張茂莎, 周亞琦, 盛茂銀,*

建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的思考與建議綜述

張茂莎1,3, 周亞琦1,2, 盛茂銀1,2,*

1. 貴州師范大學(xué)喀斯特研究院, 貴陽 550001 2. 國家喀斯特石漠化治理工程技術(shù)研究中心, 貴陽 550001 3. 貴州省喀斯特石漠化防治與衍生產(chǎn)業(yè)工程實(shí)驗(yàn)室, 貴陽 550001

隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展, 我國自然生態(tài)系統(tǒng)面臨挑戰(zhàn), 自然資源保護(hù)與開發(fā)利用之間的矛盾突出, 傳統(tǒng)的自然保護(hù)區(qū)模式已經(jīng)不能很好地適應(yīng)新的時(shí)代發(fā)展要求。因此, 提出建立以國家公園為主體的新型自然保護(hù)地體系, 這種體系兼顧生態(tài)保護(hù)與合理利用兩方面。世界上第一個(gè)國家公園——美國黃石國家公園的成立, 目的是在保護(hù)自然的前提下為人們提供舒適的游憩條件。這一獨(dú)特的形式有效地將保護(hù)自然環(huán)境與休閑游憩相融合?；诓殚唶鴥?nèi)外自然保護(hù)地體系發(fā)展現(xiàn)狀以及對貴州省黔西南州自然保護(hù)地實(shí)地評估調(diào)查, 發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有自然保護(hù)地體系存在諸多問題:1)保護(hù)地劃定范圍不合理導(dǎo)致保護(hù)價(jià)值低或沒有保護(hù)價(jià)值; 2)保護(hù)地范圍交叉重疊導(dǎo)致管理機(jī)構(gòu)重疊設(shè)置; 3)保護(hù)地法律法規(guī)不完善; 4)管護(hù)資金短缺、人員配置不合理; 5)保護(hù)與發(fā)展問題突出等。針這些保護(hù)地體系問題進(jìn)行思考并提出關(guān)于我國建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的建議: 1)優(yōu)化整合自然保護(hù)地, 統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)2)借鑒先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn), 加快完善我國自然保護(hù)地法律體系; 3)建立多元化資金保障機(jī)制, 完善人員配置; 4)把握我國國家公園發(fā)展的正確方向, 緩解保護(hù)與發(fā)展的問題。

國家公園; 自然保護(hù)地體系; 生態(tài)文明建設(shè); 合理利用

0 前言

國家公園是指以保護(hù)具有國家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的, 實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的特定陸域或海域[1]。它是我國自然生態(tài)系統(tǒng)中最重要、自然景觀最獨(dú)特、自然遺產(chǎn)最精華、生物多樣性最富集的部分, 具有保護(hù)范圍大、生態(tài)過程完整、全球價(jià)值、國家象征和國民認(rèn)同度高的特點(diǎn)[2], 同時(shí)它也是自然保護(hù)地體系的重要組成部分。一個(gè)多世紀(jì)以前, 國外學(xué)者就提出用“劃定范圍, 建立國家公園”的方式來保護(hù)自然環(huán)境[3], 而我國也在2017年, 十九大報(bào)告中提出“建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系”[4]。因此, 分析建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的思考與建議, 對我國各類自然保護(hù)地體系的科學(xué)重組及生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義[5]。

自1872年美國成立第一個(gè)國家公園——黃石國家公園以來, 國外相繼建立了多個(gè)國家公園, 形成了特有的以保護(hù)自然為目的的國家公園體系[3]。據(jù)統(tǒng)計(jì), 目前全球已有100多個(gè)國家和地區(qū)建立了5000多個(gè)符合世界自然保護(hù)聯(lián)盟(簡稱IUCN)標(biāo)準(zhǔn)的國家公園[6]。因此, 近年來越來越多的學(xué)者關(guān)注我國以國家公園為主的自然保護(hù)地體系的建設(shè)進(jìn)程。2001年, 劉鴻雁提出結(jié)合加拿大在國家公園建設(shè)和管理方面的經(jīng)驗(yàn), 對我國自然保護(hù)地的管理提出了幾點(diǎn)建議[7]。2014年, 翟洪波探討了世界各國國家公園建立的主要模式, 闡明了建立國家公園體制對我國國家公園建設(shè)的實(shí)際意義[8]。此外, 楊銳等就有關(guān)如何更好貫徹落實(shí)我國建立的以國家公園為主的自然保護(hù)地體系, 提出了相應(yīng)的建議[9]。總體來說, 我國關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系方面的研究還較少。而2019年中共、中辦正式發(fā)布《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》的文件更是體現(xiàn)了建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)的重要性[10]。

基于此, 本文在查閱國內(nèi)外有關(guān)文獻(xiàn)以及對貴州省黔西南州自然保護(hù)地實(shí)地評估調(diào)查的基礎(chǔ)上, 發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有自然保護(hù)地體系存在諸多問題, 并針對這些問題進(jìn)行思考與總結(jié), 提出了我國關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的相關(guān)建議, 以期為我國踐行以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系提供參考。

1 國內(nèi)外自然保護(hù)地體系發(fā)展現(xiàn)狀

IUCN將自然保護(hù)地定義為: “一個(gè)明確界定的地理空間, 通過法律或其他有效手段得到承認(rèn)、專用和管理, 以實(shí)現(xiàn)與相關(guān)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和文化價(jià)值的長期自然保護(hù)”[11]。自然保護(hù)地已成為全球生物多樣性保護(hù)的第一道防線, 作為全球自然資源保護(hù)的核心部分[12], 既可以有效協(xié)調(diào)人與自然的關(guān)系, 又可以實(shí)現(xiàn)保護(hù)地系統(tǒng)性的保護(hù), 是世界上公認(rèn)的最為有效的保護(hù)自然的保護(hù)手段之一[13]。從國際視野看, 目前有超過180個(gè)國家和地區(qū)參照IUCN的自然保護(hù)地分類體系劃定了自己國家和地區(qū)的生態(tài)保護(hù)地范圍, 同時(shí)參照該體系對保護(hù)地進(jìn)行分類并實(shí)行分區(qū)管理, 且通過成立管理機(jī)構(gòu)、法律法規(guī)、劃分邊界等方式強(qiáng)化自然保護(hù)地的保護(hù)[14]。據(jù)IUCN世界自然保護(hù)地委員會(WCPA)不完全統(tǒng)計(jì), 截止2016年, 全球244個(gè)國家和經(jīng)濟(jì)體共計(jì)有217155個(gè)自然保護(hù)地[15], 自然保護(hù)地面積占全球陸地和內(nèi)陸水域的14.7%, 海洋的4.1%, 使世界上主要的陸地和海洋用途之一是讓其成為保護(hù)地[16]。因此, 自然保護(hù)地體系被認(rèn)為是解決世界面臨的一些環(huán)境問題的關(guān)鍵策略[16]。

我國自然保護(hù)地以1956年第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)的建立為開端[17],經(jīng)過60多年的發(fā)展,我國已形成以自然保護(hù)區(qū)為主體多種保護(hù)地類型為輔的自然保護(hù)地體系,在保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性中取得了巨大的成就。目前我國各級各類自然保護(hù)地共計(jì)1.18萬處,占我國土陸域面積的18%,領(lǐng)海面積的4.6%。其中自然保護(hù)區(qū)2750個(gè),總面積達(dá)147萬平方公里,占我國陸域國土面積的15%,森林公園3548個(gè)、風(fēng)景名勝區(qū)1051個(gè)、地質(zhì)公園650個(gè)等[18]。截止2019年,我國自然保護(hù)地建設(shè)已有國家級國家公園試點(diǎn)10個(gè)、自然保護(hù)區(qū)474個(gè)、森林公園897個(gè)、濕地公園899個(gè)、地質(zhì)公園219個(gè)(表1)。

世界公園大會的主題從1972年的“生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)——制定世界遺產(chǎn)與濕地公約”,到1992年的“全球變化與保護(hù)地: 保護(hù)地分類及管理有效性”, 再到2014年的“公園,人與星球——激勵(lì)措施”[19],可以看出自然保護(hù)地主題不斷深化,從一開始的僅僅保護(hù)自然發(fā)展到開始注重人與自然的和諧關(guān)系,從關(guān)注生物棲息地、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)到社會生態(tài)系統(tǒng)的演變[20]?？梢?國家公園在自然保護(hù)地體系中的重要性。國家公園作為自然保護(hù)地體系中的重要組成部分,在自然保護(hù)地的發(fā)展中,始終作為推動自然保護(hù)地的平臺[20],但我國還未正式建立國家公園,經(jīng)驗(yàn)不足,對于國家公園的研究,我們需要建立國際視野。

2 國內(nèi)外國家公園體系的發(fā)展現(xiàn)狀

2.1 國外國家公園體系的發(fā)展現(xiàn)狀

美國藝術(shù)家喬治·卡特琳在1832年首次提出國家公園的概念[21],1872年美國就建立了世界上第一個(gè)國家公園[22],其目的就是保護(hù)自然原貌,并正在保護(hù)自然的前提下為游人提供游憩大自然的機(jī)會,運(yùn)用這一形式將保護(hù)自然、人文歷史古跡、原野趣味、科普教育和科研有效的結(jié)合[3,23]。因此,國家公園的理念得到其他國家認(rèn)同,在世界范圍內(nèi)掀起國家公園建設(shè)浪潮[24],隨著國家公園的發(fā)展,將公園的概念迅速推向廣闊的自然,倡導(dǎo)公眾走向大自然、熱愛大自然、保護(hù)大自然[3]。而后的一百多年中,美洲、歐洲、非洲、亞洲以至大洋洲的多個(gè)國家都逐步建立了各自的國家公園[25],每個(gè)國家在對保護(hù)地分類時(shí),依據(jù)各國的自然資源及文化特色采取不同的分類方法,構(gòu)建了各國獨(dú)有的國家公園體系[17]。以下為各州典型國家關(guān)于國家公園體系的發(fā)展現(xiàn)狀(表2)。

2.2 我國國家公園建設(shè)的發(fā)展現(xiàn)狀

改革開放后, 我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展, 自然生態(tài)系統(tǒng)面臨挑戰(zhàn), 自然資源保護(hù)和開發(fā)利用之間的矛盾突出, 傳統(tǒng)的自然保護(hù)區(qū)模式已經(jīng)不能很好地適應(yīng)新的時(shí)代發(fā)展要求[6]。2013年, 黨的十八屆三中全會關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》正式提出: 建立國家公園體制[4], 我國各地均開始響應(yīng)這一《決定》, 至今, 我國國家公園試點(diǎn)處于有序推進(jìn)狀態(tài), 已成功建立國家公園試點(diǎn)10個(gè)(表3), 試點(diǎn)區(qū)域涉及省份有12個(gè), 總面積22萬多平方公里, 約占我國陸域面積的2.3%[36], 國家公園體制改革取得了重要進(jìn)展, 成為生態(tài)文明體制改革任務(wù)中進(jìn)展速度最快、成果內(nèi)容最顯著的綜合性改革[37]。但是, 建立國家公園體制并不是孤立的進(jìn)行, 也不是簡單的取代或替代原來的自然保護(hù)地類型, 而是以國家公園體制改革為契機(jī), 對現(xiàn)有自然保護(hù)地科學(xué)分類[38], 建設(shè)成有中國特色的以國家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、其他各類自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地體系。

表1 我國自然保護(hù)地體系現(xiàn)狀

注: 數(shù)據(jù)來源于《2019年中國國土綠化狀況公報(bào)》和中華人民共和國中央人民政府官網(wǎng); –表示數(shù)據(jù)空缺。

表2 各州典型國家關(guān)于國家公園體系的發(fā)展現(xiàn)狀

3 我國部分地區(qū)自然保護(hù)地存在的典型問題

3.1 保護(hù)地劃定范圍不合理導(dǎo)致保護(hù)價(jià)值低或沒有保護(hù)價(jià)值

20世紀(jì)80年代中期至21世紀(jì)初, 經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展對區(qū)域生態(tài)環(huán)境有著較大的影響, 各級政府搶救性的劃建了一批自然保護(hù)區(qū), 但在劃建過程中一方面過于注重?cái)?shù)量和面積的擴(kuò)張, 重量不重質(zhì)[39]。另一方面缺乏全面的科學(xué)考察, 多數(shù)保護(hù)地劃定范圍時(shí)未做全面綜合論證, 導(dǎo)致將無保護(hù)價(jià)值或保護(hù)價(jià)值較低的區(qū)域也劃入保護(hù)地范圍, 如村寨、耕地、人工商品林等[39]。根據(jù)對貴州省黔西南州冊亨縣的實(shí)地調(diào)查, 冊亨縣1990年批準(zhǔn)成立的雙江南亞熱帶溝谷雨季林自然保護(hù)區(qū)就存在劃定范圍不合理的問題, 批準(zhǔn)面積多達(dá)5418.73公頃, 核心區(qū)多為保護(hù)價(jià)值低的人工商品林, 實(shí)驗(yàn)區(qū)多為村寨, 涉及5個(gè)行政村, 人口眾多, 基本農(nóng)田及人工商品林占地多。

貴州省普安縣設(shè)立有自然保護(hù)區(qū)16個(gè), 但14個(gè)自然保護(hù)區(qū)出現(xiàn)劃定范圍不合理的問題, 且自然資源沒有保護(hù)價(jià)值, 物種不豐富, 生物多樣性不顯著, 保護(hù)價(jià)值低。從表4中可以看出, 僅有龍吟鎮(zhèn)布嶺箐珍稀樹種鵝掌楸資源保護(hù)區(qū)、龍吟鎮(zhèn)石古一把傘恒河猴資源保護(hù)區(qū)有保護(hù)價(jià)值, 其余的14個(gè)自然保護(hù)區(qū)保護(hù)對象多為公益林、灌木林、喬木林等保護(hù)價(jià)值低的森林, 劃定的區(qū)域內(nèi)保護(hù)價(jià)值不足成為自然保護(hù)區(qū), 其中地瓜鎮(zhèn)蓮花山十里杜鵑保護(hù)區(qū)和魯溝古大珍稀樹種銀杏資源保護(hù)區(qū), 因?yàn)槿藶榛顒宇l繁導(dǎo)致野生資源少, 導(dǎo)致現(xiàn)保護(hù)價(jià)值低, 對于銀杏資源保護(hù)區(qū)的古樹采取掛牌保護(hù)足矣, 在以后劃定范圍過程不僅在劃建時(shí)需要全面的科考調(diào)查, 還需要定期評估更新保護(hù)地資源現(xiàn)狀。

表3 我國國家公園試點(diǎn)發(fā)展現(xiàn)狀

注: 數(shù)據(jù)信息來源于國家林業(yè)和草原局國家公園管理局官網(wǎng)、中華人民共和國中央人民政府官網(wǎng)及相關(guān)國家公園官網(wǎng)。

表4 貴州省普安縣16個(gè)自然保護(hù)區(qū)保護(hù)價(jià)值概況

續(xù)表

注: 數(shù)據(jù)信息來源于2019年8月貴州省黔西南州自然保護(hù)地實(shí)地調(diào)研。

3.2 保護(hù)地范圍交叉重疊導(dǎo)致管理機(jī)構(gòu)重疊設(shè)置

我國現(xiàn)行管理機(jī)制中, 一般由不同的管理部門管理不同的保護(hù)地類型[8], 但由于以前建立的保護(hù)地缺乏地塊與地塊之間協(xié)調(diào)性和科學(xué)性的考慮, 不同類型保護(hù)地交叉重疊[40], 形成了一地多牌、多頭管理的現(xiàn)象[8]。如貴州省黔西南州興義市內(nèi)一共6個(gè)保護(hù)地, 相互之間都存在交叉重疊, 其中興義萬峰國家濕地公園與馬嶺河峽谷風(fēng)景名勝區(qū)完全重疊, 興義國家地質(zhì)公園與另外五個(gè)保護(hù)地均有不同程度的重疊, 與馬嶺河峽谷風(fēng)景名勝區(qū)重疊面積高達(dá)103.23 km2(表5)。保護(hù)地交叉重疊會引起管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的重疊, 各機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例不同, 交叉區(qū)域涉及多個(gè)管理部門, 因此, 交叉重疊區(qū)域會出現(xiàn)監(jiān)管能力弱、矛盾突出、保護(hù)效力低等問題[41]。

表5 貴州省興義市保護(hù)地面積交叉重疊問題

注: 數(shù)據(jù)信息來源于2019年8月貴州省黔西南州自然保護(hù)地實(shí)地調(diào)研。

3.3 保護(hù)地法律法規(guī)不完善

我國保護(hù)地管理相關(guān)法律法規(guī)相對滯后[8], 保護(hù)地的法律有2類, 第一類: 資源法, 通常指一般法, 資源法數(shù)量雖多, 但覆蓋不全面, 如土地管理法、野生動物保護(hù)法、環(huán)境保護(hù)法等[42]。第二類: 保護(hù)地法, 通常指特別法, 但保護(hù)地法僅有兩部, 且均為條例[42]。總體來說, 法律位階低, 立法層次較低, 立法供給不足[8,39,43], 針對保護(hù)地本身的設(shè)立、規(guī)劃與管理仍然停留在國務(wù)院條例或部門管理?xiàng)l例的法規(guī)層面[44], 保護(hù)地遇到一些違法問題時(shí)管理者難以處置, 如貴州興義國家地質(zhì)公園, 缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)對盜采化石量和價(jià)值的評估。而貴州安龍招堤國家濕地公園內(nèi)存在捕鳥、垂釣、電魚等這些違法違規(guī)行為, 但也因?yàn)槿狈ο嗟姆煞ㄒ?guī)對這種行為處理, 導(dǎo)致違法違規(guī)現(xiàn)象不能根治。

3.4 管護(hù)資金短缺、人員配置不合理

目前, 中國大多數(shù)的自然保護(hù)地都存在中央資金補(bǔ)助不足的現(xiàn)象, 實(shí)際上, 國家級自然保護(hù)區(qū)、國家級風(fēng)景名勝區(qū)等有專門的中央專項(xiàng)資金補(bǔ)助, 但各類保護(hù)地資助額度差距大, 如國家級風(fēng)景名勝區(qū)資金補(bǔ)助每年有1千—2千萬元, 國家級自然保護(hù)區(qū)資金補(bǔ)助可達(dá)2億元[42,45]。而對于無專門的中央專項(xiàng)資金補(bǔ)助的保護(hù)地, 各保護(hù)地也可以申請補(bǔ)助, 但可能會由于主管部門受限, 無法申請相應(yīng)的資金補(bǔ)助[42]。此外, 中央政府在成立保護(hù)地時(shí), 會將管理權(quán)委托給地方政府, 但是大多數(shù)保護(hù)地位于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū), 地方政府難以滿足保護(hù)地所需的管理經(jīng)費(fèi), 資金短缺就成為保護(hù)地長期面臨的問題[46]。不僅如此, 保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)人員配置少且不合理, 專職人員、專業(yè)技術(shù)人才少, 管理缺乏執(zhí)法權(quán)等問題[39]。如貴州黔西南州, 共41個(gè)保護(hù)地, 設(shè)立獨(dú)立管理機(jī)構(gòu)的有14個(gè), 正式編制人員有180人, 其中專業(yè)技術(shù)人員僅有42人, 有管理經(jīng)費(fèi)的有27個(gè), 管理經(jīng)費(fèi)在10萬以上的僅有14個(gè), 管護(hù)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。截至2014年底, 我國428個(gè)國家級自然保護(hù)區(qū)中, 配備管理人員25004人, 其中專業(yè)技術(shù)人員僅占28.9% , 所占比例總體偏低[39]。

3.5 保護(hù)與發(fā)展問題突出

中國是世界上人口最多的國家, 人口分布極不均衡, 而保護(hù)地大多建立在自然環(huán)境較好、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的偏遠(yuǎn)地區(qū), 周邊人口脫貧壓力大[37,47]。保護(hù)地的建立在一定程度上限制了區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展, 截止到2014年底, 全國已界定范圍的自然保護(hù)區(qū)有1657個(gè), 保護(hù)區(qū)內(nèi)分布有1256萬人[48], 資源保護(hù)與周邊居民生產(chǎn)生活相互矛盾[8], 引起保護(hù)困難, 發(fā)展受限, 保護(hù)與發(fā)展的矛盾突出的現(xiàn)象[49]。在貴州冊亨縣北盤江保護(hù)地內(nèi)涉及2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn), 9個(gè)行政村, 14個(gè)村民組, 9個(gè)自然村, 3082戶13465人, 人口密集, 保護(hù)難度大, 建立保護(hù)地以后村民依舊正常開展砍柴燒炭、人工種植果林等日常行為, 然而, 加強(qiáng)保護(hù)地的管理會限制他們熟悉的生產(chǎn)生活方式, 加劇保護(hù)與發(fā)展的矛盾。另外, 興仁市放馬坪風(fēng)景名勝區(qū), 保護(hù)地面積過大, 與礦權(quán)重疊多, 其中有90%以上與金礦重疊, 風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)與礦業(yè)發(fā)展存在沖突。而且景區(qū)內(nèi)建有公路、旅游基礎(chǔ)設(shè)施、脫貧攻堅(jiān)引進(jìn)農(nóng)業(yè)種植項(xiàng)目等也與風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)有沖突。

4 建立以國家公園為主的自然保護(hù)地體系的建議

4.1 優(yōu)化整合自然保護(hù)地, 統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)

優(yōu)化整合自然保護(hù)地是構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的重要組成部分, 首先需要對保護(hù)地現(xiàn)狀進(jìn)行評估調(diào)查, 掌握保護(hù)地內(nèi)交叉重疊、保護(hù)對象等實(shí)際情況[50], 然后依據(jù)保護(hù)地的資源價(jià)值, 科學(xué)確定保護(hù)地類型進(jìn)行歸并, 將符合國家公園標(biāo)準(zhǔn)的自然保護(hù)地優(yōu)先整合為國家公園, 之后對相鄰自然保護(hù)地、相重疊自然保護(hù)地進(jìn)行優(yōu)化整合[1,51,52], 并按照《中華人民共和國森林法》, 按時(shí)開展森林資源調(diào)查, 及時(shí)調(diào)整保護(hù)地范圍, 將沒有保護(hù)價(jià)值區(qū)域調(diào)出保護(hù)地, 有保護(hù)價(jià)值的區(qū)域納入保護(hù)地[46]。全面提高資源保護(hù)效率和利用價(jià)值[53], 做到應(yīng)保護(hù)盡保護(hù)。成立國家公園以前, 需明確是否為該保護(hù)地的最佳發(fā)展模式[51], 定期優(yōu)化調(diào)整保護(hù)地的范圍。當(dāng)然, 國家公園不是取代已有自然保護(hù)地, 對于整合后的其他類型自然保護(hù)地仍然發(fā)揮作用[54]。在整合過程中, 建議國家公園機(jī)構(gòu)采取中央和地方共管的模式, 如在地方成立國家公園管理機(jī)構(gòu), 接受中央國家公園管理局垂直管理, 建立獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)做到“一地一主”[55]。針對貴州省的興義市保護(hù)地面積重合現(xiàn)象嚴(yán)重, 按照2019年《指導(dǎo)意見》初步整合意見: ①從整體上看興義市保護(hù)地有沒有達(dá)到創(chuàng)建國家公園的保護(hù)地, 如果有將其直接整合為國家公園, 設(shè)立興義市某某國家公園管理局。②將重疊區(qū)域向更高級整合, 如馬嶺河風(fēng)景名勝區(qū)與坡崗喀斯特植被保護(hù)區(qū)重疊20.23平方公里, 統(tǒng)一優(yōu)化整合為坡崗喀斯特植被保護(hù)區(qū), 由更高級別的管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理重疊區(qū)域③對沒有保護(hù)價(jià)值的區(qū)域優(yōu)化調(diào)出保護(hù)地, 同時(shí)將有價(jià)值的保護(hù)區(qū)納入, 做到保護(hù)面積不減少, 級別不降低這一原則。

4.2 借鑒先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn), 加快完善我國自然保護(hù)地法律體系

我國以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系仍處于起步階段, 但是國外已建設(shè)有相對成熟的國家公園體制, 立法經(jīng)驗(yàn)豐富, 可以借鑒美國、法國、日本國家公園立法來完善我國自然保護(hù)地法律體系。美國國家公園體系的有關(guān)法律均來自憲法中的“財(cái)產(chǎn)條款”[56], 具有立法時(shí)間早、法律位階高、立法明確、體系完善等特點(diǎn), 最值得借鑒的是美國國家公園實(shí)行的“一園一法”[57]。法國政府2006年頒布了新的《國家公園法》, 建立了中央＋地方共同參與治理, 并以憲章的形式賦予參與國家公園管理的地方權(quán)益相關(guān)者更大的權(quán)利[58]。日本關(guān)于國家公園建設(shè)管理的立法體系也較完善, 有《國家公園法》、《自然公園法》及其他相關(guān)的法律, 對國家公園的計(jì)劃、管理、保護(hù)及利用、生態(tài)系統(tǒng)維持與恢復(fù)事業(yè)等做出了詳細(xì)的規(guī)定[59], 且完善的法律體系以便于相關(guān)從業(yè)人員與社會民眾的遵守與執(zhí)行[60]。

因此, 完善相關(guān)的法律法規(guī)是自然保護(hù)地持續(xù)發(fā)展的根本保障, 我國需要盡快完善自然保護(hù)地法律體系, 將自然保護(hù)地的管理進(jìn)行細(xì)致化、差異化、科學(xué)化, 建議由大到小, 自上而下, 制定嚴(yán)密的法律框架, 第一層為《自然保護(hù)地法》, 第二層根據(jù)我國自然保護(hù)地分類《國家公園法》、《自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》、《自然公園管理?xiàng)l例》, 第三層細(xì)分為一園一法, 如《某國家公園管理實(shí)施細(xì)則》[9]。細(xì)則包括保護(hù)地的管理中涉及的領(lǐng)域的管理細(xì)則, 如某核心區(qū)保護(hù)細(xì)則、某國家公園特許經(jīng)營細(xì)則等。另外, 建議依照憲法制定與國家公園相關(guān)的法律法規(guī), 提高我國法律法階, 與現(xiàn)有法律體系友好銜接, 使國家公園的工作有章可循、有法可依[61]。如在安龍招堤國家濕地公園設(shè)立《安龍招堤國家濕地公園管理細(xì)則》, 其中包含對于濕地公園的違法違規(guī)現(xiàn)象的處罰條例, 有效的控制違法違規(guī)行為。

4.3 建立多元化資金保障機(jī)制, 完善人員配置

我國國家公園處于初步建設(shè)階段, 因此, 建立健全資金保障制度, 理順自然保護(hù)地投入機(jī)制是高效管理和發(fā)展國家公園的基礎(chǔ), 可以推動國家公園管理機(jī)構(gòu)正常快速運(yùn)轉(zhuǎn)[62]。首先, 建議將國家公園的管理經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算, 由國家財(cái)政統(tǒng)一撥款給管理機(jī)構(gòu), 同時(shí)保證“專款專用”。資金僅應(yīng)用于國家公園的科考、監(jiān)測、科研、宣傳教育等保護(hù)與管理方面[63]。此外, 嘗試獲取(如征收通過資源經(jīng)營性所得的有償使用費(fèi)用、社會的捐贈和國際組織的資助、游憩收入)等[55,64], 其他資金來源, 便于提高管理效率又避免財(cái)政依賴型懶政[65]。

不僅如此, 實(shí)地調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)了許多保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)配置不合理問題, 但在資源保護(hù)中, 管理機(jī)構(gòu)發(fā)揮著重要作用。1)管理機(jī)構(gòu)需要專業(yè)人才的參與, 如專家團(tuán)隊(duì)編寫總體規(guī)劃, 科學(xué)勘界定標(biāo), 考慮生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田和城市開發(fā)邊界, 以及調(diào)查研究科考報(bào)告等專業(yè)性問題[66]。完善人員配置滿足管理機(jī)構(gòu)專業(yè)化需求[6], 有助于國家公園建設(shè)工作的有序進(jìn)行; 2)配置護(hù)林人員, 加強(qiáng)林區(qū)管護(hù)及時(shí)上報(bào)火情; 3)加強(qiáng)國家公園管理隊(duì)伍, 使管理機(jī)構(gòu)既具有行政能力又具有行政執(zhí)法能力[66]。

4.4 把握我國國家公園發(fā)展的正確方向, 緩解保護(hù)與發(fā)展的問題

我國國家公園是由國家管理, 具有國家代表性和公益性和具有游憩和教育功能的保護(hù)地類型[55]。而建立國家公園體制不是嚴(yán)防死守的保護(hù), 而是在滿足保護(hù)需求上與人類活動有機(jī)結(jié)合, 將其價(jià)值最大化[65], 緩解保護(hù)與發(fā)展的矛盾, 是我們必須堅(jiān)持的方向。核心區(qū)需最大程度降低人類干擾, 維護(hù)人與自然和諧共生的景觀[67], 使它們更具有國家代表性, 世代傳承[55]。對于一般控制區(qū), 則建議如下:

1) 合理利用國家公園非核心區(qū)的生態(tài)產(chǎn)品, 在一般控制區(qū)內(nèi)劃定適當(dāng)區(qū)域開展自然教育、游憩活動、生態(tài)旅游、生態(tài)康養(yǎng)活動等提供公共服務(wù)功能并收取相應(yīng)的門票。對于國家公園門票的定價(jià)在學(xué)者中有所爭議, 如吳承照認(rèn)為: 國家公園應(yīng)該收取門票, 觀光按一般服務(wù)費(fèi)收取, 低費(fèi)用; 飲食住宿屬于特色服務(wù), 收費(fèi)稍高; 對于高端體驗(yàn)活動收取費(fèi)用高[68], 有的學(xué)者則認(rèn)為國家公園不應(yīng)該收取門票。筆者認(rèn)為可以借鑒國外公園與學(xué)者吳承照學(xué)者的方式結(jié)合, ①針對特殊人群、特殊地域或特殊日期免門票, 如美國對15歲以下的學(xué)生免費(fèi), 提升了青少年對于國家公園的社會參與度。②堅(jiān)持全民共享, 對于公園的門票定價(jià)不能過高, 但對于特色服務(wù)定價(jià)可以相對高, 如按國外“使用者付費(fèi)”和“服務(wù)收費(fèi)原則”平均門票基本在國人收入的0.15%左右, 在淡旺季可對門票價(jià)格調(diào)控[69]。這樣體現(xiàn)了全民共享性, 同時(shí)可以為國家公園的日常管理維護(hù)提供經(jīng)費(fèi)來源, 還能增加提供服務(wù)的人群的收入, 緩解了發(fā)展與保護(hù)地矛盾。

2) 完善國家公園的特許性經(jīng)營制度。對開展生態(tài)旅游區(qū)域, 國家公園需建立資源保護(hù)利用的特許權(quán)制度, 建立相關(guān)的法律法規(guī), 形成良好的秩序。為游客提供多樣的生態(tài)產(chǎn)品和優(yōu)質(zhì)的服務(wù), 滿足不同人群的個(gè)性化需求[68]。此外, 可將原住居民的生計(jì)需求也納入特許經(jīng)營, 以多種方式鼓勵(lì)他們參與經(jīng)營活動[70]。如加拿大國家公園管理局通過派發(fā)許可證、租賃、許可等不同形式在游憩、住宿、餐飲等方面開展特許經(jīng)營。目前, 38個(gè)國家公園每年約有6000萬人民幣的特許經(jīng)營收入[71], 這種方式既可以增加國家公園管理經(jīng)費(fèi), 又可以使經(jīng)營者收入增加。

3) 宣傳社區(qū)參與式理念, 將自然保護(hù)地利益相關(guān)者都變?yōu)閲夜珗@的主人[72], 使保護(hù)地的工作可持續(xù)開展[73]。建議提供生態(tài)管護(hù)公益崗位, 將提升保護(hù)效率與居民收入兼顧, 更好的實(shí)現(xiàn)扶貧與資源保護(hù)的雙重目標(biāo), 將原住居民解決生計(jì)與愛護(hù)自然保護(hù)家鄉(xiāng)相融合, 最大程度的發(fā)揮生態(tài)崗位的保護(hù)作用[73]。對于貴州冊亨北盤江等保護(hù)地內(nèi)涉及大量居民的情況, 也可以采用提供生態(tài)管護(hù)公益崗位的方法, 緩解保護(hù)與發(fā)展的矛盾。

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Thoughts and suggestions on the establishment of nature reserve system with national park as the main body

ZHANG Maosha1,3, ZHOU Yaqi1,2, SHENG Maoyin1,2,*

1. School of Karst Science, Guizhou Normal University, Guiyang 550001, China . State Engineering Technology Institute for Karst Desertification Control, Guiyang 550001, China . Guizhou Engineering Laboratory for Karst Rocky Desertification Control and Derivative Industry, Guiyang 550001, China

With the rapid economic and social development, our natural ecosystem is facing challenges, and the contradiction between the protection and development and utilization of natural resources has become prominent. The traditional nature reserve model has not been well adapted to the development requirements of the new era. Therefore, it is proposed to establish a new nature reserve system based on national parks, which considers both ecological protection and rational utilization. The world's first national park, the Yellowstone National Park in the United States, was established to provide people with comfortable recreational conditions on the premise of protecting nature. This unique form effectively combines the protection of the natural environment with leisure and recreation. Based on the review of the development status of the natural protected area system at home and abroad and the on-site evaluation and investigation of the natural protected area in Qianxinan Prefecture, Guizhou Province, we found that there were many problems in the existing protected area system.1) The unreasonable scope of the protected area leads to low protection value or there is no protection value. 2) The overlapping scope of protected areas leads to the overlapping establishment of management institutions. 3) The laws and regulations of protected areas are not perfect. 4) Management and protection funds are insufficient, and the staffing is unreasonable. 5) Protection and development problems are prominent. This article considers those mentioned above existing protected area system issues and puts forward suggestions on China's establishment of a national park-based nature reserve system, including optimizing and integrating nature reserves and unifying management institutions; learning from advanced legislation experience to accelerate the improvement of legal system of nature reserves; establishing a diversified funding guarantee mechanism and improving the staffing allocation; grasping the correct direction of the development of national parks in our country to alleviate the problems of protection and development.

national park; nature reserve system; ecological civilization construction; rational utilization

10.14108/j.cnki.1008-8873.2022.06.028

X22

A

1008-8873(2022)06-237-11

2020-09-22;

2020-11-06

國家“十三五”重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃項(xiàng)目(2016YFC0502603); 貴州省優(yōu)秀青年科技人才支持計(jì)劃(黔科合平臺人才[2017]5638)

張茂莎(1996—), 女, 重慶人, 碩士研究生, 主要主要研究方向?yàn)樽匀槐Ｗo(hù)地體系, E-mail: 196573667@qq.com

通信作者:盛茂銀, 男, 博士, 教授, 主要從事生態(tài)環(huán)境與資源植物, E-mail: shmoy@163.com

張茂莎, 周亞琦, 盛茂銀. 建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的思考與建議綜述[J]. 生態(tài)科學(xué), 2022, 41(6): 237–247.

ZHANG Maosha, ZHOU Yaqi, SHENG Maoyin. Thoughts and suggestions on the establishment of nature reserve system with national park as the main body[J]. Ecological Science, 2022, 41(6): 237–247.