王新儀 馬學(xué)廣

（1.中國(guó)海洋大學(xué) 國(guó)際事務(wù)與公共管理學(xué)院，山東 青島 266100；2.南開(kāi)大學(xué) 周恩來(lái)政府管理學(xué)院，天津 300350）

作為生命支持系統(tǒng)中的關(guān)鍵一環(huán)，海洋為全球氣候安全、糧食安全以及全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)，如何有效管理海洋資源已經(jīng)成為人類(lèi)社會(huì)的重要議題。[1]而傳統(tǒng)海洋空間治理缺乏應(yīng)對(duì)生態(tài)問(wèn)題的總體方法和規(guī)劃工具，同時(shí)治理活動(dòng)分散割裂，不同部門(mén)的行動(dòng)協(xié)調(diào)困難，最終導(dǎo)致海洋治理效果不佳。因此，必須建立一個(gè)前沿性的海洋管理方法來(lái)改善海洋空間治理難題，為各主體在海洋空間獲取產(chǎn)品和服務(wù)提供行為準(zhǔn)則，合理規(guī)劃海上人類(lèi)活動(dòng)。

以2006 年聯(lián)合國(guó)教科文組織在巴黎舉辦第一次海洋空間規(guī)劃國(guó)際講習(xí)班為開(kāi)端，海洋空間規(guī)劃逐漸從一個(gè)概念發(fā)展為一種實(shí)用的方法。與傳統(tǒng)海洋管理相比，海洋空間規(guī)劃是分析和分配海洋地區(qū)人類(lèi)活動(dòng)時(shí)空，實(shí)現(xiàn)規(guī)定的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)的公共過(guò)程[2]，旨在減少資源用途與生態(tài)環(huán)境的沖突，從而有效應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)海洋管理中存在的環(huán)境挑戰(zhàn)[3]。通過(guò)海洋空間規(guī)劃優(yōu)化海洋空間分配，可以減少人類(lèi)壓力，重建海洋生態(tài)，實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。[2]作為一個(gè)促進(jìn)海洋資源合理優(yōu)化配置的法定規(guī)劃框架，海洋空間規(guī)劃可為海洋使用者之間的競(jìng)爭(zhēng)沖突提供解決方案[4]，增強(qiáng)部門(mén)活動(dòng)協(xié)同性，提高部門(mén)協(xié)作工作效率[5]，向可持續(xù)海洋經(jīng)濟(jì)目標(biāo)推進(jìn)[6]。與此同時(shí)，海洋空間規(guī)劃追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求和海洋自然環(huán)境保護(hù)之間的平衡協(xié)調(diào)[7]，重點(diǎn)關(guān)注海洋資源的可持續(xù)管理[5]，因此它也是促進(jìn)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)可持續(xù)的重要手段[8]。

基于此，筆者從《綜合海事政策》著手，對(duì)歐盟海洋空間規(guī)劃的政策倡議進(jìn)行梳理，以最新發(fā)布的“全球海洋空間規(guī)劃2030”項(xiàng)目為例剖析歐盟海洋空間規(guī)劃中的重點(diǎn)工作方法，以期對(duì)歐盟海洋空間規(guī)劃思路及做法進(jìn)行較為全面的展示。

一、歐盟海洋空間規(guī)劃政策發(fā)展及重點(diǎn)

截至2021 年，全球超過(guò)45 個(gè)國(guó)家正在實(shí)施或批準(zhǔn)海洋空間規(guī)劃，還有數(shù)十個(gè)國(guó)家正在奠定基礎(chǔ),海洋空間規(guī)劃正在從一個(gè)概念成熟為一種實(shí)用的方法。[9]1995 年聯(lián)合國(guó)發(fā)布了《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，后續(xù)海洋空間規(guī)劃相關(guān)政策以此為依據(jù)確定海洋空間規(guī)劃的地理范圍，歐盟海洋空間規(guī)劃事業(yè)逐漸興起，具體見(jiàn)表1，并圍繞著整合合作、重視生態(tài)保護(hù)、可持續(xù)以及發(fā)展藍(lán)色經(jīng)濟(jì)四個(gè)關(guān)鍵方面進(jìn)行發(fā)展完善，具體見(jiàn)圖1。

表1 海洋空間規(guī)劃相關(guān)政策梳理

圖1 歐盟海洋空間規(guī)劃政策梳理

歐盟海洋空間規(guī)劃始終貫穿著整合合作思想：一是海洋管理部門(mén)職能整合。《綜合海事政策》建立了一個(gè)有關(guān)海洋空間規(guī)劃的整合框架，以實(shí)現(xiàn)相關(guān)部門(mén)的職能整合和有效合作，與《海洋戰(zhàn)略框架指令》共同呼吁成員國(guó)在海洋空間規(guī)劃上采取協(xié)調(diào)行動(dòng)。二是陸海統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理?！?020 歐盟領(lǐng)土議程》致力于實(shí)現(xiàn)陸海連續(xù)體的和諧和可持續(xù)發(fā)展，《海洋空間規(guī)劃指令》強(qiáng)調(diào)在規(guī)劃編制與實(shí)施過(guò)程中考慮陸海相互作用。三是海洋空間規(guī)劃跨界合作?！都涌靽?guó)際海洋空間規(guī)劃進(jìn)程的聯(lián)合路線(xiàn)圖》明確了跨國(guó)界海洋空間規(guī)劃的優(yōu)先地位，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)歐盟成員國(guó)和第三國(guó)之間的合作。

歐盟海洋空間規(guī)劃一直注重生態(tài)保護(hù)，從《綜合海事政策》采取綜合海洋政策辦法以解決人類(lèi)活動(dòng)對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)的累積影響的問(wèn)題，再到《海洋戰(zhàn)略框架指令》特別要求各國(guó)在合作的基礎(chǔ)上制定多樣化的包括海洋保護(hù)區(qū)在內(nèi)的海洋區(qū)域戰(zhàn)略，推動(dòng)建立具有代表性、涵蓋多樣性生態(tài)系統(tǒng)的海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，為基于生態(tài)系統(tǒng)方法的運(yùn)用打下實(shí)踐基礎(chǔ)。2014 年《海洋空間規(guī)劃指令》提出基于生態(tài)系統(tǒng)的方法在海洋空間規(guī)劃中的作用，自此基于生態(tài)系統(tǒng)的方法在海洋空間規(guī)劃中成為關(guān)鍵方法。

2007 年后，可持續(xù)成為重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域，這既是政策頒布背景也是政策作用目標(biāo)?！毒C合海事政策》要求以可持續(xù)的方式使所有海洋活動(dòng)得到最佳發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，《海洋空間規(guī)劃指令》建立了一個(gè)海洋空間規(guī)劃框架，旨在促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長(zhǎng)、海洋區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展和海洋資源的可持續(xù)利用。考慮到無(wú)序開(kāi)發(fā)海洋空間和資源可能對(duì)可持續(xù)的領(lǐng)土發(fā)展產(chǎn)生影響，《2020 歐盟領(lǐng)土議程》提出將海洋空間規(guī)劃納入各層級(jí)規(guī)劃系統(tǒng)以使陸海連續(xù)體可持續(xù)發(fā)展具有規(guī)劃基礎(chǔ)?！都涌靽?guó)際海洋空間規(guī)劃進(jìn)程的聯(lián)合路線(xiàn)圖》和“全球海洋空間規(guī)劃2030”也繼續(xù)將促進(jìn)海洋及其資源的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用與海洋空間規(guī)劃相聯(lián)系。

2014年5月，歐盟推出名為“藍(lán)色經(jīng)濟(jì)”的創(chuàng)新計(jì)劃，藍(lán)色經(jīng)濟(jì)思想開(kāi)始納入歐盟海洋空間規(guī)劃中。[10]“全球海洋空間規(guī)劃2030”旨在制定海洋空間規(guī)劃的國(guó)際準(zhǔn)則，以規(guī)范近岸和海洋水域的人類(lèi)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)促進(jìn)海洋的可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

同時(shí)，這四個(gè)方面又相互聯(lián)系，相互作用。不同時(shí)期的生態(tài)保護(hù)做法為基于生態(tài)系統(tǒng)的方法應(yīng)用提供了實(shí)踐條件，采用基于生態(tài)系統(tǒng)的方法是歐盟海洋空間規(guī)劃的重要方法。可持續(xù)是歐盟海洋空間規(guī)劃長(zhǎng)期關(guān)注的內(nèi)容，并將在未來(lái)隨著國(guó)際形勢(shì)變化繼續(xù)成為重點(diǎn)工作。藍(lán)色經(jīng)濟(jì)雖然提出時(shí)間較晚，但與歐盟海洋空間規(guī)劃取得了緊密的聯(lián)系。發(fā)展藍(lán)色經(jīng)濟(jì)和推動(dòng)可持續(xù)為規(guī)劃工作提供了重要指導(dǎo)思想。此外，建立數(shù)據(jù)共享平臺(tái)是規(guī)劃工作的實(shí)踐支撐，跨界合作產(chǎn)生的尺度重組是其工作策略。具體見(jiàn)圖2。

圖2 歐盟海洋空間規(guī)劃內(nèi)容要素及相互關(guān)系

二、歐盟海洋空間規(guī)劃的指導(dǎo)思想

藍(lán)色經(jīng)濟(jì)思想和可持續(xù)理念是歐盟海洋空間規(guī)劃的重要指導(dǎo)思想，在海洋空間規(guī)劃政策中常被共同提及。海洋空間規(guī)劃體系將是平衡藍(lán)色經(jīng)濟(jì)不同部門(mén)利益的重要工具，有助于確保海洋資源的有效和可持續(xù)利用。

（一）藍(lán)色經(jīng)濟(jì)思想

1.提出背景

藍(lán)色經(jīng)濟(jì)思想起源于2012 年聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展大會(huì)中的綠色經(jīng)濟(jì)概念，是加強(qiáng)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)并提高海洋生態(tài)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)可持續(xù)性的一種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)形式，包括經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、生態(tài)環(huán)境和可持續(xù)性三個(gè)要素，具體內(nèi)容包含海洋生態(tài)系統(tǒng)和遺傳資源的養(yǎng)護(hù)、可持續(xù)利用和管理的活動(dòng)等，核心是將社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境退化脫鉤，預(yù)期成果包括顯著減少環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和生態(tài)稀缺。[11]

世界銀行進(jìn)一步將藍(lán)色經(jīng)濟(jì)定義為“在保持海洋生態(tài)系統(tǒng)健康的同時(shí)，可持續(xù)利用海洋資源實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，改善生計(jì)和就業(yè)”[12]。其中，藍(lán)色經(jīng)濟(jì)中的可持續(xù)包括從可持續(xù)漁業(yè)到生態(tài)系統(tǒng)健康和預(yù)防污染等海洋可持續(xù)性的多個(gè)方面。根據(jù)聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署發(fā)布《可持續(xù)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)金融原則》的內(nèi)容，采用以海洋空間規(guī)劃為代表的基于生態(tài)系統(tǒng)的管理戰(zhàn)略，是促進(jìn)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)的重要手段。在這一過(guò)程中，發(fā)展藍(lán)色經(jīng)濟(jì)是海洋空間規(guī)劃制定指導(dǎo)方針、提供有關(guān)培訓(xùn)和課程，以及制定跨界路線(xiàn)圖的推動(dòng)力量。[13]

2.發(fā)展藍(lán)色經(jīng)濟(jì)是海洋空間規(guī)劃的優(yōu)先方向

《加快國(guó)際海洋空間規(guī)劃進(jìn)程的聯(lián)合路線(xiàn)圖》確定了藍(lán)色經(jīng)濟(jì)作為優(yōu)先發(fā)展的方向，包括兩方面行動(dòng)：行動(dòng)一是對(duì)支持藍(lán)色經(jīng)濟(jì)的海洋空間規(guī)劃設(shè)計(jì)和實(shí)施的原則進(jìn)行完善；行動(dòng)二是就海洋空間規(guī)劃如何促成藍(lán)色經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性的最佳做法進(jìn)行交流，協(xié)助海洋空間規(guī)劃者實(shí)現(xiàn)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)規(guī)劃目標(biāo)。

“全球海洋空間規(guī)劃2030”項(xiàng)目制定了支持藍(lán)色經(jīng)濟(jì)的海洋空間規(guī)劃國(guó)際準(zhǔn)則，以規(guī)范近岸和海洋水域的人類(lèi)活動(dòng)，促進(jìn)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。在該項(xiàng)目“參與、交流和傳播”的工作包中，將產(chǎn)出置于每個(gè)地區(qū)可持續(xù)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)的中心。此外，項(xiàng)目規(guī)定的西地中海、東南太平洋兩個(gè)地區(qū)的試點(diǎn)項(xiàng)目工作也明確體現(xiàn)了建立藍(lán)色經(jīng)濟(jì)路線(xiàn)圖的任務(wù)要求，例如WestMED 倡議—MSP global 聯(lián)合網(wǎng)絡(luò)研討會(huì)將如何更一致地利用數(shù)據(jù)收集和分析來(lái)促進(jìn)地方、國(guó)家或區(qū)域?qū)用娴乃{(lán)色經(jīng)濟(jì)作為活動(dòng)主要目標(biāo)之一。

（二）可持續(xù)理念

1.可持續(xù)目標(biāo)的提出

《海洋空間規(guī)劃指令》體現(xiàn)了歐盟在海洋空間規(guī)劃中對(duì)于“可持續(xù)”理念的關(guān)注。在對(duì)“綜合海洋政策”的定義中，規(guī)定該政策的實(shí)施要做到最大限度地實(shí)現(xiàn)成員國(guó)特別是沿海、島嶼和最外圍區(qū)域以及海洋部門(mén)的可持續(xù)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。該指令建立的海洋空間規(guī)劃框架旨在促進(jìn)海洋部門(mén)可持續(xù)發(fā)展、海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)、海洋區(qū)域可持續(xù)發(fā)展和海洋資源可持續(xù)利用。

2.實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是歐盟海洋空間規(guī)劃的重要綜合目標(biāo)

《加快國(guó)際海洋空間規(guī)劃進(jìn)程的聯(lián)合路線(xiàn)圖》、“全球海洋空間規(guī)劃2030”提出了關(guān)于可持續(xù)理念的做法和新要求，在跨界行為、促進(jìn)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)、設(shè)立國(guó)際論壇方面采取相關(guān)行動(dòng)來(lái)推動(dòng)海洋空間規(guī)劃中的“可持續(xù)”。一方面，歐盟推動(dòng)跨界戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃以實(shí)現(xiàn)海洋資源的可持續(xù)利用；另一方面，聯(lián)合國(guó)教科文組織政府間海洋學(xué)委員會(huì)將以生態(tài)系統(tǒng)健康、社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響和治理進(jìn)程為重點(diǎn)，以“水下生物可持續(xù)發(fā)展”目標(biāo)為導(dǎo)向，組織專(zhuān)題會(huì)議，就海洋空間規(guī)劃如何促成海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性的最佳做法進(jìn)行交流，同時(shí)，參與海洋空間規(guī)劃的所有利益相關(guān)者將在國(guó)際論壇上確定可持續(xù)的方式以利用海洋資源。

受藍(lán)色經(jīng)濟(jì)思想和《加快國(guó)際海洋空間規(guī)劃進(jìn)程的聯(lián)合路線(xiàn)圖》的雙重影響，在“全球海洋空間規(guī)劃2030”項(xiàng)目中，促進(jìn)海洋的可持續(xù)發(fā)展是其主要目標(biāo)之一。對(duì)于可持續(xù)的關(guān)注主要體現(xiàn)在促進(jìn)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展上，要求采用基于生態(tài)系統(tǒng)的方法支持可持續(xù)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)，將項(xiàng)目產(chǎn)出通過(guò)各主體的參與、交流與傳播置于每個(gè)地區(qū)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)的中心，并在試點(diǎn)項(xiàng)目工作中建立藍(lán)色經(jīng)濟(jì)路線(xiàn)圖。

三、歐盟海洋空間規(guī)劃的重點(diǎn)工作方法

在歐盟海洋空間規(guī)劃的現(xiàn)階段，基于生態(tài)系統(tǒng)的方法、尺度重組策略、跨界合作機(jī)制和數(shù)據(jù)共享是其重點(diǎn)工作方法。采用基于生態(tài)系統(tǒng)的方法有助于綜合管理人類(lèi)海上活動(dòng)、保護(hù)沿海生態(tài)系統(tǒng)等，跨界合作和數(shù)據(jù)共享能夠在一定程度上有效滿(mǎn)足海洋的動(dòng)態(tài)管理需求，而尺度重組是其中的重要策略。

（一）基于生態(tài)系統(tǒng)的方法

1.基于生態(tài)系統(tǒng)的方法的強(qiáng)調(diào)

《海洋空間規(guī)劃指令》首次在背景、定義和目標(biāo)中對(duì)基于生態(tài)系統(tǒng)的方法的重要性進(jìn)行強(qiáng)調(diào)，并在對(duì)“海洋空間規(guī)劃”的定義中，將生態(tài)作為相關(guān)成員國(guó)分析和組織海洋地區(qū)人類(lèi)活動(dòng)的重要目標(biāo)之一，明確提出基于生態(tài)系統(tǒng)的方法以促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長(zhǎng)、海洋區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展和海洋資源的可持續(xù)利用。海洋空間規(guī)劃目標(biāo)也體現(xiàn)了基于生態(tài)系統(tǒng)的方法的重要性：在制定和實(shí)施海洋空間規(guī)劃時(shí)，成員國(guó)應(yīng)根據(jù)不同海洋區(qū)域的具體生態(tài)系統(tǒng)特性，采用基于生態(tài)系統(tǒng)的方法，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的情境下支持海洋部門(mén)的可持續(xù)發(fā)展。

2.基于生態(tài)系統(tǒng)是海洋空間規(guī)劃的重要管理方法

《加快國(guó)際海洋空間規(guī)劃進(jìn)程的聯(lián)合路線(xiàn)圖》旨在促進(jìn)以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的管理，包括通過(guò)制定和傳播海洋空間規(guī)劃，并在成員國(guó)內(nèi)培養(yǎng)相關(guān)的技術(shù)能力?！盎谏鷳B(tài)系統(tǒng)的海洋空間規(guī)劃”的優(yōu)先發(fā)展方向明確指出通過(guò)解決沖突和管理海洋活動(dòng)，為實(shí)現(xiàn)良好的環(huán)境狀況做出重大貢獻(xiàn)。同時(shí)，海洋環(huán)境和自然資源部一直在收集一系列基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋空間規(guī)劃的良好做法。在“跨界海洋空間規(guī)劃”優(yōu)先發(fā)展方向中，明確指出為了實(shí)現(xiàn)基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋空間規(guī)劃總體的一致性，歐盟成員國(guó)有義務(wù)在海盆內(nèi)開(kāi)展合作。

“全球海洋空間規(guī)劃2030”項(xiàng)目將為政策制定者、科學(xué)家、公民和其他利益相關(guān)者的積極有效參與提供條件，以改善多層次的治理環(huán)境，通過(guò)基于生態(tài)系統(tǒng)的方法支持藍(lán)色經(jīng)濟(jì)。歐盟海洋空間規(guī)劃通過(guò)加強(qiáng)綜合管理，保護(hù)和修復(fù)海洋和沿海生態(tài)系統(tǒng)，以維護(hù)健康和多產(chǎn)的海洋，從而實(shí)現(xiàn)全球海洋治理目標(biāo)。

（二）尺度重組策略

1.尺度重組的概念

尺度重組的概念隨著世界政治經(jīng)濟(jì)地理格局在全球化進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)多重空間尺度上的系統(tǒng)重塑[14]而愈發(fā)受到重視。尺度重組過(guò)程發(fā)生在行政體制結(jié)構(gòu)變化、城市治理和區(qū)域治理等多個(gè)方面[15]。以尺度重組為視角切入的國(guó)家空間和城市治理重構(gòu)[16]、區(qū)域發(fā)展實(shí)踐[17]、國(guó)家戰(zhàn)略區(qū)域規(guī)劃[18]、都市圈構(gòu)建[19]和旅游發(fā)展[20]等主題的研究是目前的主流方向。尺度重組是縱向分化的一個(gè)空間重構(gòu)維度，[21]與再地域化、再邊界化等空間重構(gòu)現(xiàn)象形成交織關(guān)系。20 世紀(jì)90 年代，區(qū)域整體競(jìng)爭(zhēng)力成為地區(qū)發(fā)展的重要驅(qū)動(dòng)力，區(qū)域合作成為潮流議題，跨邊界區(qū)域合作發(fā)展成為全球范圍內(nèi)尺度重組實(shí)踐的突出表現(xiàn)形式。[22]目前，尺度重組是歐盟海洋空間規(guī)劃實(shí)踐中的重要策略。

2.尺度重組是歐盟海洋空間規(guī)劃區(qū)域合作特別策略

“全球海洋空間規(guī)劃2030”將全球海洋空間規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)分為不同的工作包，期望獲得西地中?？缃绾Ｑ罂臻g規(guī)劃和藍(lán)色經(jīng)濟(jì)路線(xiàn)圖。2017 年歐盟發(fā)起了一項(xiàng)促進(jìn)西地中海地區(qū)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的新倡議，即西地中海倡議，并與“全球海洋空間規(guī)劃”項(xiàng)目建立了深厚的聯(lián)系。西地中海倡議推動(dòng)了海洋空間規(guī)劃的尺度重組，將對(duì)包括西地中海乃至整個(gè)歐盟區(qū)域的海洋空間規(guī)劃發(fā)展作出突出貢獻(xiàn)。

西地中海倡議參與主體打破了歐盟海洋空間規(guī)劃的歐盟主體范圍，由法國(guó)、意大利、葡萄牙、西班牙和馬耳他五個(gè)歐盟成員國(guó)和阿爾及利亞、利比亞、毛里塔尼亞、摩洛哥和突尼斯五個(gè)南方伙伴國(guó)家構(gòu)成。

首先，倡議形成了一致性的動(dòng)力目標(biāo)。成員國(guó)愿意為該地區(qū)的共同利益共同努力，并且愿意為加強(qiáng)海上安全和保障，促進(jìn)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和就業(yè)，保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性等目標(biāo)進(jìn)行合作治理；其次，倡議具有堅(jiān)實(shí)的政治推動(dòng)力。該倡議不僅是《歐洲地中海藍(lán)色經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)級(jí)宣言》的后續(xù)行動(dòng)，而且促使各成員國(guó)的外交部長(zhǎng)與地中海秘書(shū)處聯(lián)盟一道開(kāi)展進(jìn)一步倡議；最后，倡議擁有豐富的政策基礎(chǔ)。該倡議以歐盟在海洋流域和宏觀區(qū)域戰(zhàn)略方面的長(zhǎng)期經(jīng)驗(yàn)以及該區(qū)域有關(guān)的其他政策為基礎(chǔ)開(kāi)展工作。具體見(jiàn)圖3。

圖3 西地中海倡議示意圖

西地中海指導(dǎo)委員會(huì)提供組織條件以確保實(shí)現(xiàn)該倡議的預(yù)期成果，并監(jiān)測(cè)其實(shí)施情況，成員包括來(lái)自參與國(guó)、歐盟委員會(huì)和地中海秘書(shū)處聯(lián)盟相關(guān)部委的國(guó)家協(xié)調(diào)員，以及來(lái)自國(guó)際組織和金融機(jī)構(gòu)的觀察員；同時(shí)，西地中海援助機(jī)制與西地中海指導(dǎo)委員會(huì)及其技術(shù)工作組密切合作，提供業(yè)務(wù)、后勤和行政支持。

綜上所述，西地中海倡議作為歐盟支持發(fā)展藍(lán)色經(jīng)濟(jì)和海洋可持續(xù)的重點(diǎn)項(xiàng)目，其尺度并沒(méi)有局限于歐盟成員國(guó)，而是下沉至西地中海區(qū)域，并與南方伙伴國(guó)家建立了合作關(guān)系，并有著堅(jiān)實(shí)的動(dòng)力機(jī)制和組織條件。盡管該倡議的重點(diǎn)是西地中海地區(qū)和構(gòu)成“5+5”對(duì)話(huà)的10 個(gè)國(guó)家，但由于跨界性，其行動(dòng)范圍和潛在惠益很容易外溢，因此，行動(dòng)可能涉及整個(gè)地中海的伙伴，同時(shí)保持對(duì)其他國(guó)家的開(kāi)放。

（三）建立跨界合作機(jī)制

1.海洋空間規(guī)劃跨界合作的必要性

為充分利用共享的或相鄰的海洋資源，避免與鄰國(guó)發(fā)生沖突，海洋空間規(guī)劃應(yīng)延伸至更廣泛的區(qū)域，因此，妥善解決跨界問(wèn)題成為關(guān)鍵。目前，歐盟海洋政策的利益攸關(guān)方已經(jīng)認(rèn)識(shí)到歐盟區(qū)域各國(guó)地理位置關(guān)系復(fù)雜并且對(duì)于海洋活動(dòng)有著較大的需求，所以在海洋空間規(guī)劃上實(shí)施跨界合作具有必要性。

根據(jù)已有政策和倡議來(lái)看，國(guó)際上多個(gè)區(qū)域已采取措施推進(jìn)海洋空間規(guī)劃的跨界合作。在國(guó)際層面，大堡礁海洋公園，佩拉戈斯海洋保護(hù)區(qū)和亞喀巴灣和平公園等區(qū)域都已經(jīng)進(jìn)行了具有借鑒意義的跨界合作實(shí)踐。從歐盟尺度看，《海洋空間規(guī)劃指令》已經(jīng)明確將確保成員國(guó)之間的跨界合作作為海洋空間規(guī)劃的最低要求之一。

同時(shí)，歐盟海洋空間規(guī)劃綱領(lǐng)和歐盟成員國(guó)海洋空間規(guī)劃專(zhuān)家小組將海洋空間規(guī)劃的跨界合作工作憑借組織平臺(tái)的作用日益制度化。[23]跨界合作能夠通過(guò)國(guó)家間的合作溝通和知識(shí)交流，促進(jìn)海洋空間規(guī)劃行動(dòng)者之間一體化進(jìn)程，最后達(dá)到積極協(xié)同的結(jié)果。

2.跨界合作是海洋空間規(guī)劃的必要實(shí)踐模式

《加快國(guó)際海洋空間規(guī)劃進(jìn)程的聯(lián)合路線(xiàn)圖》確定的跨國(guó)界海洋空間規(guī)劃、以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的海洋空間規(guī)劃、加強(qiáng)能力建設(shè)、加強(qiáng)相互溝通和交流四個(gè)優(yōu)先發(fā)展方向都體現(xiàn)了海洋空間規(guī)劃跨界工作的部署要求。在進(jìn)行“基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋空間規(guī)劃”建設(shè)時(shí)繼續(xù)與成員國(guó)合作，遵守區(qū)域海洋公約，加強(qiáng)關(guān)于跨界環(huán)境壓力的知識(shí)傳授，并將其轉(zhuǎn)化為實(shí)際決策。此外，為了更好地建立相互理解和溝通的海洋空間規(guī)劃，可通過(guò)設(shè)立國(guó)際論壇和制定交流戰(zhàn)略的方式就海洋空間規(guī)劃工作進(jìn)行溝通，以確定跨界行動(dòng)的優(yōu)化方案。

“全球海洋空間規(guī)劃2030”項(xiàng)目與海洋空間規(guī)劃的跨界合作關(guān)系最為密切。該項(xiàng)目試圖采取多方面的工作行動(dòng)為海洋空間規(guī)劃的跨界合作鋪路。首先，制定關(guān)于跨界合作和跨界海洋空間規(guī)劃的國(guó)際指導(dǎo)，將跨界合作的良好做法在國(guó)際層面上進(jìn)行傳播。其次，通過(guò)有經(jīng)驗(yàn)的當(dāng)局參與，加強(qiáng)利益攸關(guān)方關(guān)于跨界工作的交流，及時(shí)溝通和傳播項(xiàng)目進(jìn)展和成果。再次，在藍(lán)色經(jīng)濟(jì)背景下支持區(qū)域、國(guó)家和地方各級(jí)主管部門(mén)之間的對(duì)話(huà)，以促進(jìn)跨界合作。

（四）依托數(shù)據(jù)共享平臺(tái)

1.數(shù)據(jù)共享平臺(tái)建立的必要性

為了更好地促進(jìn)海洋空間規(guī)劃的跨界合作，處理好在不同司法管轄區(qū)管理的海域中大量的零散孤立的數(shù)據(jù)，是成員國(guó)需要著手進(jìn)行的一項(xiàng)重要工作。定期交流有關(guān)海洋開(kāi)發(fā)和未來(lái)發(fā)展的最新知識(shí)，建立一個(gè)實(shí)時(shí)更新的數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，是提高利益相關(guān)者參與積極性和流程可信度的關(guān)鍵。

數(shù)據(jù)共享平臺(tái)可將各成員國(guó)掌握的信息以及現(xiàn)有的數(shù)據(jù)收集工具共同利用起來(lái)。數(shù)據(jù)包括在規(guī)劃活動(dòng)中收集的環(huán)境、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)和海洋物理數(shù)據(jù)；數(shù)據(jù)收集工具包括國(guó)際管理計(jì)劃和其他相關(guān)的聯(lián)盟政策。該平臺(tái)能提高數(shù)據(jù)獲取的可靠性并減少可能帶來(lái)的行政成本，避免工作重復(fù)。

《海洋空間規(guī)劃指令》在適應(yīng)性管理、提高信息可靠性和加強(qiáng)工作監(jiān)督三個(gè)方面進(jìn)行數(shù)據(jù)共享工作：各成員國(guó)應(yīng)向委員會(huì)發(fā)送其海洋空間規(guī)劃和任何更新的副本，以便委員會(huì)能夠監(jiān)督本指令的實(shí)施，掌握最新進(jìn)展情況。歐盟委員會(huì)將利用成員國(guó)提供的信息和歐盟立法下的現(xiàn)有信息，向歐洲議會(huì)和理事會(huì)通報(bào)執(zhí)行該指令的進(jìn)展情況。

2.數(shù)據(jù)共享平臺(tái)是海洋空間規(guī)劃的支持平臺(tái)

從數(shù)據(jù)共享實(shí)踐平臺(tái)的搭建來(lái)看，以歐洲海洋空間規(guī)劃平臺(tái)為代表，由歐盟海洋事務(wù)和漁業(yè)總局資助，是海洋空間規(guī)劃項(xiàng)目中產(chǎn)生的中心交流論壇，旨在為所有歐盟成員國(guó)在未來(lái)幾年實(shí)施海洋空間規(guī)劃提供支持。目前該平臺(tái)已收錄260 余項(xiàng)相關(guān)數(shù)據(jù)以供分享，并提供交互式信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，展示從現(xiàn)有的海洋空間規(guī)劃進(jìn)程和項(xiàng)目中提取的各種知識(shí)和資源，以及專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)不斷收集的有關(guān)經(jīng)驗(yàn)、資金和培訓(xùn)機(jī)會(huì)等相關(guān)活動(dòng)信息，通過(guò)問(wèn)答服務(wù)快速準(zhǔn)確地回復(fù)有關(guān)建議和問(wèn)題的請(qǐng)求，提供來(lái)自不同學(xué)科的最新發(fā)展。此外，該平臺(tái)還會(huì)進(jìn)行海洋空間規(guī)劃數(shù)據(jù)研究，評(píng)估實(shí)施海洋空間規(guī)劃的知識(shí)差距。平臺(tái)涵蓋了海洋空間規(guī)劃的數(shù)據(jù)和信息需求，以及規(guī)劃者需要了解的內(nèi)容和如何翻譯、使用數(shù)據(jù)的方法，解決諸如如何將原始數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換為有用的規(guī)劃格式以及如何實(shí)現(xiàn)跨境共享數(shù)據(jù)等技術(shù)問(wèn)題。

歐盟海洋空間規(guī)劃的指導(dǎo)思想和重點(diǎn)工作方法在海洋空間規(guī)劃工作上是相互聯(lián)系和相互作用的。藍(lán)色經(jīng)濟(jì)作為重要的海洋空間規(guī)劃理念，需要采用基于生態(tài)系統(tǒng)的方法予以落實(shí)，需要跨界合作為之搭建工作框架，同時(shí)，它又豐富了跨界合作的內(nèi)涵，并推動(dòng)了海洋可持續(xù)發(fā)展。跨界合作機(jī)制一方面為藍(lán)色經(jīng)濟(jì)提供了工作框架與工作機(jī)制，另一方面又促成了歐盟海洋空間規(guī)劃的再地域化，實(shí)現(xiàn)了尺度重組的運(yùn)行。基于生態(tài)系統(tǒng)的方法同數(shù)據(jù)共享的實(shí)踐所發(fā)揮的作用相類(lèi)似，前者是工作方法，后者是工作工具，二者皆交叉融合于歐盟海洋空間規(guī)劃的各個(gè)方面。

四、歐盟海洋空間規(guī)劃的啟示

歐盟作為開(kāi)展海洋空間規(guī)劃的重要區(qū)域性組織，海洋空間規(guī)劃的理論研究和管理實(shí)踐在其區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)了長(zhǎng)足發(fā)展，不斷推出相關(guān)政策和項(xiàng)目。從歐盟實(shí)施的“全球海洋空間規(guī)劃2030”項(xiàng)目來(lái)看，藍(lán)色經(jīng)濟(jì)、基于生態(tài)系統(tǒng)的方法、可持續(xù)、跨界合作、數(shù)據(jù)共享和尺度重組從來(lái)不是孤立存在的，而是相互聯(lián)系，相互融合，為推動(dòng)歐盟海洋可持續(xù)發(fā)展作出貢獻(xiàn)。結(jié)合我國(guó)國(guó)情和海洋空間規(guī)劃工作情況，歐盟的許多做法能夠?yàn)槲覈?guó)海洋空間規(guī)劃發(fā)展提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

第一，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展從陸地經(jīng)濟(jì)為主轉(zhuǎn)向關(guān)注藍(lán)色經(jīng)濟(jì)的趨勢(shì)逐漸明顯，加之面對(duì)發(fā)展藍(lán)色經(jīng)濟(jì)的迫切需求，有必要在我國(guó)“海洋強(qiáng)國(guó)”戰(zhàn)略中持續(xù)推動(dòng)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展，繼續(xù)強(qiáng)化陸海統(tǒng)籌的思想，實(shí)現(xiàn)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)逐步向陸地地區(qū)經(jīng)濟(jì)的輻射，擴(kuò)大藍(lán)色經(jīng)濟(jì)受益區(qū)域，開(kāi)展有利于可持續(xù)性發(fā)展的項(xiàng)目，促進(jìn)陸海區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展，在實(shí)踐中明確中國(guó)國(guó)情下的藍(lán)色經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。

第二，在海洋空間規(guī)劃中貫徹基于生態(tài)系統(tǒng)的方法，將海洋的可持續(xù)發(fā)展和基于生態(tài)系統(tǒng)的方法有機(jī)結(jié)合起來(lái)，以海洋的跨界性質(zhì)為依據(jù)，實(shí)現(xiàn)海洋管理部門(mén)的統(tǒng)一合作與協(xié)調(diào)，開(kāi)展跨尺度海洋生態(tài)系統(tǒng)的海洋保護(hù)。以生態(tài)文明建設(shè)為背景，將生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的理念融合到海洋空間規(guī)劃的實(shí)踐中，推進(jìn)“美麗中國(guó)”海洋生態(tài)文明建設(shè)，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境。

第三，在海洋政策和海洋戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，按照一套技術(shù)準(zhǔn)則對(duì)行政邊界、生物特征、人類(lèi)活動(dòng)等信息進(jìn)行收集和整理，建立海洋空間規(guī)劃的專(zhuān)有網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)海洋空間規(guī)劃的跨界融合，形成利益相關(guān)者協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并提供可以交流經(jīng)驗(yàn)的平臺(tái)。

第四，應(yīng)在中共中央的領(lǐng)導(dǎo)下，妥善借助亞太經(jīng)合組織、東南亞國(guó)家聯(lián)盟、金磚五國(guó)等合作組織平臺(tái)開(kāi)展海洋空間規(guī)劃的區(qū)域間合作。通過(guò)尺度重組的形式，樹(shù)立問(wèn)題導(dǎo)向意識(shí)，健全法律政策與合作機(jī)制，建立健全信息共享平臺(tái)，提高跨界合作的效率和效力。