石義壽，周振江，段艷紅，劉 毅

(廣東省科學(xué)技術(shù)情報(bào)研究所，廣東 廣州 510033)

0 引言

近年來，全球新冠肺炎疫情蔓延，對(duì)粵港澳大灣區(qū)城市群創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)帶來沖擊[1]，全球供應(yīng)鏈體系正在發(fā)生重構(gòu)與轉(zhuǎn)移，粵港澳大灣區(qū)加快推動(dòng)科技創(chuàng)新發(fā)展、打造國際科技創(chuàng)新中心的必要性和緊迫性日益突出。加強(qiáng)對(duì)港澳推動(dòng)科技發(fā)展的體制機(jī)制和政策舉措進(jìn)行歸納梳理，對(duì)于更好地實(shí)現(xiàn)粵港澳三地協(xié)同創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。2019年2月《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》(簡稱《綱要》)發(fā)布，粵港澳開啟了三地政府合作的新篇章[2]?！毒V要》把“打造具有全球影響力的國際科技創(chuàng)新中心”確定為粵港澳大灣區(qū)的五大戰(zhàn)略定位之首，要實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略定位，必須充分發(fā)揮港澳的國際化優(yōu)勢(shì)功能，借鑒學(xué)習(xí)港澳在科技創(chuàng)新發(fā)展領(lǐng)域的先進(jìn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和具體政策舉措[3]。近年來，香港、澳門高度重視科技創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)和制定相關(guān)政策，形成了獨(dú)特的創(chuàng)新發(fā)展路徑。廣東雖然為創(chuàng)新強(qiáng)省，但是在基礎(chǔ)研究能力提升、深化粵港澳合作等方面有待提升。為此，廣東需要加強(qiáng)創(chuàng)新政策設(shè)計(jì)和環(huán)境營造，協(xié)同港澳，發(fā)揮三地比較優(yōu)勢(shì)，共同打造粵港澳大灣區(qū)國際科技創(chuàng)新中心，為科技創(chuàng)新強(qiáng)國建設(shè)提供有力支撐。

1 粵港澳創(chuàng)新發(fā)展文獻(xiàn)綜述

粵港澳大灣區(qū)各大城市科技創(chuàng)新活動(dòng)逐年增長，粵港澳三地科技創(chuàng)新發(fā)展的相關(guān)研究成為學(xué)者關(guān)注焦點(diǎn)，大致可以分為以下三類。

(1)從三地協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制出發(fā)，提出促進(jìn)三地協(xié)同發(fā)展的重點(diǎn)舉措。張穎莉等[4]針對(duì)當(dāng)前粵港澳大灣區(qū)科技創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展存在的問題,從先行先試打造領(lǐng)先的科技創(chuàng)新協(xié)同機(jī)制等方面提出了要形成合力實(shí)現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)科技創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展。趙丹曉等[5]從要素協(xié)同的角度分析大灣區(qū)科技協(xié)同創(chuàng)新的整體區(qū)域特征及存在的問題，總結(jié)歸納大灣區(qū)科技協(xié)同創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ健堊诜ǖ萚6]提出粵港澳大灣區(qū)科技協(xié)同創(chuàng)新要從培育高水平產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新集群等方面入手,通過加快推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)一體化發(fā)展,努力把大灣區(qū)建設(shè)成為全球重要的高端制造業(yè)和國際科技、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心。李鐵成等[7]提出了“1+4+2”粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新政策體系框架。

(2)從大灣區(qū)科技創(chuàng)新發(fā)展的實(shí)證和創(chuàng)新效率評(píng)價(jià)出發(fā)，指出大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展的主要問題并提出針對(duì)性建議。程風(fēng)雨[8]研究表明，都市圈差異是導(dǎo)致粵港澳大灣區(qū)科技創(chuàng)新差異的主要來源。張鵬等[9]認(rèn)為不同城市的科技創(chuàng)新效率變化存在差異，規(guī)模效率對(duì)技術(shù)效率提升起到阻礙作用。蹇令香等[10]認(rèn)為粵港澳大灣區(qū)科技創(chuàng)新復(fù)合系統(tǒng)的協(xié)同度有所提升,但是仍處于低度協(xié)同發(fā)展?fàn)顟B(tài)。李文輝等[11]以大灣區(qū)合作申請(qǐng)專利的計(jì)量信息為依據(jù)，探索大灣區(qū)11個(gè)城市的協(xié)同技術(shù)創(chuàng)新特征。Qi Liu[12]用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法研究表明，大灣區(qū)科技資源配置平均水平一直處于領(lǐng)先地位，分布不均勻。

(3)從香港、澳門科技創(chuàng)新實(shí)踐出發(fā)，梳理總結(jié)其科技創(chuàng)新主要做法。謝寶劍等[13]從香港回歸20年出發(fā)對(duì)其科技創(chuàng)新發(fā)展進(jìn)行了SWOT分析，許洪彬等[14]從香港特首施政報(bào)告分析其科技創(chuàng)新發(fā)展政策。曾堅(jiān)朋等[15]通過梳理近年來國家及深圳市科研管理改革舉措，并與香港科研管理制度進(jìn)行比較，提出粵港澳大灣區(qū)要進(jìn)一步深入探索科研管理制度協(xié)同創(chuàng)新。李偉[16]認(rèn)為澳門政府重視人力資源開發(fā)和利用，把現(xiàn)代創(chuàng)新技術(shù)科技作為支撐產(chǎn)業(yè)生存、升級(jí)和提升國家競(jìng)爭力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。劉成昆等[17]認(rèn)為澳門創(chuàng)新科技發(fā)展在國際和區(qū)域的位次仍有較大上升空間，問題的焦點(diǎn)在于科技產(chǎn)業(yè)化不足，需要進(jìn)一步推進(jìn)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。龐川[18]認(rèn)為澳門需要看準(zhǔn)自己的優(yōu)勢(shì)，深化改革，發(fā)展融入大灣區(qū)。

綜上分析既往有關(guān)大灣區(qū)科技創(chuàng)新研究文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，相關(guān)文獻(xiàn)主要側(cè)重于粵港澳大灣區(qū)城市之間的比較和協(xié)同研究，或單純從港澳角度分析其科技創(chuàng)新發(fā)展的舉措，缺少對(duì)香港、澳門推進(jìn)科技創(chuàng)新的深入研究和總結(jié)，為大灣區(qū)科技創(chuàng)新發(fā)展提供參考。本文從這兩個(gè)方面出發(fā)，進(jìn)行深入全面的總結(jié)分析，為廣東省推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)新發(fā)展提供借鑒。

2 港澳推動(dòng)科技創(chuàng)新發(fā)展的主要模式

2.1 港澳推動(dòng)科技創(chuàng)新發(fā)展的制度設(shè)計(jì)

香港和澳門在科技創(chuàng)新事業(yè)上取得的成就與其科創(chuàng)制度設(shè)計(jì)密切相關(guān)，這也是港澳科技創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)鍵所在。港澳在組織架構(gòu)、規(guī)劃建設(shè)、平臺(tái)支撐和財(cái)政保障等方向建立齊了比較完善的制度設(shè)計(jì)。

2.1.1 組織架構(gòu)

香港、澳門成立了推進(jìn)科技創(chuàng)新、發(fā)展生產(chǎn)力、推動(dòng)青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的專門機(jī)構(gòu)。香港科技創(chuàng)新主要由創(chuàng)新及科技咨詢委員會(huì)、創(chuàng)新及科技局、生產(chǎn)力促進(jìn)局等機(jī)構(gòu)組成。澳門分別成立了澳門生產(chǎn)力暨科技轉(zhuǎn)移中心、澳門科技委員會(huì)、澳門經(jīng)濟(jì)及科技發(fā)展局等部門，協(xié)同推進(jìn)科技事業(yè)發(fā)展。創(chuàng)新組織架構(gòu)不斷完善，見圖1。

圖1 香港及澳門科技創(chuàng)新組織架構(gòu)

2.1.2 規(guī)劃引領(lǐng)

香港強(qiáng)調(diào)通過市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研合作以及科技創(chuàng)新發(fā)展，制定了一些專項(xiàng)領(lǐng)域發(fā)展規(guī)劃。例如，香港特區(qū)政府在2017年發(fā)布《香港智慧城市藍(lán)圖》，圍繞“智慧出行”等提出了短期、中期、長期發(fā)展愿景與發(fā)展策略。2017年，香港和深圳簽署《關(guān)于港深推進(jìn)落馬洲河套地區(qū)共同發(fā)展的合作備忘錄》，推進(jìn)河套地區(qū)“港深創(chuàng)新及科技園”發(fā)展，打造成為香港最大的科技創(chuàng)新園區(qū)。澳門推動(dòng)科技創(chuàng)新發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)是在2000年由澳門立法會(huì)通過并頒布《科學(xué)技術(shù)綱要法》，提出重點(diǎn)需要采取的配套措施。2016年公布的五年發(fā)展規(guī)劃中，提出一方面要加強(qiáng)與內(nèi)地城市、科研院校和科技公司的密切交流與技術(shù)合作，另一方面也要積極發(fā)揮對(duì)外交流作用。

2.1.3 平臺(tái)支撐

香港科技創(chuàng)新發(fā)展的重大平臺(tái)主要包括香港科學(xué)園、香港應(yīng)用科技研究院、香港研發(fā)中心、香港科學(xué)院、香港數(shù)碼港、香港X科技創(chuàng)業(yè)平臺(tái)以及國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室矩陣(16家國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室)等，在孵化創(chuàng)業(yè)、基礎(chǔ)研發(fā)、成果產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用以及重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)前沿等領(lǐng)域發(fā)揮重要作用，有力推動(dòng)了香港產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展。澳門科技創(chuàng)新發(fā)展的重大平臺(tái)主要包括澳門創(chuàng)新科技中心以及4所國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室,依托澳門大學(xué)、澳門科技大學(xué)以及企業(yè)界，在澳門具有優(yōu)勢(shì)的科技領(lǐng)域以及產(chǎn)學(xué)研合作領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用。

2.1.4 財(cái)政保障

香港特區(qū)政府每年頒布的財(cái)政預(yù)算案中都將科技創(chuàng)新行業(yè)作為重要的資助對(duì)象，相比其它領(lǐng)域預(yù)算，特區(qū)政府對(duì)香港科創(chuàng)事業(yè)投入的資金更多。以2018-2019年財(cái)政預(yù)算為例，政府在上一年財(cái)政預(yù)算預(yù)留100億港元的基礎(chǔ)上，再額外預(yù)留500億港元，支持香港科創(chuàng)發(fā)展。澳門政府通過向人才發(fā)展委員會(huì)、科學(xué)技術(shù)發(fā)展基金、教育發(fā)展基金和工商業(yè)發(fā)展基金等平臺(tái)或機(jī)構(gòu)注入資金來推動(dòng)澳門人才、科技、教育和工商業(yè)發(fā)展。近年來，澳門政府在科技、人才方面給予的資金逐年遞增。2019年，科學(xué)技術(shù)發(fā)展基金達(dá)4 136萬澳門元，同比增長達(dá)81.32%。

2.2 港澳推動(dòng)科技創(chuàng)新發(fā)展的政策

科技創(chuàng)新是港澳兩地特區(qū)政府重要的施政領(lǐng)域之一，香港和澳門分別在研發(fā)創(chuàng)新、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、人才引育、科技金融等方面出臺(tái)一系列政策，為營造有國際競(jìng)爭力和影響力的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)提供有力支撐。

2.2.1 研發(fā)創(chuàng)新政策

在研發(fā)創(chuàng)新政策方面，近年來香港、澳門均出臺(tái)了一系列支援計(jì)劃和設(shè)立相關(guān)科技基金，以推動(dòng)研發(fā)創(chuàng)新。香港科技監(jiān)督委員會(huì)負(fù)責(zé)確立香港科技發(fā)展的重點(diǎn)項(xiàng)目和創(chuàng)新以及科技基金致力于對(duì)科研企業(yè)進(jìn)行資助和扶持。澳門與內(nèi)地簽訂了多項(xiàng)合作協(xié)議，并設(shè)立澳門科學(xué)技術(shù)發(fā)展基金鼓勵(lì)研發(fā)創(chuàng)新見表1。

表1 港澳研發(fā)創(chuàng)新政策舉措對(duì)比

2.2.2 創(chuàng)業(yè)扶助政策

香港特區(qū)政府和澳門特區(qū)政府對(duì)于青年創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)業(yè)扶助工作尤為關(guān)注，推出了眾多扶持政策，還推出了一系列扶持青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的措施，見表2 。

表2 港澳創(chuàng)業(yè)扶助政策舉措對(duì)比

2.2.3 人才引育政策舉措

香港的人才政策是以市場(chǎng)為主導(dǎo)、就業(yè)為根本、不限制界別的人才引進(jìn)，香港擁有中國密度最高的世界一流大學(xué)[21]，近年來香港向全球招納了眾多高端人才，為香港科創(chuàng)事業(yè)提供了人才儲(chǔ)備，同時(shí)也推動(dòng)了香港社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。1999年，香港實(shí)行“輸入優(yōu)秀人才計(jì)劃”，主要針對(duì)內(nèi)地高端人才，也適用于其他國家的優(yōu)秀人才。近年來，推出“輸入內(nèi)地專業(yè)人才計(jì)劃”“專才計(jì)劃”“優(yōu)秀人才入境計(jì)劃”“非本地畢業(yè)生留港回港就業(yè)安排計(jì)劃”“科技人才入境計(jì)劃”“香港人才清單”等人才政策。2014年，澳門特區(qū)政府成立人才發(fā)展委員會(huì)，制定個(gè)人才發(fā)展戰(zhàn)略和落實(shí)相關(guān)人才計(jì)劃，培育年輕研究人才。2018年11月，澳門科學(xué)技術(shù)協(xié)進(jìn)會(huì)與國家人力資源和社會(huì)保障部全國博士后管委會(huì)辦公室簽署了“澳門青年學(xué)者計(jì)劃”合作協(xié)議，每年選派30名內(nèi)地青年博士赴澳門開展博士后研究工作。2019年，澳門科技發(fā)展基金推出了“高等院校博士后專項(xiàng)資助計(jì)劃”，支持澳門高等院校聘任海內(nèi)外優(yōu)秀博士來澳門全職開展博士后研究工作。

2.2.4 科技金融政策

香港作為全球金融中心，金融業(yè)龐大，占本地生產(chǎn)總值的18%；香港政府在積極推動(dòng)香港科技金融發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，金融體系完備，并擁有良好的法治環(huán)境、優(yōu)秀的人才隊(duì)伍、自由開放的營商環(huán)境[22]。澳門特區(qū)政府強(qiáng)調(diào)要借助金融市場(chǎng)支持，以促進(jìn)澳門科技和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動(dòng)澳門智慧城市建設(shè)，見表3。

表3 香港、澳門推進(jìn)科技金融發(fā)展的主要方式對(duì)比

2.3 港澳科技創(chuàng)新發(fā)展模式

香港、澳門在推進(jìn)科技事業(yè)發(fā)展上雖然有很多舉措不同，但是在發(fā)展模式具有高度相似性，港澳兩地在科研組織模式、科研投入模式、科技活動(dòng)參與模式、科技成果轉(zhuǎn)化模式等方面積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。

2.3.1 以法律制度為牽引的科研組織模式

港澳在法律法規(guī)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)運(yùn)用、科技成果轉(zhuǎn)化等方面機(jī)制較為完善，在科技創(chuàng)新上的干預(yù)較少，科技政策和創(chuàng)新計(jì)劃為科技創(chuàng)新營造了良好的環(huán)境。雖然近年來港澳為科技發(fā)展實(shí)施了一系列計(jì)劃，但是大多是以完善架構(gòu)、法規(guī)、制度等形式，制定的制度也比較具體而容易實(shí)施，逐漸建立起完善的科研體系。如在人才和稅務(wù)方面，澳門制定了《核準(zhǔn)投資者、管理人員及具特別資格技術(shù)居留制度》《從事科技創(chuàng)新業(yè)務(wù)企業(yè)的稅務(wù)優(yōu)惠制度》等，能積極吸引創(chuàng)新人才、鼓勵(lì)企業(yè)加強(qiáng)創(chuàng)新，從而推動(dòng)澳門科技事業(yè)發(fā)展。

2.3.2 以設(shè)立基金為主的科研投入模式

香港和澳門都設(shè)立了科技發(fā)展基金資助科技發(fā)展。香港財(cái)政科研扶持資金以創(chuàng)新及科技基金為主，創(chuàng)新及科技支援計(jì)劃占據(jù)主導(dǎo)地位，申報(bào)對(duì)象限香港境內(nèi)創(chuàng)新主體，且允許科研資金深港跨境使用。澳門財(cái)政科研扶持資金以科學(xué)技術(shù)發(fā)展基金為主，下設(shè)科研資助、科普資助、專利資助、聯(lián)合資助、企業(yè)創(chuàng)新研發(fā)資助，還負(fù)責(zé)澳門科技獎(jiǎng)勵(lì)、科研平臺(tái)資助等事項(xiàng)。

2.3.3 以“企業(yè)+高?！睘橹鞯膭?chuàng)新活動(dòng)參與模式

香港和澳門由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對(duì)單一，主要以金融業(yè)、博彩等為主，在發(fā)展科學(xué)技術(shù)、開展科技創(chuàng)新活動(dòng)方面相對(duì)較少。但是，由于香港和澳門高等教育機(jī)構(gòu)較多，具有知識(shí)密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，而且中小型企業(yè)密集，成為發(fā)展科技的中堅(jiān)力量。香港研發(fā)投入集中于高等教育機(jī)構(gòu)和工商機(jī)構(gòu)，政府機(jī)構(gòu)較少，高等教育機(jī)構(gòu)占總投入的比例超50%，工商機(jī)構(gòu)占比40%，政府機(jī)構(gòu)占比3%，研究人員集中于高等教育機(jī)構(gòu)和工商機(jī)構(gòu)。因此，香港和澳門形成了由企業(yè)和高校為主的科技創(chuàng)新活動(dòng)參與模式。

2.3.4 以產(chǎn)學(xué)研合作為主的科技成果轉(zhuǎn)化模式

香港特區(qū)政府、澳門特區(qū)政府都高度重視政產(chǎn)學(xué)研合作，初步形成了較為有序的政產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)[23]。港澳特區(qū)政府每年在高等教育投入大量經(jīng)費(fèi)，支持高等教育事業(yè)科研發(fā)展，兩地政府還積極鼓勵(lì)校企合作，打通從基礎(chǔ)研發(fā)到市場(chǎng)應(yīng)用的路徑，在人工智能、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)等新興產(chǎn)業(yè)和重點(diǎn)領(lǐng)域加強(qiáng)與企業(yè)合作。部分高校科研成果由于受土地空間、市場(chǎng)空間等因素限制，甚至到內(nèi)地來實(shí)現(xiàn)成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化，形成以產(chǎn)學(xué)研合作為主的科技成果轉(zhuǎn)化模式，見圖2。

圖2 港澳科技創(chuàng)新模式

3 啟示

廣東作為科技創(chuàng)新強(qiáng)省，但在創(chuàng)新環(huán)境營造、法律法規(guī)制定、科研組織模式等方面有需要向港澳借鑒的地方，從而不斷完善科技創(chuàng)新發(fā)展路徑，有力支撐廣東實(shí)現(xiàn)更高水平科技自立自強(qiáng)。

(1)強(qiáng)化科技創(chuàng)新戰(zhàn)略路徑研究，深化關(guān)鍵領(lǐng)域科技體制改革。近年來，香港、澳門科技創(chuàng)新取得快速發(fā)展主要得益于回歸后對(duì)科技創(chuàng)新的重視，重新建立了完善的組織架構(gòu)，頒發(fā)了一系列發(fā)展綱要、法律法規(guī)和政策措施。廣東雖然成立了科技戰(zhàn)略研究機(jī)構(gòu)，但是部分科技政策比較宏觀，在小而精、細(xì)而全的科技制度方面比較欠缺，需要進(jìn)一步加強(qiáng)戰(zhàn)略研究，深化關(guān)鍵領(lǐng)域科技體制改革，打通科技創(chuàng)新的關(guān)鍵堵點(diǎn)。

(2)完善科研組織模式，建立更加市場(chǎng)化法制化的創(chuàng)新環(huán)境。廣東科研組織模式是以政府財(cái)政投入為主，以科學(xué)基金、重點(diǎn)領(lǐng)域研發(fā)、重點(diǎn)專項(xiàng)等形式組織開展，資金使用限制較多，缺少更加靈活、精準(zhǔn)的資助和補(bǔ)貼計(jì)劃，需要進(jìn)一步探索更加全面的科研組織模式，并充分動(dòng)員社會(huì)力量參與到科技創(chuàng)新活動(dòng)之中。

(3)充分發(fā)揮企業(yè)、高校和科研院所的創(chuàng)新主體作用，完善創(chuàng)新鏈條。廣東在基礎(chǔ)研究等方面相對(duì)不足，主要是因?yàn)楦叩仍盒：涂蒲性核淖饔脹]有充分發(fā)揮，需要進(jìn)一步提升高等院校的原始創(chuàng)新能力，打造一批實(shí)驗(yàn)室等基礎(chǔ)研究平臺(tái)。同時(shí)，要重視引導(dǎo)企業(yè)加大研發(fā)投入，突出企業(yè)的創(chuàng)新主體地位，形成分工合理、功能完善的創(chuàng)新鏈條。

(4)打通科技成果轉(zhuǎn)化鏈條，加快推進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化與產(chǎn)業(yè)化。廣東具有大量的科研院所和高校，形成了一大批科研成果，但是由于科研成果與市場(chǎng)需求對(duì)接不夠，科技成果轉(zhuǎn)化率不高。港澳科技成果能夠?qū)崿F(xiàn)快速轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化主要是因?yàn)槌晒┙o與市場(chǎng)需求比較匹配。因此，廣東在推動(dòng)科技研發(fā)時(shí)必須面向市場(chǎng)需求導(dǎo)向，做到科研與需求的精準(zhǔn)對(duì)接。