李含琳

（中共甘肅省委黨?！锤拭C行政學(xué)院〉決策咨詢部 甘肅 蘭州730070）

縣域經(jīng)濟(jì)是中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，集合了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多個(gè)領(lǐng)域和多個(gè)方面，構(gòu)成區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。中國(guó)東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)能夠快速實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的一個(gè)重要因素，就是將縣域經(jīng)濟(jì)作為戰(zhàn)略核心，快速成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。在甘肅省委十三屆十五次全會(huì)暨省委經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，甘肅省委明確提出了實(shí)施“強(qiáng)工業(yè)、強(qiáng)科技、強(qiáng)省會(huì)、強(qiáng)縣域”的新戰(zhàn)略。在“四強(qiáng)行動(dòng)”中，強(qiáng)縣域是基礎(chǔ)，其中少數(shù)民族縣域是重點(diǎn)和難點(diǎn)。為了全面推動(dòng)甘肅少數(shù)民族縣域的“強(qiáng)縣域”行動(dòng)，我們對(duì)甘肅省21個(gè)少數(shù)民族縣域做了初步的調(diào)查與分析，并提出了應(yīng)對(duì)策略。

一、調(diào)查樣本區(qū)概況和調(diào)查目的

（一）縣域界定和調(diào)查目的

1.概念提出?！翱h域”作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的一個(gè)概念是在黨的十六大報(bào)告中第一次提出的。在黨的十六大報(bào)告中，中央明確提出了“發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，壯大縣域經(jīng)濟(jì)”的戰(zhàn)略問題[1]。在黨的十六屆三中全會(huì)上，中央又進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，壯大縣域經(jīng)濟(jì)”的戰(zhàn)略概念。從黨的十七大到黨的十九大，在黨中央的重要會(huì)議和文件中關(guān)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，都提到要壯大縣域經(jīng)濟(jì)的問題。在2022年中央一號(hào)文件中，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略導(dǎo)向更加明確化了，提出了“大力發(fā)展縣域富民產(chǎn)業(yè)”和“加強(qiáng)縣域商業(yè)體系建設(shè)”的戰(zhàn)略問題[2]。在2022年的政府工作報(bào)告中，也提出了“加強(qiáng)縣域商業(yè)體系建設(shè)”的政策要求[3]。

2.概念內(nèi)涵。從理論上來說，“縣域”有廣義和狹義之分。從廣義上看“縣域”是指我國(guó)現(xiàn)行行政體制條件下的縣級(jí)行政區(qū)域，也可以叫作行政區(qū)劃，包括所有的縣級(jí)行政轄區(qū)。從狹義上看“縣域”是指縣和縣級(jí)市兩個(gè)，不含市轄縣級(jí)行政區(qū)。在我國(guó)，縣的具體形式也比較多，如縣、自治縣、縣級(jí)市、旗、自治旗等不同的概念。盡管“縣域”有廣義與狹義之分，但是，由于研究主題和任務(wù)的不同，在許多學(xué)者的研究中，對(duì)于“縣域”概念的使用并不完全一致，部分學(xué)者使用廣義概念，部分使用狹義概念，大多數(shù)使用狹義概念。本文使用狹義概念。

3.縣域概況。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，“截至2020年底，我國(guó)共有縣級(jí)行政區(qū)域2844個(gè)，其中市轄區(qū)973個(gè)，縣1312個(gè)，縣級(jí)市388個(gè)，自治縣117個(gè)，即便從狹義來看，縣、自治縣和縣級(jí)市合計(jì)達(dá)1817個(gè)，縣域范圍也很廣。2019年，我國(guó)的縣和縣級(jí)市的面積加起來占全國(guó)960萬平方公里的90%。工信部賽迪顧問縣域經(jīng)濟(jì)研究中心發(fā)布的《2019年縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展指數(shù)研究成果》顯示，中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)總量達(dá)39.1萬億元人民幣，約占全國(guó)的41%。六普數(shù)據(jù)（七普相關(guān)數(shù)據(jù)尚不齊全）顯示，2010年我國(guó)縣域人口約占全國(guó)人口的64%”[4]。由此可見，縣域經(jīng)濟(jì)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)部分。

4.縣域特點(diǎn)。縣域經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)主要有：一是大多數(shù)縣域的自然條件和資源結(jié)構(gòu)比較適宜發(fā)展農(nóng)業(yè)、牧業(yè)、林業(yè)、旅游業(yè)等，工業(yè)資源比較貧乏；二是大多數(shù)縣域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比較趨同，農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)比重高，而工業(yè)特別是現(xiàn)代工業(yè)的比重明顯很低；三是縣域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本規(guī)律是以縣城為中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶、農(nóng)村為腹地的區(qū)域經(jīng)濟(jì)，或者空間經(jīng)濟(jì)；四是大多數(shù)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)能比較弱，人才、科技和管理等主要?jiǎng)幽芤厮狡毡楸容^低；五是縣域經(jīng)濟(jì)承擔(dān)著產(chǎn)業(yè)培育、鞏固脫貧攻堅(jiān)成果、擴(kuò)大社會(huì)就業(yè)、穩(wěn)定社會(huì)秩序等非常具體的問題，是國(guó)家綜合治理的最基層的地方，社會(huì)負(fù)擔(dān)和社會(huì)穩(wěn)定的責(zé)任非常大。

（二）樣本區(qū)概況

1.區(qū)域概況。甘肅省有地級(jí)少數(shù)民族自治州2個(gè)，分別是臨夏州和甘南州，共21個(gè)少數(shù)民族縣市。其中，臨夏州是“一市七縣”：臨夏市、臨夏縣、廣河縣、積石山縣、和政縣、東鄉(xiāng)縣、永靖縣、康樂縣。甘南州也是“一市七縣”：合作市、臨潭縣、卓尼縣、迭部縣、舟曲縣、夏河縣、瑪曲縣、碌曲縣。另外，還有5個(gè)單列的少數(shù)民族自治縣，分布在其他市，包括張家川縣、天?？h、肅南縣、肅北縣、阿克塞縣等，分別分布在天水市、武威市、張掖市和酒泉市。甘肅省總面積42.58萬平方千米，其中少數(shù)民族自治地方16.9468萬平方千米，占全省總面積的39.8%①。

2.民族人口。甘肅省共有48個(gè)民族，其中少數(shù)民族有47個(gè)。全省少數(shù)民族自治地方總?cè)丝跒?50萬人，約占全省的12.9%，少數(shù)民族總?cè)丝诩s為260多萬，約占全省戶籍人口的10%。在甘肅省的少數(shù)民族人口中，藏族和回族人口比較多。全國(guó)藏族人口有628.22萬人，甘肅省藏族人口約有47萬人，占7.5%；全國(guó)回族人口有1058.62萬人，甘肅省的回族人口約有150萬人，占14.17%。除此之外，甘肅省還有東鄉(xiāng)族、保安族和裕固族3個(gè)地方特有的少數(shù)民族，有保安族、裕固族和撒拉族3個(gè)人口較少的民族。其中，全省東鄉(xiāng)族人口共有27萬人，保安族有1.52萬人，裕固族有1.30萬人，撒拉族有6800人①。

（三）研究意義

1.調(diào)查目的。以甘肅省委提出的實(shí)施“四強(qiáng)行動(dòng)”的新戰(zhàn)略為政策依據(jù)，以打造少數(shù)民族縣域小新型發(fā)展模式與經(jīng)濟(jì)格局為目標(biāo)，深入探討甘肅少數(shù)民族縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條件、基礎(chǔ)、特點(diǎn)、問題和基本路徑。同時(shí)，為了更加深入地探討少數(shù)民族縣域的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)和發(fā)展模式問題，參照甘肅全省縣域的情況進(jìn)行橫向比較和綜合分析。

2.對(duì)“強(qiáng)縣域”的重要性。縣域經(jīng)濟(jì)是甘肅省經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，而縣域經(jīng)濟(jì)薄弱又是甘肅省經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期以來存在的主要問題，是甘肅省縣域經(jīng)濟(jì)的基本特征。按照國(guó)家有關(guān)政策，縣域主要包括縣和縣級(jí)市兩種形式。由此，甘肅省共有69個(gè)縣域，包括4個(gè)縣級(jí)市（玉門市、敦煌市、臨夏市、合作市）、65個(gè)縣，其中，少數(shù)民族縣有19個(gè)，少數(shù)民族縣級(jí)市有2個(gè)。2020年，甘肅省縣域的經(jīng)濟(jì)總量約占全省的35%，但其中也包括了非縣屬的經(jīng)濟(jì)成分。

3.決策咨詢價(jià)值。一是縣域是甘肅產(chǎn)業(yè)布局的基礎(chǔ)，從“一村一品”到“一鄉(xiāng)一品”，再到“一縣一品”，形成甘肅省經(jīng)濟(jì)區(qū)劃的基本骨架。二是縣域經(jīng)濟(jì)為全省發(fā)展提供充足的資源保障，包括工業(yè)資源、農(nóng)業(yè)資源、生態(tài)資源、勞動(dòng)力資源、市場(chǎng)資源，盤活存量必須首先盤活縣域資源。三是做大做強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)是協(xié)調(diào)城市與農(nóng)村發(fā)展均衡狀態(tài)的關(guān)鍵。甘肅省委提出“強(qiáng)省會(huì)”與“強(qiáng)縣域”，就是要從“兩頭”解決區(qū)域發(fā)展的均衡與協(xié)調(diào)問題。四是強(qiáng)縣域是貫徹落實(shí)中央關(guān)于“鞏固拓展脫貧成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接”政策的基本手段，脫貧縣是“強(qiáng)縣域”的難點(diǎn)和重點(diǎn)。五是“強(qiáng)縣域”是實(shí)現(xiàn)甘肅省民營(yíng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的基本路徑，甘肅省50%以上的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)布局在縣域、在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、在農(nóng)村。

二、甘肅民族縣域在全省的經(jīng)濟(jì)地位

（一）資源條件

甘肅省少數(shù)民族縣域的發(fā)展資源比較豐富，但是，總體開發(fā)深度和水平比較低。概括起來，甘肅省少數(shù)民族縣域的資源及其開發(fā)具有以下特點(diǎn)：一是有大量的工業(yè)資源，但開發(fā)條件不成熟。大多數(shù)工業(yè)資源屬國(guó)家戰(zhàn)略后備資源。比如，肅南縣、肅北縣、阿克塞縣。二是農(nóng)業(yè)資源比較充足，甘肅省有耕地8000多萬畝，其中，有效灌溉面積有2200多萬畝。但是，相當(dāng)部分耕地資源質(zhì)量比較差。在少數(shù)民族縣域分布的耕地主要是旱地、山地和高海拔地區(qū)的耕地。三是牧業(yè)資源很多。全省草場(chǎng)約有2.6億畝，但是，海拔比較高，多數(shù)在海拔3000米以上，無霜期短，工業(yè)化、工廠化難度很大，這種情況在民族地區(qū)比較普遍。四是旅游資源多且檔次比較高，但是，由于各方面原因，目前的開發(fā)層次還不高，經(jīng)濟(jì)效益有限，旅游資源大縣向旅游產(chǎn)業(yè)大縣轉(zhuǎn)化成本高。五是打造現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系多年，但效果不是很好。特別是現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系打造成效在少數(shù)民族縣域不是很突出，“人口較少民族大產(chǎn)業(yè)”和“小產(chǎn)品大產(chǎn)業(yè)”的優(yōu)勢(shì)還沒有充分發(fā)揮出來。六是人口壓力不大，但是，勞動(dòng)人口素質(zhì)非常低。2020年，甘肅省勞動(dòng)年齡人口平均接受教育年限只有8年左右，全國(guó)達(dá)到11.3年，甘南州和臨夏州更低。七是部分基層干部的基本素質(zhì)和能力比較低，特別是在改革創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造、產(chǎn)業(yè)培育、招商引資、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等方面的能力還普遍比較低，干部的整體素質(zhì)亟待提高。

（二）總體水平

1.經(jīng)濟(jì)實(shí)力。2020年，甘肅縣域經(jīng)濟(jì)總量統(tǒng)計(jì)數(shù)大概占全省的35%，如果剔除非縣屬經(jīng)濟(jì)（主要指非縣屬企業(yè)經(jīng)濟(jì)部分），比重大概為25%左右。從人均水平來看，有20多個(gè)縣的人均GDP在4000美元以上，其中，有4個(gè)縣域的人均GDP超過1萬美元；有4個(gè)縣域（肅北、玉門、阿克塞、肅南）的人均GDP在1萬美元以上。其中有3個(gè)是少數(shù)民族自治縣，分別為肅北、阿克塞和肅南。

2.創(chuàng)新能力。大部分縣域沒有基本的科技創(chuàng)新實(shí)力。在人才方面明顯不足，特別是高層次技術(shù)人才、企業(yè)經(jīng)營(yíng)人才、資本市場(chǎng)管理人才等嚴(yán)重不足，原因很多；在技術(shù)創(chuàng)新方面，大部分縣域沒有高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，縣屬企業(yè)的相當(dāng)部分明顯缺乏技術(shù)創(chuàng)新能力；在少數(shù)民族縣域方面，大多數(shù)少數(shù)民族縣域整體條件和發(fā)展能力比較低，農(nóng)業(yè)和牧業(yè)方面的普及型技術(shù)比較多，而工業(yè)方面的技術(shù)進(jìn)步比較少。

3.企業(yè)支撐。按照市場(chǎng)規(guī)律，縣域經(jīng)濟(jì)的基本支撐條件應(yīng)該是“產(chǎn)業(yè)+企業(yè)+市場(chǎng)”。但是，目前在甘肅省的縣域中，約有2/3的縣沒有以高新技術(shù)為特點(diǎn)的現(xiàn)代工業(yè)，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)技術(shù)比重很高，強(qiáng)工業(yè)的任務(wù)非常艱巨；大部分縣域以中小企業(yè)、微型企業(yè)為主，規(guī)模以上企業(yè)數(shù)量很少，發(fā)展動(dòng)力主要來自農(nóng)業(yè)、牧業(yè)、商貿(mào)、餐飲和少部分簡(jiǎn)單工業(yè)加工。這種情況在少數(shù)民族縣域中更加突出。

4.縣域財(cái)力。根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)資料核算，2020年，甘肅省縣級(jí)財(cái)政的自給率為17%左右，最低的東鄉(xiāng)縣僅為2.18%，禮縣3.21%，張家川縣3.5%。財(cái)政自給率在5%以下的縣域有10個(gè)。到2020年底，甘肅省全部國(guó)扶少數(shù)民族貧困縣都實(shí)現(xiàn)了整體脫貧，但實(shí)際上的脫貧基礎(chǔ)比較差，標(biāo)準(zhǔn)比較低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年，農(nóng)民人均可支配收入全國(guó)為17131元，甘肅省為10344元，甘肅是全國(guó)的60.38%。建檔立卡貧困戶的人均收入全國(guó)為10740元，甘肅省為5839元，甘肅為全國(guó)的53.37%。

5.生態(tài)建設(shè)和公共服務(wù)條件。2020年，甘肅省的城鎮(zhèn)化率達(dá)到50%，森林覆蓋率約為12%（全國(guó)21.66%），相當(dāng)部分縣域截至目前還沒有通鐵路和高速公路，水利、電力、自來水、供暖、學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)老院等都很落后。特別是少數(shù)民族縣域的生態(tài)環(huán)境建設(shè)任務(wù)繁重、建設(shè)成本高、壓力大，水資源短缺現(xiàn)象比較突出。在少數(shù)民族縣域中，大部分國(guó)土面積屬于禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)，這對(duì)少數(shù)民族縣域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響比較大。

（三）綜合評(píng)估

1.生產(chǎn)總值水平。根據(jù)2020年的數(shù)據(jù)，甘肅省縣域經(jīng)濟(jì)總量排前15位（從高到低）的分別有：玉門市172億元、榆中縣155億元、環(huán)縣113億元、永登縣112億元、華池縣96億元、臨夏市90億元、瓜州縣87億元、敦煌市81億元、永昌縣78億元、鎮(zhèn)原縣77億元、臨洮縣76億元、慶城縣76億元、皋蘭縣75億元、秦安縣73億元、甘谷縣73億元。其中，只有臨夏市一個(gè)少數(shù)民族縣域。

2.縣域人均水平。在全省86個(gè)縣區(qū)中，人均生產(chǎn)總值超過省平均水平（4800美元）的只有17個(gè)。在69個(gè)縣域中，人均生產(chǎn)總值最高的13個(gè)縣域分別有（從高到低）：肅北縣、玉門市、阿克塞縣、肅南縣、華池縣、皋蘭縣、合作市、迭部縣、瓜州縣、敦煌市、慶城縣、金塔縣、華亭縣，人均生產(chǎn)總值從16000美元到5000美元。人均生產(chǎn)總值最低的縣域分別有（從低到高）：禮縣、岷縣、臨夏縣、甘谷縣、通渭縣、會(huì)寧縣、武山縣、秦安縣、寧縣縣、古浪縣、臨洮縣、靖遠(yuǎn)縣、隴西縣、莊浪縣、鎮(zhèn)原縣等，禮縣人均生產(chǎn)總值約1300美元，鎮(zhèn)原縣人均生產(chǎn)總值約為2700美元。在少數(shù)民族縣域中臨夏縣相對(duì)比較低。

3.人均財(cái)政收入。以2020年的數(shù)據(jù)為例，全省縣域人均財(cái)政收入超過省平均財(cái)政收入水平（4000元）的只有10個(gè)縣域，包括肅北縣、阿克塞縣、肅南縣、瑪曲縣、華池縣、瓜州縣、華亭縣、玉門市、碌曲縣、永昌縣。其中，少數(shù)民族縣域有肅北縣、阿克塞縣、肅南縣、瑪曲縣、碌曲縣等幾個(gè)。人均財(cái)政收入最低的縣有：禮縣、岷縣、臨夏縣、甘谷縣、通渭縣、會(huì)寧縣、武山縣、秦安縣、寧縣、古浪縣、臨洮縣、靖遠(yuǎn)縣等，其中臨夏縣處在較低的位置。

4.工業(yè)增加值比重。農(nóng)業(yè)是縣域經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，工業(yè)是縣域經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)。以2020年的數(shù)據(jù)為例，甘肅省縣域工業(yè)生產(chǎn)總值超過全省平均水平（31%）的有14個(gè)，超過80%的只有一個(gè)縣，是華池縣，超過70%的有2個(gè)縣市，是玉門市和慶城縣，在40%到66%的有7個(gè)縣。縣域工業(yè)比較強(qiáng)的前10個(gè)縣分別是華池縣、玉門市、慶城縣、華亭縣、永靖縣、阿克塞縣、肅北縣、瑪曲縣、永登縣、皋蘭縣，其中少數(shù)民族縣有阿克塞縣、肅北縣、瑪曲縣3個(gè)縣?？h域工業(yè)比較弱的分別有通渭縣、渭源縣、漳縣、正寧縣、迭部縣、張家川縣、舟曲縣、康樂縣、兩當(dāng)縣、宕昌縣等，其中少數(shù)民族縣有迭部縣、張家川縣、舟曲縣、康樂縣等。

總體來看，甘肅省的縣域經(jīng)濟(jì)橫向比較優(yōu)勢(shì)較弱。2020年，在全國(guó)百強(qiáng)縣中，西部有12個(gè)，甘肅省沒有。在全國(guó)西部百強(qiáng)縣中，甘肅省只有一個(gè)入圍，是玉門市。但是，在全國(guó)少數(shù)民族縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總評(píng)估中，甘肅省的少數(shù)民族縣域整體結(jié)果要強(qiáng)于其他縣域。比如，在2020年全國(guó)少數(shù)民族縣域經(jīng)濟(jì)提升速度比較百強(qiáng)縣的評(píng)估中，甘肅省有3個(gè)少數(shù)民族縣名列其中，分別是肅北縣、阿克塞縣和肅南縣。

三、甘肅民族縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本特點(diǎn)

（一）典型模式

甘肅省的少數(shù)民族縣市有21個(gè)，如果從基本發(fā)展模式或者縣域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的角度來看，大致有煤炭大縣、貴金屬大縣、建材大縣、能源大縣、特色農(nóng)業(yè)大縣、中藥材大縣、旅游大縣和勞務(wù)大縣等。比較典型的有以下幾種：一是貴金屬縣，如瑪曲縣、碌曲縣、合作市、肅北縣、肅南縣、天?？h等。這些縣有一定規(guī)模的金礦，基本上年產(chǎn)黃金都在1噸以上。二是煤炭縣，如天?？h、肅南縣、肅北縣等，有煤礦產(chǎn)業(yè)。三是特色農(nóng)業(yè)縣，這在少數(shù)民族縣域中比較普遍，主要產(chǎn)業(yè)類型包括綠色養(yǎng)殖業(yè)、草產(chǎn)業(yè)、中藥材等。四是旅游縣，如甘南州各縣，臨夏州各縣，肅南縣、肅北縣、阿克塞縣、天?？h等的旅游業(yè)都有一定的發(fā)展水平。五是勞務(wù)縣，臨夏州各縣的勞務(wù)規(guī)模比較大，勞務(wù)產(chǎn)業(yè)比重最高的是張家川縣，達(dá)到61%。

甘肅省少數(shù)民族縣域經(jīng)濟(jì)的區(qū)域差別也很大。發(fā)展比較快的有阿克塞縣、肅南、肅北縣、瑪曲縣、碌曲縣等，主要原因是工業(yè)資源比較多且人口比較少，工業(yè)是基本經(jīng)濟(jì)支柱。發(fā)展比較中間的合作市、臨夏市等，主要靠商貿(mào)、餐飲、仿古建筑等產(chǎn)業(yè)的支撐。張家川縣基本上靠勞務(wù)產(chǎn)業(yè)。黨的十八大以來，為了促進(jìn)少數(shù)民族縣域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，甘肅省委省政府采取了多種政策和措施，比如，精準(zhǔn)扶貧、以工代賑、異地搬遷、產(chǎn)業(yè)培育等。其中，少數(shù)民族地區(qū)移民安置達(dá)到10多萬人，并且?guī)椭贁?shù)民族地區(qū)創(chuàng)辦了一大批園區(qū)，加大了基礎(chǔ)設(shè)施投資力度，幫助少數(shù)民族地區(qū)改善投資環(huán)境和解決制約因素。但是，由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，少數(shù)民族縣域的部分園區(qū)發(fā)展?fàn)顟B(tài)不是很理想。

（二）縣域差別

甘肅省少數(shù)民族縣域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體上具有多層次、多模式的特點(diǎn)。其中，肅北縣、阿克塞縣、肅南縣3縣域人均GDP在1萬美元以上，高于全國(guó)平均水平。最低的廣河縣和康樂縣等在1000~1200美元。發(fā)展快的是發(fā)展慢的10倍以上。從表1還可以看出少數(shù)民族縣域的總體情況，2020年，甘肅省的21個(gè)少數(shù)民族縣域常住人口有333.54萬人，占全省的13.34%。經(jīng)濟(jì)總量為655.54億元，占全省的7.27%。人均GDP為19654元，折合2849美元，約為全國(guó)和甘肅省平均水平的27.3%和54.5%。

表1 2020年甘肅省少數(shù)民族縣市經(jīng)濟(jì)總量及人均GDP統(tǒng)計(jì)

從少數(shù)民族縣域的排位情況看，2020年，在少數(shù)民族縣域中臨夏市的經(jīng)濟(jì)總量最高，為90.43億元，其次為合作市（55.4億元）、永靖縣（51.32億元）、臨夏縣（47.71億元）、天?？h（45.75億元）。最低的是阿克塞縣，為10.25億元。從人均GDP水平看，前5個(gè)縣分別是肅北縣（15355美元）、阿克塞縣（13510美元）、肅南縣（10941美元）、合作市（8384美元）、迭部縣（6422美元）。后5位的分別是廣河縣（1010美元）、康樂縣（1227美元）、張家川縣（1397美元）、積石山縣（1402美元）、東鄉(xiāng)縣（1539美元）。

（三）橫向比較

將甘肅省21個(gè)少數(shù)民族縣域放在全省86個(gè)縣（區(qū)市）中去比較，差別比較大。2020年，在甘肅省的86個(gè)縣區(qū)當(dāng)中，經(jīng)濟(jì)總量在前20位的少數(shù)民族縣域只有臨夏市一個(gè)，其他少數(shù)民族縣域都沒有進(jìn)入。但是，在縣區(qū)人均GDP比較中，少數(shù)民族縣域卻比較突出。甘肅省有69個(gè)縣域，在人均GDP前20位的縣域中，少數(shù)民族縣域有7個(gè)，占35%。而且，在前3位的都是少數(shù)民族縣域，且都超過了1萬美元。形成這種狀態(tài)的主要原因有：一是這些少數(shù)民族縣域有比較充足的工業(yè)資源，有發(fā)展工業(yè)的基本條件，工業(yè)對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐能力強(qiáng)；二是這些少數(shù)民族縣域的人口比較少，城鎮(zhèn)化水平高，社會(huì)負(fù)擔(dān)比較輕；三是改革開放以來，這些少數(shù)民族縣域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化比較快，人才科技和管理等新動(dòng)能的培育工作成效比較好；四是人才科技和管理等新動(dòng)能的培育工作成效比較好，發(fā)展動(dòng)力比較充足。

（四）基本特點(diǎn)

甘肅省少數(shù)民族縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)比較明顯：一是發(fā)展基礎(chǔ)非常薄弱?；A(chǔ)設(shè)施條件、公共服務(wù)體系、人力資源條件、科技服務(wù)條件、市場(chǎng)機(jī)制條件等都比較薄弱，與發(fā)達(dá)地區(qū)沒有可比性。二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次低。以甘南州和臨夏州為例，大部分產(chǎn)業(yè)屬于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，如種植業(yè)、牧業(yè)、商業(yè)、餐飲業(yè)、旅游業(yè)、民族用品、建筑業(yè)等。三是技術(shù)創(chuàng)新能力明顯比較低。專業(yè)技術(shù)人才隊(duì)伍缺乏，技術(shù)進(jìn)步主要集中在農(nóng)業(yè)和牧業(yè)方面，工業(yè)方面很少；技術(shù)創(chuàng)新條件處在成長(zhǎng)期。四是基本沒有外向能力。臨夏州有個(gè)別出口產(chǎn)品，但都是民族用品，科技含量低。“高科技產(chǎn)品”“科技企業(yè)”“外向企業(yè)”等很少。五是打“民族牌”實(shí)際上有很大的限制。因?yàn)槲覀儸F(xiàn)在面臨的市場(chǎng)是大市場(chǎng)，空間有多大，市場(chǎng)就可以做多大。六是政府統(tǒng)籌能力低。缺乏有魄力領(lǐng)導(dǎo)干部、專業(yè)干部、開拓型干部、經(jīng)營(yíng)性干部。

表2 2020年甘肅省縣域經(jīng)濟(jì)前20位統(tǒng)計(jì)排序

但是，分析甘肅省少數(shù)民族縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)需要注意三個(gè)問題：一是甘肅省少數(shù)民族縣域經(jīng)濟(jì)的主體是農(nóng)牧業(yè)，而農(nóng)牧業(yè)是免稅產(chǎn)業(yè)，故此必然影響縣域地方財(cái)政收入的增長(zhǎng)，由此可見，解決“三農(nóng)”問題的核心是民生問題，而不是政府收入的直接增加；二是甘肅省少數(shù)民族地區(qū)的相當(dāng)部分經(jīng)濟(jì)活動(dòng)由于各種原因統(tǒng)計(jì)難度比較大，部分經(jīng)濟(jì)活動(dòng)并沒有實(shí)際統(tǒng)計(jì)在經(jīng)濟(jì)總量中，這也影響增長(zhǎng)指標(biāo)；三是少數(shù)民族縣域經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)功能強(qiáng)于消費(fèi)功能，牧區(qū)牧民的收入并不低，但是消費(fèi)比較困難，市場(chǎng)機(jī)制的整體水平還比較落后，收入與消費(fèi)之間的鏈條還需要做大量建設(shè)工作；四是少數(shù)民族地區(qū)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的形成時(shí)間非常短，這也在很大程度上影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量。

四、發(fā)展短板及決策建議

（一）主要短板

通過調(diào)查與分析，我們認(rèn)為，目前，甘肅省少數(shù)民族縣域在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面已經(jīng)實(shí)現(xiàn)一定進(jìn)展，但是仍然存在某些影響高質(zhì)量發(fā)展的短板，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是大多數(shù)少數(shù)民族縣域沒有工業(yè)資源是最大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展約束條件，沒有基本的工業(yè)資源，又在解決工業(yè)招商引資上辦法不多，招商引資的環(huán)境又不行，外資、外地投資的助推作用非常小，這就從根本上影響少數(shù)民族縣域經(jīng)濟(jì)總體水平的提升。二是區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略超能力問題嚴(yán)重。培育優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的能力比較低，許多縣域嚴(yán)重缺乏優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，地方財(cái)源建設(shè)嚴(yán)重滯后。但是，部分少數(shù)民族縣域在相關(guān)規(guī)劃的編制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的預(yù)測(cè)上卻做得比較超前，投資和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度往往比較高。三是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的比重高，但是能量比較低，大中型民營(yíng)企業(yè)數(shù)量嚴(yán)重不足。在相當(dāng)部分少數(shù)民族縣域中，不能很好地處理企業(yè)與產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)系，對(duì)特色產(chǎn)業(yè)比較重視，而對(duì)實(shí)體企業(yè)發(fā)展不是很重視，導(dǎo)致大中型實(shí)力型民營(yíng)實(shí)體太少，企業(yè)發(fā)展不支持產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)，企業(yè)鏈條與產(chǎn)業(yè)鏈條不能很好對(duì)接。四是軟實(shí)力嚴(yán)重不足。少數(shù)民族縣域人才流失嚴(yán)重，創(chuàng)新人才和創(chuàng)新能力保障不足，人才和技術(shù)的支撐能力非常有限，特別是投資人才、高級(jí)技術(shù)人才、經(jīng)營(yíng)人才、貿(mào)易人才太少。五是基本建設(shè)浪費(fèi)嚴(yán)重，投資大效益低是普遍現(xiàn)象，部分縣域存在明顯的國(guó)土資源空間布局不合理的問題，有些縣域的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施投資基本上搞平均主義，不考慮人口流動(dòng)和聚集的新趨勢(shì)，有些縣域的縣城建設(shè)進(jìn)步很快，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)產(chǎn)業(yè)服務(wù)設(shè)施則比較落后。比如，張家川縣2020年末的常住人口為24.44萬人，其中農(nóng)村常住人口17.12萬人，占70.04%，農(nóng)村勞動(dòng)力輸轉(zhuǎn)6.88萬人，再加上農(nóng)村人口向縣城、建制鎮(zhèn)和全體城市的轉(zhuǎn)移定居，約有45%的農(nóng)村人口實(shí)際上常年不在農(nóng)村，致使農(nóng)村部分小學(xué)、醫(yī)務(wù)室、圖書室等閑置，甚至在個(gè)別地方出現(xiàn)“空殼村”的現(xiàn)象。六是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的壓力很大。少數(shù)民族縣域是甘肅省生態(tài)功能區(qū)中的主要禁止區(qū)和限制區(qū)，生態(tài)保護(hù)與建設(shè)的壓力非常大，投入成本上升，環(huán)保壓力也越來越高。在這種情況下，要同時(shí)解決好經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展與生態(tài)保護(hù)工作，需要在思路和戰(zhàn)略上實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新。

（二）對(duì)策建議

要改變目前少數(shù)民族縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的被動(dòng)狀態(tài)，全面實(shí)施“強(qiáng)縣域”行動(dòng)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，建議少數(shù)民族縣域著重考慮以下戰(zhàn)略和措施：一是擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣。堅(jiān)持政府主導(dǎo)、規(guī)劃引領(lǐng)、政策扶持的大原則，給縣域政府更大的決策自主權(quán)、規(guī)劃?rùn)?quán)和政策調(diào)整權(quán)。建議今后在少數(shù)民族縣域不再要求產(chǎn)業(yè)比例，適合發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)就發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)。二是培育實(shí)體。明確實(shí)施企業(yè)質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略，這也是2022年中央在全國(guó)“兩會(huì)”上提出的關(guān)于做強(qiáng)“實(shí)體根基”的政策要求。要按照“兩會(huì)”精神，大力培育各種形式的農(nóng)村企業(yè)，支持農(nóng)民辦企業(yè)、農(nóng)戶合作辦企業(yè)、合作社改造成企業(yè)、工商資本向農(nóng)村投資辦企業(yè)、招商引資辦企業(yè)。爭(zhēng)取到2025年，少數(shù)民族地區(qū)規(guī)模以上企業(yè)數(shù)量有明顯增長(zhǎng)，其中，民營(yíng)大中型企業(yè)數(shù)量有明顯增長(zhǎng)，促進(jìn)企業(yè)群體與產(chǎn)業(yè)群體的有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)企業(yè)和產(chǎn)業(yè)與園區(qū)的有機(jī)結(jié)合。三是產(chǎn)業(yè)培育。選擇主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)要堅(jiān)持“少、精、專、新”的原則，大幅度增加高中檔次農(nóng)產(chǎn)品的比重，大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，著力增加能夠在全國(guó)市場(chǎng)銷售的產(chǎn)品，培育出口產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品基地，爭(zhēng)取到2025年少數(shù)民族縣域的社會(huì)總產(chǎn)品中有一定數(shù)量的出口產(chǎn)品。四是動(dòng)能培育。提高農(nóng)牧民技能的核心是增加實(shí)用人才數(shù)量，爭(zhēng)取到2025年，少數(shù)民族縣域的每個(gè)農(nóng)戶都有1名實(shí)用人才。支持農(nóng)村和牧區(qū)的科技創(chuàng)新，給予這些地區(qū)特殊的科技扶持政策，特別是要大力支持少數(shù)民族縣域科技企業(yè)的成長(zhǎng)。五是財(cái)源建設(shè)。項(xiàng)目建設(shè)、產(chǎn)業(yè)培育、加工業(yè)發(fā)展等，都要充分考慮擴(kuò)大地方財(cái)源問題，提高工業(yè)比重，增加工業(yè)能量。六是生態(tài)開發(fā)。保護(hù)生態(tài)資源要與生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展結(jié)合起來，大力發(fā)展多種形式的生態(tài)經(jīng)濟(jì)。

（三）政策支持

考慮到少數(shù)民族縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境和條件限制，需要在國(guó)家和相關(guān)省級(jí)政府層面在以下政策上進(jìn)行創(chuàng)新：一是少數(shù)民族地區(qū)鞏固和拓展脫貧成果的難度很大。所以，建議國(guó)家將對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的相關(guān)政策轉(zhuǎn)化成長(zhǎng)期扶持政策，不受時(shí)間限制。二是少數(shù)民族地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方針和政策需要盡快調(diào)整。根據(jù)調(diào)查的情況，少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村現(xiàn)在有大量基本公共服務(wù)設(shè)施和項(xiàng)目由于多種原因而閑置。所以，建議今后中央財(cái)政給西部少數(shù)民族地區(qū)上公共基礎(chǔ)項(xiàng)目，要向城鎮(zhèn)和人口集中區(qū)傾斜，這方面的政策要與長(zhǎng)期城鄉(xiāng)規(guī)劃銜接。三是少數(shù)民族地區(qū)不宜只重視文化和旅游，更要重視現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代牧業(yè)、現(xiàn)代工業(yè)、現(xiàn)代科技、現(xiàn)代信息、現(xiàn)代市場(chǎng)、現(xiàn)代企業(yè)等，要防治過度商業(yè)化現(xiàn)象。四是少數(shù)民族縣域選擇主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品要充分考慮市場(chǎng)供需關(guān)系，打“民族牌”要適度，要堅(jiān)持“資源充足、市場(chǎng)需要、長(zhǎng)期穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)效益好”的原則。五是對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的生態(tài)保護(hù)工作不宜為保護(hù)而保護(hù)，要與生態(tài)戰(zhàn)略、生態(tài)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)企業(yè)、生態(tài)技術(shù)、生態(tài)人才、生態(tài)市場(chǎng)等緊密結(jié)合，大力發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)。六是要將少數(shù)民族縣域的創(chuàng)新發(fā)展作為一個(gè)特殊的區(qū)域，給予特殊的政策扶持。建議中央財(cái)政給西部少數(shù)民族自治地方的科技企業(yè)、科技產(chǎn)業(yè)、科技人才、科技項(xiàng)目等實(shí)行特殊的照顧和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。七是國(guó)家給少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展政策，要集中解決大問題，人才、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、企業(yè)、領(lǐng)導(dǎo)、教育等要綜合考慮，要集中解決好最棘手的問題。八是目前少數(shù)民族縣域最缺的是各種經(jīng)營(yíng)型人才，特別是技術(shù)型、管理型、貿(mào)易型的人才，建議中央對(duì)西部少數(shù)民族地區(qū)實(shí)施特殊的人才政策，加快民族人才、民族企業(yè)家的培養(yǎng)和培育工作。

注釋：

①本調(diào)研報(bào)告所運(yùn)用的基本數(shù)據(jù)來源于《甘肅發(fā)展年鑒2021》，根據(jù)年鑒中各縣域的數(shù)據(jù)整理所得。中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2021年版。