李潔

（寧鄉(xiāng)市財(cái)政局，湖南 寧鄉(xiāng) 410600）

0 引言

對財(cái)政資金的投入情況以科學(xué)的績效方法來進(jìn)行評估，能夠有效結(jié)合財(cái)政資金的使用情況，依據(jù)相關(guān)的績效評估指標(biāo)，反映出財(cái)政資金使用中存在的主要問題。但從實(shí)踐上來看，大部分地區(qū)都缺少一套更完善的、具有可操作性的績效評估指標(biāo)體系。對財(cái)政資金績效評估指標(biāo)體系進(jìn)行分析，能夠?yàn)楦鱾€地區(qū)構(gòu)建符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的財(cái)政資金績效評估指標(biāo)體系提供一定的建議。

1 財(cái)政資金績效評估指標(biāo)設(shè)置的原則

1.1 實(shí)用性

以績效評估的方式來分析財(cái)政資金的使用情況，需要以真實(shí)可靠的財(cái)政資金數(shù)據(jù)資料作為依據(jù)，才能夠確?？冃гu估結(jié)果的有效性。設(shè)置財(cái)政資金績效評估指標(biāo)，首先需要遵循實(shí)用性的原則，對獲得財(cái)政資金數(shù)據(jù)資料的途徑進(jìn)行選擇，并保證指標(biāo)評估的應(yīng)用方法具有可操作性[1]。評估人員在拿到數(shù)據(jù)資料之后，可以依據(jù)評估指標(biāo)，對搜集到的數(shù)據(jù)資料進(jìn)行分析，從而得到一段時(shí)間內(nèi)財(cái)政資金的合理應(yīng)用情況，進(jìn)而準(zhǔn)確反映出財(cái)政資金使用所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，讓結(jié)果具有真實(shí)性和可靠性。

1.2 全面性與重要性相結(jié)合

財(cái)政資金的使用情況和產(chǎn)生的客觀效益會受到多種因素的影響，得到的財(cái)政資金利用率也會存在一定的區(qū)別。用于評估財(cái)政資金績效的指標(biāo)設(shè)置，需要能夠覆蓋到財(cái)政資金使用的各個方面，并依據(jù)不同因素對財(cái)政資金使用情況造成的影響大小不同，分清主次，配置不同的評估標(biāo)準(zhǔn)，以便能夠更全面、客觀地反映出財(cái)政資金使用和管理的整個過程[2]。例如，在資金的使用和管理中，需要將項(xiàng)目申報(bào)、資金撥付、資金使用以及效果評估都納入財(cái)政資金的評估范圍之內(nèi)，讓績效評估既能夠反映出財(cái)政資金使用的經(jīng)濟(jì)效益，也能夠反映出社會效益。對于財(cái)政資金使用過程中涉及的一些重點(diǎn)信息，則需要設(shè)置更為細(xì)化的指標(biāo)體系，對于次要信息也需要利用綜合指標(biāo)的方式來得到科學(xué)的評估結(jié)果。

1.3 成本效益

設(shè)置財(cái)政資金績效評估指標(biāo)的最主要目的，就是對財(cái)政資金的使用成果進(jìn)行分析，在達(dá)到理想目標(biāo)的同時(shí)，也需要能夠考慮財(cái)政資金的成本和評估效益，提高財(cái)政資金的利用率，以更合理的方法來發(fā)揮有限的財(cái)政資金在促進(jìn)和改進(jìn)民生中的作用[3]。遵循成本效益原則，需要讓財(cái)政資金績效評估指標(biāo)的設(shè)置更符合實(shí)際的需要，讓指標(biāo)的設(shè)置能夠?yàn)樨?cái)政資金的績效評估提供更加實(shí)用的工具，進(jìn)而保證績效評估結(jié)果的準(zhǔn)確性和科學(xué)性。

除此之外，從績效評估體系本身來看，要想保證評估結(jié)果的科學(xué)性，還需要將定量分析與定性分析的方法結(jié)合起來，以定量指標(biāo)來反映財(cái)政資金效益的多少，以定性指標(biāo)來分析財(cái)政資金支出和產(chǎn)出之間的因果關(guān)系，并對各種可能影響財(cái)政資金績效評估結(jié)果的因素進(jìn)行分析，從而得到更科學(xué)的績效評估結(jié)果，以便能夠衡量財(cái)政資金在一段時(shí)間內(nèi)的使用價(jià)值。

2 財(cái)政資金績效評估指標(biāo)體系的建立

現(xiàn)階段，各個地區(qū)財(cái)政資金績效評估的工作尚未形成一個完整的運(yùn)行體系，在指標(biāo)的設(shè)置上仍然存在一定的問題?；谪?cái)政資金應(yīng)用的重要性，評估人員需要結(jié)合以往的經(jīng)驗(yàn)，對現(xiàn)有的財(cái)政資金績效評估指標(biāo)體系進(jìn)行優(yōu)化和創(chuàng)新，才能夠更真實(shí)的反映出財(cái)政資金的使用情況[4]。定量和定性分析方法是績效評估中最為常用的方法，由于定性分析方法本身沒有明確的計(jì)算公式，因而需要依靠財(cái)政資金支出的項(xiàng)目實(shí)際情況，來設(shè)置更科學(xué)的績效評估指標(biāo)。依據(jù)這一前提，在建立財(cái)政資金績效評估指標(biāo)體系的過程中，可以從以下4個方面入手。

2.1 通用指標(biāo)的設(shè)置

2.1.1 經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)

對于財(cái)政資金應(yīng)用所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)，一般包括3 個方面：①規(guī)模效益指標(biāo)體系，能夠?qū)崿F(xiàn)對財(cái)政資金總支出以及分類支出效益情況的分析，一般包括財(cái)政資金占GDP 的比重、財(cái)政資金貢獻(xiàn)率以及財(cái)政支出公共產(chǎn)品產(chǎn)出率三個部分。②結(jié)構(gòu)效益指標(biāo)體系，主要包括財(cái)政資金各支出費(fèi)類的結(jié)構(gòu)，一般用本級財(cái)政支出占本區(qū)域比重、各類支出占財(cái)政總支出比重、各項(xiàng)目支出類別的比重三個部分。與規(guī)模效益指標(biāo)體系相比，以結(jié)構(gòu)效益指標(biāo)來進(jìn)行評價(jià)時(shí)，需要依靠事先設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)值，來實(shí)現(xiàn)對財(cái)政項(xiàng)目支出情況的比較分析，確保結(jié)果的真實(shí)可靠性。③公共部門效益指標(biāo)體系，這一方面指標(biāo)的設(shè)置最主要的目的，是對公共部門在財(cái)政I幀金的使用中自身消耗的成本，一般包括公共部門履行職能的標(biāo)準(zhǔn)成本率和政策目標(biāo)完成率兩個部分。相比較前兩個指標(biāo)而言，對于公共部門成本的評估，由于缺少對行政管理成本的統(tǒng)計(jì)和分析標(biāo)準(zhǔn)，再加上行政管理成本會受到多種因素的影響而呈現(xiàn)出不確定性，因而是一項(xiàng)較為復(fù)雜的工作。

2.1.2 社會效益指標(biāo)

社會效益指標(biāo)主要是從宏觀層面而言的，主要能夠反映出當(dāng)?shù)鼐用駥ω?cái)政資金投入項(xiàng)目的滿意程度，對于帶動城市和社會發(fā)展的積極作用等方面。在對財(cái)政資金的社會效益指標(biāo)進(jìn)行評價(jià)時(shí)，一般包括當(dāng)?shù)鼐用駶M意程度以及專家評判得分兩個部分。當(dāng)?shù)鼐用駶M意程度通常需要以問卷調(diào)查或隨機(jī)調(diào)查的方式來進(jìn)行，專家評判得分則需要從社會就業(yè)系數(shù)、居民生活質(zhì)量提高系數(shù)、居民與項(xiàng)目相關(guān)生活成本費(fèi)用及損失的減少系數(shù)、當(dāng)?shù)鼐用袢司兪杖朐鲩L系數(shù)四項(xiàng)系數(shù)的計(jì)算結(jié)果來進(jìn)行分析。由于不同地區(qū)的財(cái)政資金項(xiàng)目不同，再加上資金投入的項(xiàng)目類別也不同，因而幾個指標(biāo)的數(shù)值大小需要結(jié)合地區(qū)的實(shí)際情況來確定。

2.2 專用指標(biāo)的設(shè)置

由于在通用指標(biāo)的設(shè)置中已經(jīng)體現(xiàn)了財(cái)政資金應(yīng)用產(chǎn)生的共同社會效益，因而在專項(xiàng)指標(biāo)的設(shè)置過程中，可以將指標(biāo)更多的集中在財(cái)政資金產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益上。依據(jù)財(cái)政資金投入的項(xiàng)目類別不同，可以將財(cái)政資金績效評估的專用指標(biāo)具體劃分為以下5 個方面。

（1）基本建設(shè)投資的效益評估?；窘ㄔO(shè)往往需要消耗大量的人力、物力和財(cái)力，以效益評估來分析財(cái)政資金在基建投資領(lǐng)域的投入與產(chǎn)出之間的關(guān)系，能夠從直接效益和最終效益兩個方面來反映財(cái)政資金在基建投資過程中產(chǎn)生的效益多少。

（2）扶貧資金費(fèi)用支出的效益評估。通過對財(cái)政資金用于扶貧領(lǐng)域投資情況的分析，設(shè)置出一種能夠以更少應(yīng)用財(cái)政資金的方式來獲得更多的扶貧活動，對提高居民生活水平具有重要的意義。這一方面的效益主要由扶貧資金費(fèi)用支出效益指標(biāo)來進(jìn)行評判。

（3）教育經(jīng)費(fèi)支出的效益評估。教育是培養(yǎng)人才的主要途徑，對教育經(jīng)費(fèi)支出的效益評估，主要能夠依據(jù)縣域內(nèi)重點(diǎn)高中的績效評價(jià)及義務(wù)教育階段資金評價(jià)來進(jìn)行評定，財(cái)政資金在教育方面的支出，以解決學(xué)生入學(xué)和基礎(chǔ)教育普及等方面的問題作為依據(jù)，能夠?qū)崿F(xiàn)對教育支出效益的真實(shí)反映。

（4）城市管理費(fèi)支出的效益評估。城市管理貫穿于城市建設(shè)發(fā)展的整個過程，城市管理支出效益主要受到城市園林綠化、城市垃圾清運(yùn)等影響城市精神面貌和環(huán)境等方面的影響。同時(shí)，對于城市管理費(fèi)支出效益的評估，還需要依據(jù)財(cái)政支出比例、城市管理人員比例以及其他多個方面的因素來對實(shí)際的費(fèi)用支出效益進(jìn)行更加科學(xué)的評估。

（5）農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)用的效益評估。農(nóng)業(yè)是城市和社會發(fā)展的主要依據(jù)，對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施中的財(cái)政資金效益進(jìn)行評估，一般需要集中在交通、機(jī)械化、灌溉設(shè)施等方面支出效益的評估上。

2.3 補(bǔ)充性指標(biāo)的設(shè)置

對于補(bǔ)充性指標(biāo)的設(shè)置，主要是依據(jù)不同地區(qū)財(cái)政資金的支出投入情況以及項(xiàng)目類別而言的，設(shè)置補(bǔ)充性指標(biāo)能夠讓財(cái)政資金的使用情況更真實(shí)的反映出當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。對于補(bǔ)充性指標(biāo)的設(shè)置，不僅需要依據(jù)國家對各種不同的項(xiàng)目財(cái)政支出管理的政策和規(guī)定要求來設(shè)定，還需要能夠結(jié)合需要評估的項(xiàng)目的實(shí)際情況來進(jìn)行評定。這樣才能夠讓得到的項(xiàng)目評估結(jié)果更符合財(cái)政資金應(yīng)用的真實(shí)情況。

2.4 指標(biāo)設(shè)置中需要考慮的問題

2.4.1 財(cái)政資金績效評估探索需循序漸進(jìn)

在新時(shí)代的背景下，各種先進(jìn)科學(xué)技術(shù)的應(yīng)用在不斷改變?nèi)藗兩罘绞降耐瑫r(shí)，也產(chǎn)生了新的民生問題，財(cái)政資金投入的建設(shè)項(xiàng)目也越來越復(fù)雜。結(jié)合財(cái)政資金現(xiàn)階段應(yīng)用的實(shí)際情況可以發(fā)現(xiàn)，目前我國大部分地區(qū)的財(cái)政資金績效評估體系都不健全，仍需要在實(shí)踐中進(jìn)行不斷地探索和優(yōu)化調(diào)整。為了能夠讓財(cái)政資金績效評估指標(biāo)體系反映出財(cái)政資金應(yīng)用的實(shí)際情況，通常需要以試點(diǎn)的方式來驗(yàn)證各種創(chuàng)新指標(biāo)內(nèi)容的可行性。財(cái)政資金績效評估指標(biāo)體系的建立，需要能夠?yàn)閷?shí)際解決民生問題和促進(jìn)社會發(fā)展服務(wù)，因而在實(shí)踐中需要循序漸進(jìn)地分析問題解決問題，讓績效評估指標(biāo)體系符合財(cái)政資金的分析需要。

例如，某財(cái)政支出項(xiàng)目是以醫(yī)療健康服務(wù)發(fā)展為主要目標(biāo)的，結(jié)合當(dāng)?shù)蒯t(yī)療健康服務(wù)事業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況，設(shè)置了一套較為細(xì)化的財(cái)政支出項(xiàng)目資金績效評估指標(biāo)體系（表1）。

表1 某財(cái)政支出項(xiàng)目資金績效評估指標(biāo)的設(shè)置

在該體系中，對于績效評估指標(biāo)的細(xì)化，主要反映在項(xiàng)目績效的評價(jià)當(dāng)中，其中，項(xiàng)目產(chǎn)出指標(biāo)分為改造基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目數(shù)量、國家重點(diǎn)?？茢?shù)量以及專用設(shè)備購置數(shù)量；項(xiàng)目效益指標(biāo)主要包括全面門診量增長率、全面住院量增長率、入院與出院診斷符合率、設(shè)備使用率以及醫(yī)療工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)保障率等內(nèi)容。

2.4.2 評估機(jī)構(gòu)及評估職責(zé)的分配

由于財(cái)政資金的績效評估指標(biāo)和分析方法會依據(jù)項(xiàng)目類別的不同而不同，為了保證績效評估結(jié)果的準(zhǔn)確性和科學(xué)性，通常需要依據(jù)專業(yè)的評估機(jī)構(gòu)來對財(cái)政資金的使用情況進(jìn)行評估。在對財(cái)政資金評估職責(zé)進(jìn)行分配的過程中，需要明確財(cái)政部門既是組織者，也是財(cái)政資金績效評估的承擔(dān)者，而公共管理部門則需要能夠?qū)崿F(xiàn)對所屬財(cái)政支出范圍內(nèi)的各個部門單位進(jìn)行評估。在對財(cái)政資金進(jìn)行績效評估的過程中，需要嚴(yán)格按照相關(guān)的規(guī)定要求和流程，確保財(cái)政資金績效評估結(jié)果的準(zhǔn)確性和科學(xué)性（圖1）。

圖1 財(cái)政專項(xiàng)資金的分配與績效評價(jià)流程

2.4.3 定性指標(biāo)的設(shè)置問題

由于定性分析指標(biāo)的問題本身缺少統(tǒng)一的、明確的計(jì)算公式，且財(cái)政資金實(shí)際投入的指標(biāo)也不同，因而在定性指標(biāo)的設(shè)置上具有一定的難度。在難以應(yīng)用數(shù)量關(guān)系來對評估內(nèi)容進(jìn)行分析時(shí)，一般需要依靠對評估對象的客觀描述和評價(jià)來確定評估結(jié)果，因而能夠體現(xiàn)出較大的自主性特點(diǎn)。這就要求評估人員能夠具有更豐富的經(jīng)驗(yàn)和更專業(yè)的能力，探討出一個符合實(shí)際財(cái)政資金使用情況的定性指標(biāo)，以便能夠讓績效評估指標(biāo)更好的為財(cái)政資金的效益評估提供技術(shù)和方法支持。

3 結(jié)語

綜上所述，財(cái)政資金績效評估指標(biāo)體系的建立，對提高財(cái)政資金的使用效益具有重要的作用。財(cái)政資金績效評估中指標(biāo)的設(shè)置，需要將財(cái)政資金的使用分配與政策指引結(jié)合起來，結(jié)合政績和績效考核的相關(guān)需要，以循序漸進(jìn)的方式，對建立財(cái)政資金績效評估指標(biāo)體系的相關(guān)制度和程序進(jìn)行探索，注重定量指標(biāo)與定性指標(biāo)的合理分配，合理劃分評估機(jī)構(gòu)的職責(zé)，確保評估體系結(jié)果的準(zhǔn)確性和科學(xué)性。