郭 語(yǔ)

一、引 言

對(duì)于中國(guó)發(fā)展中國(guó)家地位的認(rèn)定在21世紀(jì)之前并不存在爭(zhēng)議,國(guó)際社會(huì)對(duì)此有明確共識(shí),進(jìn)入21世紀(jì)之后,隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力和綜合國(guó)力的持續(xù)快速增長(zhǎng),關(guān)于中國(guó)是否仍然屬于發(fā)展中國(guó)家的爭(zhēng)論逐漸增多。對(duì)外援助和國(guó)際發(fā)展合作是中國(guó)開展對(duì)外工作、實(shí)現(xiàn)對(duì)外政策的重要路徑,也是中國(guó)履行國(guó)際責(zé)任、展現(xiàn)大國(guó)風(fēng)范的重要平臺(tái)。2001年中國(guó)加入世界貿(mào)易組織(WTO)后,經(jīng)濟(jì)發(fā)展獲得新的強(qiáng)勁動(dòng)力,對(duì)外政策更加積極有為,對(duì)外援助和國(guó)際發(fā)展合作也展現(xiàn)出更加主動(dòng)的姿態(tài)。根據(jù)中國(guó)分別于2011年、2014年和2021年發(fā)布的對(duì)外援助白皮書,2004—2009年間中國(guó)對(duì)外援助金額年均增長(zhǎng)率為29.4%,2010—2012年三年時(shí)間中國(guó)對(duì)外援助金額占中華人民共和國(guó)成立以來前60年總和的1/3以上,2013—2018年間中國(guó)向122個(gè)國(guó)家和20個(gè)國(guó)際和區(qū)域性多邊組織提供援助共計(jì)2702億元,其中無(wú)償援助1278億元,年均無(wú)償援助213億元。部分美歐國(guó)家據(jù)此認(rèn)為中國(guó)在對(duì)外援助和國(guó)際發(fā)展合作方面應(yīng)該承擔(dān)更多國(guó)際責(zé)任、提供更多全球公共產(chǎn)品,推動(dòng)發(fā)展中國(guó)家和國(guó)際社會(huì)對(duì)中國(guó)在對(duì)外援助和國(guó)際發(fā)展合作上抱有更高期待。今后一個(gè)時(shí)期內(nèi),中國(guó)仍是最大的發(fā)展中國(guó)家,中國(guó)對(duì)外援助仍是南南合作框架下發(fā)展中國(guó)家之間的相互幫助。對(duì)于中國(guó)對(duì)外援助和國(guó)際發(fā)展合作性質(zhì)的爭(zhēng)論,是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展的產(chǎn)物,反過來又會(huì)影響對(duì)中國(guó)發(fā)展中國(guó)家地位的判斷和認(rèn)定。隨著中國(guó)對(duì)外援助規(guī)模和影響力的不斷提升,對(duì)外援助和國(guó)際發(fā)展合作日益成為大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的前沿陣地,圍繞中國(guó)發(fā)展中國(guó)家地位和中國(guó)對(duì)外援助性質(zhì)定位的爭(zhēng)論將更加激烈,鑒于此,提前思考、妥善應(yīng)對(duì)這一問題具有重要的理論意義與現(xiàn)實(shí)緊迫性。

二、發(fā)展合作視閾下中國(guó)發(fā)展中國(guó)家地位爭(zhēng)論的表現(xiàn)

關(guān)于中國(guó)發(fā)展中國(guó)家地位的爭(zhēng)論主要在貿(mào)易和投資領(lǐng)域尤其是在WTO框架下展開。美國(guó)明確反對(duì)中國(guó)的發(fā)展中國(guó)家地位,美國(guó)貿(mào)易代表辦公室(USTR)于2020年2月對(duì)其認(rèn)定的“發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體”和“最不發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體”名單進(jìn)行了更新,這是美國(guó)自1998年之后第二次更新該名單,1998年第一次更新時(shí)中國(guó)尚未加入WTO,所以不在任何名單內(nèi),此次更新后的發(fā)展中國(guó)家名單仍然沒有中國(guó)。歐盟認(rèn)為應(yīng)改變中國(guó)發(fā)展中國(guó)家的身份認(rèn)定,歐盟委員會(huì)于2019年發(fā)布的《歐盟—中國(guó):戰(zhàn)略展望》政策文件有兩個(gè)重要判斷:一是中國(guó)的發(fā)展給歐洲帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)已經(jīng)失衡,亟需重新定位歐盟與中國(guó)的關(guān)系;二是不應(yīng)再將中國(guó)視為發(fā)展中國(guó)家,中國(guó)應(yīng)加強(qiáng)作為官方發(fā)展援助國(guó)和對(duì)多邊論壇的參與。在美國(guó)的堅(jiān)決反對(duì)、歐盟的政策轉(zhuǎn)向影響之下,圍繞中國(guó)的發(fā)展中國(guó)家地位問題,以美歐為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家與中國(guó)開展了激烈爭(zhēng)辯,并從經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域向發(fā)展合作等其他領(lǐng)域蔓延。與WTO框架下的高調(diào)論戰(zhàn)不同,發(fā)展合作領(lǐng)域?qū)@一問題的爭(zhēng)論以一種相對(duì)低調(diào)和間接的方式展開,具體有以下兩個(gè)表現(xiàn):

(一)中國(guó)在發(fā)展合作領(lǐng)域身份的轉(zhuǎn)變

自1950年提供對(duì)外援助以來,中國(guó)對(duì)外援助一直兼具受援國(guó)與援助國(guó)的雙重身份,既接受來自傳統(tǒng)援助國(guó)和國(guó)際組織的援助,同時(shí)也出于安全、政治、外交與經(jīng)濟(jì)等原因向其他發(fā)展中國(guó)家提供對(duì)外援助。這一雙重身份在21世紀(jì)之前并未對(duì)中國(guó)發(fā)展中國(guó)家地位的認(rèn)定形成爭(zhēng)議或挑戰(zhàn),進(jìn)入21世紀(jì)之后,隨著中國(guó)綜合國(guó)力不斷上升,逐漸由出口導(dǎo)向向內(nèi)需拉動(dòng)、由資本輸入國(guó)向輸出國(guó)轉(zhuǎn)變,國(guó)際上對(duì)中國(guó)發(fā)展中國(guó)家地位質(zhì)疑和爭(zhēng)論的聲音逐漸增多,在發(fā)展合作領(lǐng)域表現(xiàn)為呼吁中國(guó)向凈援助國(guó)轉(zhuǎn)變并承擔(dān)更多國(guó)際責(zé)任。

以上質(zhì)疑和爭(zhēng)論的一個(gè)直接結(jié)果是,中國(guó)在2005年前后陸續(xù)從大部分傳統(tǒng)援助國(guó)的雙邊受援名單畢業(yè)。如圖1所示,21世紀(jì)以來國(guó)際組織對(duì)中國(guó)的多邊援助規(guī)模變化不大,但經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織發(fā)展援助委員會(huì)(OECD DAC)國(guó)家自2005年起對(duì)華雙邊援助規(guī)模下降趨勢(shì)明顯,從2005年29億美元的峰值降至2020年的11.8億美元,僅占2005年的40.7%。OECD CRS數(shù)據(jù)庫(kù)顯示,與金磚國(guó)家橫向比較,2011—2020年,DAC國(guó)家和國(guó)際組織向印度提供的官方發(fā)展援助(ODA)最多,2011年向印度提供的ODA為48.7億美元,約為中國(guó)(23.9億美元)的2倍,2020年向印度提供的ODA增至53.1億美元,而向中國(guó)提供的ODA降至14.4億美元,給印度援助金額是中國(guó)的3.7倍。

2000—2020年,中國(guó)對(duì)外提供的援助規(guī)模大幅增加。2000年中國(guó)對(duì)外援助財(cái)政支出金額為45.88億元,2002年突破50億元,2004年突破60億元,2007年超過100億元,2018年超過200億元,到2020年為203.04億元(參見財(cái)政部網(wǎng)站歷年《全國(guó)一般公共預(yù)算支出決算表》)。需要指出的是,上述對(duì)外援助財(cái)政支出不包括中國(guó)向國(guó)際組織繳納的會(huì)費(fèi)和自愿捐款。對(duì)比中國(guó)對(duì)外提供的援助與接受的援助的規(guī)模,2011年是個(gè)分水嶺,此前中國(guó)對(duì)外提供的援助明顯少于接受的援助,從2012年開始,中國(guó)對(duì)外提供的援助高于接受的國(guó)際援助并保持這一趨勢(shì)至今(見圖2)。由于傳統(tǒng)援助國(guó)逐步減少并停止對(duì)華雙邊援助,中國(guó)對(duì)外援助規(guī)模又不斷增加,中國(guó)從兼具援助國(guó)和受援國(guó)的雙重身份逐漸向凈援助國(guó)轉(zhuǎn)變。

(二)美歐國(guó)家對(duì)中國(guó)對(duì)外援助態(tài)度的轉(zhuǎn)變

美歐國(guó)家的態(tài)度轉(zhuǎn)變首先表現(xiàn)為加大對(duì)中國(guó)對(duì)外援助的關(guān)注。早在2005年,OECD DAC就制定了一項(xiàng)“外展戰(zhàn)略”(Outreach Strategy),包括數(shù)據(jù)收集、援助透明度等議題,旨在擴(kuò)大與包括中國(guó)在內(nèi)的新興援助國(guó)的接觸和交流。2009年,中國(guó)—發(fā)展援助委員會(huì)研究小組(China-DAC Study Group)成立,由中國(guó)國(guó)際扶貧中心和OECD DAC共同組成聯(lián)合秘書處,分享發(fā)展知識(shí),交流發(fā)展合作經(jīng)驗(yàn)。2011年,OECD DAC制定“門戶開發(fā)”(Open Doors)政策,強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)與中國(guó)等新興市場(chǎng)國(guó)家在發(fā)展領(lǐng)域的接觸與合作,以維護(hù)自身在發(fā)展合作領(lǐng)域的主導(dǎo)地位。

圖2 2002—2020年中國(guó)對(duì)外提供的援助與接受的援助

其次表現(xiàn)為不斷提出與中國(guó)聯(lián)合開展三方合作。2006年是一個(gè)重要時(shí)間節(jié)點(diǎn),2006年中非合作論壇北京峰會(huì)召開之前,中國(guó)對(duì)非合作并未引起美歐國(guó)家重視,峰會(huì)召開之后,中非關(guān)系迅速引起國(guó)際社會(huì)重視,美歐國(guó)家重新強(qiáng)調(diào)發(fā)展對(duì)非關(guān)系,國(guó)際對(duì)非合作機(jī)制蓬勃發(fā)展,紛紛提出與中國(guó)聯(lián)合開展對(duì)非三方合作,希望借此充分接觸中國(guó)的援助政策和實(shí)踐。2006 年,應(yīng)歐盟要求,非洲問題自1998年中歐領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤以來首次出現(xiàn)在中歐聯(lián)合聲明中。2011年,中美雙方?jīng)Q定在下一輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話前就政策規(guī)劃以及非洲、拉美、南亞和中亞事務(wù)舉行新一輪對(duì)話,加強(qiáng)兩國(guó)在地區(qū)和國(guó)際問題上的協(xié)調(diào)合作。基于上述政策導(dǎo)向,中國(guó)與德國(guó)、法國(guó)、美國(guó)和新西蘭等國(guó)家開展了多個(gè)三方合作項(xiàng)目。

三、發(fā)展合作視閾下中國(guó)發(fā)展中國(guó)家地位爭(zhēng)論的原因

中國(guó)在發(fā)展合作領(lǐng)域的身份轉(zhuǎn)換與美歐國(guó)家對(duì)中國(guó)對(duì)外援助的態(tài)度轉(zhuǎn)變,既有中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力和綜合國(guó)力迅速上升的直接原因,也有發(fā)展中國(guó)家等概念界定不清的客觀事實(shí),更重要的是由于部分國(guó)家對(duì)中國(guó)地位轉(zhuǎn)變的不適。

(一)直接原因:中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力和綜合國(guó)力迅速上升

中國(guó)改革開放以來所取得的經(jīng)濟(jì)成就是引發(fā)中國(guó)發(fā)展中國(guó)家地位爭(zhēng)論的直接原因。經(jīng)過改革開放后中國(guó)GDP持續(xù)保持較高增速,2006年中國(guó)成為外匯儲(chǔ)備第一大國(guó),2008年GDP超過德國(guó)成為世界第三大經(jīng)濟(jì)體,2010年GDP超過日本成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體,2013年成為全球最大貨物貿(mào)易國(guó),2014年成為服務(wù)貿(mào)易第二大國(guó),2020年成為全球第一大對(duì)外投資國(guó)。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》,2020年中國(guó)GDP首次突破100萬(wàn)億元大關(guān),2021年達(dá)到114.37萬(wàn)億元(約17.73萬(wàn)億美元);2019年中國(guó)人均國(guó)民總收入(人均GNI)首次突破萬(wàn)美元大關(guān),2021年達(dá)到12440美元?；诖?學(xué)術(shù)界普遍預(yù)測(cè),中國(guó)將于2024年、不晚于2025年邁入高收入國(guó)家的行列(人均GNI高于12535美元)。正是在這一背景下,中國(guó)發(fā)展中國(guó)家地位認(rèn)定的問題日益引起國(guó)際社會(huì)關(guān)注,并從經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域蔓延至發(fā)展合作等領(lǐng)域,成為其他國(guó)家和國(guó)際組織制定和調(diào)整對(duì)華政策的依據(jù)。2011年3月,日本外相前原誠(chéng)司表示,鑒于中國(guó)GDP已經(jīng)超過日本成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體,日本將大幅削減對(duì)華ODA。

(二)客觀事實(shí):發(fā)展中國(guó)家等概念界定不清

要回答中國(guó)究竟是否屬于發(fā)展中國(guó)家,只需清楚界定發(fā)展中國(guó)家的內(nèi)涵和外延,問題在于國(guó)際上尚未就發(fā)展中國(guó)家的概念形成共識(shí),同時(shí)混淆了發(fā)達(dá)國(guó)家與高收入國(guó)家的概念,將高收入國(guó)家門檻作為劃分發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn),導(dǎo)致邊界不清、各執(zhí)一端。

首先,發(fā)展中國(guó)家概念本身存在約定俗成和模糊性特征。1964年,聯(lián)合國(guó)第一屆貿(mào)易與發(fā)展會(huì)議(UNCTAD)首次提出“發(fā)展中國(guó)家”的概念,泛指美蘇集團(tuán)之外的亞非拉國(guó)家,UNCTAD并未明確給出發(fā)展中國(guó)家的定義,其提出的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、消除貧困和饑餓、改善健康壽命、維護(hù)社會(huì)公平、保護(hù)環(huán)境等表述,抓住了發(fā)展中國(guó)家區(qū)別于發(fā)達(dá)國(guó)家的部分概念特征,但缺乏明確的操作性測(cè)量指標(biāo)。

其次,混淆了發(fā)達(dá)國(guó)家與高收入國(guó)家的概念。世界銀行自1970年開始發(fā)布“世界發(fā)展指標(biāo)”(World Development Indicators),每年7月依據(jù)上一年現(xiàn)價(jià)美元人均GNI把全球217個(gè)經(jīng)濟(jì)體劃分為高收入、中等偏高收入、中等偏低收入和低收入 4 個(gè)組。發(fā)達(dá)國(guó)家肯定是高收入國(guó)家,但是成為高收入國(guó)家并不必然意味著自動(dòng)進(jìn)入發(fā)達(dá)國(guó)家行列。例如,韓國(guó)早在1993年人均GDP就達(dá)到了8740美元,超過當(dāng)年世界銀行高收入國(guó)家8625美元的標(biāo)準(zhǔn),但是直到2005年UNCTAD才宣布韓國(guó)是發(fā)達(dá)國(guó)家,而韓國(guó)直到2019年才正式承認(rèn)其發(fā)達(dá)國(guó)家地位。

具體到發(fā)展合作領(lǐng)域,概念的模糊性還體現(xiàn)在新興市場(chǎng)國(guó)家的受援國(guó)資質(zhì)上。根據(jù)OECD的界定,2022—2023年ODA受援國(guó)名單由最不發(fā)達(dá)國(guó)家、低收入國(guó)家、中低收入國(guó)家以及中高收入國(guó)家4類國(guó)家組成。一般而言,受援國(guó)主要是最不發(fā)達(dá)國(guó)家、低收入國(guó)家、中低收入國(guó)家,援助國(guó)主要是發(fā)達(dá)國(guó)家和高收入國(guó)家,交叉現(xiàn)象集中在中低收入和中高收入的新興市場(chǎng)國(guó)家(見表1),這類國(guó)家既接受援助也對(duì)外提供援助,使得身份界定存在模糊性。

(三)深層原因:部分國(guó)家對(duì)中國(guó)國(guó)際地位轉(zhuǎn)變的不適

進(jìn)入21世紀(jì)以來,隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力和國(guó)際影響力的不斷提升,尤其是2006年中非合作論壇北京峰會(huì)、2008年北京奧運(yùn)會(huì)等一系列標(biāo)志性活動(dòng)的主辦,對(duì)于部分國(guó)家而言,中國(guó)的性質(zhì)定位從一種“既需要共同防范又需要共同規(guī)范的政治異己”演變?yōu)榕c俄羅斯并列的“修正主義國(guó)家”和“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”,近年來更是超越俄羅斯成為“最主要的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”和“唯一有能力將其經(jīng)濟(jì)、外交、軍事和技術(shù)力量結(jié)合起來,對(duì)穩(wěn)定和開放的國(guó)際體系構(gòu)成持久挑戰(zhàn)的潛在競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”。2006年前后“資源掠奪論”“債務(wù)陷阱論”“新殖民主義論”等論調(diào)的興起,進(jìn)入21世紀(jì)的第二個(gè)十年后“順差國(guó)責(zé)任”“債權(quán)國(guó)責(zé)任”“能源消費(fèi)大國(guó)責(zé)任”“碳排放大國(guó)責(zé)任”等“中國(guó)責(zé)任論”的相繼出現(xiàn),以及2018年中非合作論壇北京峰會(huì)前后“新殖民主義論”“中國(guó)威脅論”“破壞環(huán)境論”等論調(diào)的重現(xiàn),均是美歐國(guó)家加大對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的表現(xiàn)。正如高秋福(2010)、彭德雷等(2020)所說,“中國(guó)崩潰論”“中國(guó)威脅論”“中國(guó)發(fā)達(dá)國(guó)家論”“共同責(zé)任論”等論調(diào),是西方國(guó)家面對(duì)中國(guó)飛速發(fā)展的不同反應(yīng),部分發(fā)達(dá)國(guó)家試圖迫使中國(guó)放棄發(fā)展中國(guó)家地位,以繼續(xù)維持其在國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序中的主導(dǎo)地位。

表1 OECD受援國(guó)、援助國(guó)與收入水平情況

四、發(fā)展合作視閾下中國(guó)發(fā)展中國(guó)家地位爭(zhēng)論帶來的影響和挑戰(zhàn)

基于多重因素,部分國(guó)家質(zhì)疑中國(guó)發(fā)展中國(guó)家地位,試圖按照高收入國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)中國(guó)國(guó)內(nèi)治理和國(guó)際事務(wù)提出期望和要求,對(duì)中國(guó)平衡處理國(guó)內(nèi)議程和國(guó)際責(zé)任帶來影響和挑戰(zhàn)。

(一)中國(guó)對(duì)外援助面臨的國(guó)際制度壓力加大

隨著包括中國(guó)在內(nèi)的新興援助國(guó)的集體崛起,傳統(tǒng)援助國(guó)加大了對(duì)新興援助國(guó)的重視程度,試圖通過OECD DAC等多邊組織對(duì)新興援助國(guó)的援助活動(dòng)進(jìn)行接觸和規(guī)制。一方面,OECD DAC自2015年以來積極引入“官方對(duì)可持續(xù)發(fā)展的總支持”(TOSSD)等概念,試圖拓展ODA等發(fā)展融資概念的內(nèi)涵和外延,以便將新興援助國(guó)的援助模式以及發(fā)展中國(guó)家之間的南南合作納入討論范疇;另一方面,傳統(tǒng)援助國(guó)加大了發(fā)展領(lǐng)域國(guó)際制度建設(shè)和在發(fā)展中國(guó)家的推廣應(yīng)用,這對(duì)中國(guó)等新興援助國(guó)形成壓力。對(duì)此,中國(guó)、印度等國(guó)家認(rèn)為,新興援助國(guó)將援助與貿(mào)易、投資等其他對(duì)外經(jīng)濟(jì)關(guān)系相結(jié)合,采取的是不同于傳統(tǒng)援助國(guó)的援助概念、理念與范式,堅(jiān)持推遲或拒絕加入以O(shè)ECD DAC為代表的國(guó)際發(fā)展體系;與之相對(duì)的是,巴西、秘魯、阿根廷等新興市場(chǎng)國(guó)家積極謀求加入OECD及DAC,并為此放棄發(fā)展中國(guó)家地位。例如,巴西于2019年宣布放棄發(fā)展中國(guó)家地位。顯然,選擇探索加入OECD DAC、積極參與規(guī)則制定和角力,還是繼續(xù)保持距離、延續(xù)當(dāng)前兩套體系并行的現(xiàn)狀,已成為擺在中國(guó)等新興援助國(guó)面前的一個(gè)亟需思考的緊迫問題。

(二)中國(guó)對(duì)外援助面臨的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)壓力加大

一方面,美歐國(guó)家援助規(guī)模擴(kuò)大。美國(guó)拜登政府2022財(cái)年總統(tǒng)預(yù)算方案為國(guó)務(wù)院和國(guó)際發(fā)展署申請(qǐng)預(yù)算585億美元,比2021年增加了54億美元,增幅達(dá)10%,2023財(cái)年這一數(shù)字為604億美元,比2021年增加74億美元,增幅達(dá)14%;《歐盟多年財(cái)政預(yù)算框架(2021—2027年)》(EU Multiannual Financial Framework 2021-2027)顯示,2021—2027年歐盟將提供發(fā)展合作資金794億歐元(約942億美元)。另一方面,美歐國(guó)家夸大中國(guó)援助規(guī)模,推高發(fā)展中國(guó)家和國(guó)際社會(huì)期待,據(jù)此要求中國(guó)承擔(dān)超越發(fā)展中國(guó)家身份的國(guó)際責(zé)任。2017年,美國(guó)威廉瑪麗學(xué)院“援助數(shù)據(jù)”項(xiàng)目(AidData)發(fā)布數(shù)據(jù)顯示,2000—2014年中國(guó)對(duì)外援助金額為3543億美元,與美國(guó)同期的3946億美元基本持平,由此認(rèn)為中國(guó)對(duì)外援助正在趕超美國(guó),中國(guó)應(yīng)承擔(dān)更多國(guó)際責(zé)任。

(三)中國(guó)對(duì)外援助戰(zhàn)略機(jī)遇期面臨的挑戰(zhàn)

美國(guó)對(duì)中國(guó)整體實(shí)行“接觸”戰(zhàn)略時(shí)期,在發(fā)展領(lǐng)域亦持“接觸”態(tài)度,試圖將中國(guó)對(duì)外援助納入國(guó)際體系,這一時(shí)期中國(guó)對(duì)外援助受到來自美歐國(guó)家的壓力較小,工作空間總體較大。隨著美歐國(guó)家對(duì)中國(guó)對(duì)外政策和國(guó)際影響力的重視,政策導(dǎo)向從“接觸”向“接觸+競(jìng)爭(zhēng)”轉(zhuǎn)變,尤其是2017年中國(guó)被確定為美國(guó)“主要戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”后競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)進(jìn)一步加大。一方面,美歐國(guó)家對(duì)中國(guó)援助意圖和行為模式提出質(zhì)疑和批評(píng),認(rèn)為中國(guó)對(duì)外援助的目的是攫取發(fā)展中國(guó)家的資源能源,通過債務(wù)加大對(duì)中國(guó)依賴以提升地緣政治影響力;另一方面,美歐國(guó)家密集推出“重建更美好世界”“印太戰(zhàn)略”“印太經(jīng)濟(jì)框架”等帶有一定援助性質(zhì)的倡議舉措,針對(duì)“一帶一路”倡議打出替代方案。在大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的大背景下,中國(guó)對(duì)外援助和國(guó)際發(fā)展合作“自然生長(zhǎng)”的戰(zhàn)略機(jī)遇期已面臨結(jié)束,轉(zhuǎn)而成為“不見硝煙的戰(zhàn)場(chǎng)”①參見 《大疫情背景下的中國(guó)對(duì)外援助和國(guó)際發(fā)展合作——國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署署長(zhǎng)羅照輝在2021年國(guó)際形勢(shì)與中國(guó)外交研討會(huì)講話全文》,http://www.cidca.gov.cn/2021-12/25/c_1211501472.htm,2021-12-25。,是中美利益、制度與秩序博弈的重要方面,逐漸由良性競(jìng)合關(guān)系走向陣壘分明的對(duì)抗態(tài)勢(shì),進(jìn)入影響力爭(zhēng)奪時(shí)期。法國(guó)外交部長(zhǎng)勒德里昂在通過法國(guó)2021年對(duì)外援助預(yù)算法案時(shí)表示,法國(guó)和中國(guó)進(jìn)入了對(duì)外發(fā)展模式和影響力的競(jìng)爭(zhēng),法國(guó)要捍衛(wèi)援助模式和價(jià)值觀,重回對(duì)外援助賽場(chǎng)。

五、發(fā)展合作視閾下中國(guó)的發(fā)展中國(guó)家地位

中國(guó)的自我定位一直是、現(xiàn)在是、今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)仍將是發(fā)展中國(guó)家,這是國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人和政府的一個(gè)長(zhǎng)期判斷。今后一個(gè)時(shí)期內(nèi),中國(guó)仍將在堅(jiān)持發(fā)展中國(guó)家地位的前提下,以最大發(fā)展中國(guó)家的身份地位和責(zé)任意識(shí)履行國(guó)際義務(wù)。

(一)從國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)看中國(guó)的發(fā)展中國(guó)家地位

國(guó)際上主要有國(guó)際貨幣基金組織(IMF)人均GDP、世界銀行收入水平、聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署(UNDP)人類發(fā)展指數(shù)等通行的劃分標(biāo)準(zhǔn),按照上述標(biāo)準(zhǔn),中國(guó)仍然屬于發(fā)展中國(guó)家。IMF按照購(gòu)買力平價(jià)人均GDP將全球196個(gè)國(guó)家分為兩類,分別是40個(gè)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和156個(gè)新興市場(chǎng)及發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體,發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體主要為七國(guó)集團(tuán)(G7)和歐盟國(guó)家,其余為新興市場(chǎng)及發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體。如表2所示,2020年中國(guó)人均GDP為10434美元,是美國(guó)人均GDP的1/6、發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的1/5、末尾發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的1/2,中國(guó)被歸類為新興及發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體。從世界銀行數(shù)據(jù)來看,2021年人均GNI在1045美元及以下為低收入國(guó)家,1046~4095美元為中等偏低收入國(guó)家,4096~12695美元為中等偏高收入國(guó)家,12696美元及以上為高收入國(guó)家,中國(guó)2021年人均GNI為12440美元,屬于中高收入國(guó)家。從UNDP人類發(fā)展指數(shù)(HDI)來看,2020年HDI在0.8以上為極高人類發(fā)展水平,0.7~0.8為高人類發(fā)展水平,0.55~0.7為中等人類發(fā)展水平,低于0.55為低人類發(fā)展水平,列入極高人類發(fā)展水平的國(guó)家通常被視為發(fā)達(dá)國(guó)家,其余三個(gè)組別為發(fā)展中國(guó)家,中國(guó)2019年HDI為0.761,為高發(fā)展水平國(guó)家,納入環(huán)境因素后為0.671,為中等發(fā)展水平,屬于發(fā)展中國(guó)家。正是在這個(gè)意義上,2019年世界銀行綜合分析人均GNI、發(fā)展差距、城市化規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等指標(biāo)認(rèn)為,中國(guó)大部分經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)集中在沿海地區(qū),約有60%的人口生活在城市地區(qū),城市化沒有達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家城市化規(guī)模80%的平均水平;中國(guó)經(jīng)濟(jì)仍然依賴低端制造業(yè),需要向高端制造業(yè)和服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型。因此,中國(guó)是世界第二大經(jīng)濟(jì)體,同時(shí),也是世界上最大的發(fā)展中國(guó)家。

(二)發(fā)展合作視閾下的中國(guó)發(fā)展中國(guó)家地位

從對(duì)外援助規(guī)模來看,中國(guó)以最大發(fā)展中國(guó)家的身份地位和責(zé)任意識(shí)開展對(duì)外援助活動(dòng),援助規(guī)模高于多數(shù)新興市場(chǎng)國(guó)家和末尾發(fā)達(dá)國(guó)家,但與美歐發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和土耳其等地區(qū)大國(guó)相比仍存在差距。

1.與發(fā)達(dá)國(guó)家相比

選取美國(guó)(最發(fā)達(dá)國(guó)家)、日本(亞洲發(fā)達(dá)國(guó)家)、澳大利亞(中等強(qiáng)國(guó))、斯洛文尼亞(末尾發(fā)達(dá)國(guó)家)四個(gè)國(guó)家對(duì)比發(fā)現(xiàn),2010—2020年,中國(guó)對(duì)外援助規(guī)模超過斯洛文尼亞,與澳大利亞相差不大,遠(yuǎn)低于美國(guó)和日本(見圖3)。這一時(shí)期美國(guó)ODA年均286.1億美元,日本為148.1億美元,而中國(guó)僅為27.3億美元,美國(guó)是中國(guó)的10.5倍,日本是中國(guó)的5.4倍。

表2 2011—2020年中國(guó)與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體人均GDP對(duì)比情況單位:美元

圖3 2010—2020年中國(guó)對(duì)外援助規(guī)模與發(fā)達(dá)國(guó)家ODA對(duì)比情況

2.與其他發(fā)展中國(guó)家相比

選取土耳其(地區(qū)大國(guó))、印度(金磚國(guó)家)、泰國(guó)(亞洲發(fā)展中國(guó)家)、沙特阿拉伯(產(chǎn)油援助國(guó))四個(gè)國(guó)家對(duì)比發(fā)現(xiàn),2015—2020年,土耳其年均援助規(guī)模為73.5億美元,沙特阿拉伯為22.0億美元,泰國(guó)為6516.7萬(wàn)美元;2015—2019年,印度年均援助規(guī)模為14.2億美元;2015—2020年,中國(guó)年均援助規(guī)模為28.5億美元,中國(guó)對(duì)外援助規(guī)模遠(yuǎn)低于土耳其,稍高于沙特阿拉伯,高于印度、泰國(guó)(見圖4)。

(三)中國(guó)跨入發(fā)達(dá)國(guó)家行列的時(shí)間

以發(fā)達(dá)國(guó)家末尾集團(tuán)的發(fā)展水平為參照觀察發(fā)達(dá)國(guó)家的“門檻線”,將斯洛伐克、希臘、葡萄牙、捷克和斯洛文尼亞5個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家集團(tuán)尾部成員的人均GDP取中位數(shù)后得到發(fā)達(dá)國(guó)家的“門檻線”至少應(yīng)是人均GDP達(dá)到2萬(wàn)美元。美國(guó)人均GDP從1978年首次超過1萬(wàn)美元到1987年首次達(dá)到2萬(wàn)美元,用了10年,英國(guó)用了13年;日本、韓國(guó)、新加坡是目前進(jìn)入發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體行列的東亞國(guó)家,日本用了7年,韓國(guó)用了13年,新加坡用了6年(見圖5)。綜合考慮中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡等現(xiàn)狀,結(jié)合發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體經(jīng)驗(yàn),預(yù)計(jì)中國(guó)人均 GDP要越過2萬(wàn)美元的發(fā)達(dá)國(guó)家“門檻線”至少需要10年左右的時(shí)間,也就是十九屆五中全會(huì)建議的兩級(jí)跳,在“十四五”末進(jìn)入高收入國(guó)家行列,在2035年進(jìn)入中等發(fā)達(dá)國(guó)家行列。

六、發(fā)展合作視閾下中國(guó)發(fā)展中國(guó)家地位爭(zhēng)論的因應(yīng)

圖4 2015—2020年中國(guó)對(duì)外援助規(guī)模與其他發(fā)展中國(guó)家對(duì)比情況

圖5 2015—2020年人均GDP從1萬(wàn)美元進(jìn)入2萬(wàn)美元用時(shí)情況

隨著中國(guó)持續(xù)全面發(fā)展,應(yīng)該看到中國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家在國(guó)際秩序、政治價(jià)值觀、科技等方面的分歧和競(jìng)爭(zhēng)日益明顯,同時(shí)在經(jīng)貿(mào)規(guī)則、發(fā)展合作、全球治理等方面存在利益趨同的態(tài)勢(shì)。對(duì)待中國(guó)發(fā)展中國(guó)家地位問題,不能簡(jiǎn)單地采取二元對(duì)立的思維模式,而應(yīng)以更加全面的考慮和耐心的態(tài)度,在政治、經(jīng)濟(jì)、法律、財(cái)政和理論等不同層面預(yù)做準(zhǔn)備,明確中國(guó)的國(guó)家身份,豐富中國(guó)的國(guó)際角色,并構(gòu)建與之自洽的邏輯與敘事話語(yǔ),以便在百年變局的激蕩中始終明晰自身的性質(zhì)、定位、利益與目標(biāo)。

(一)堅(jiān)持最大的發(fā)展中國(guó)家地位和南南合作立場(chǎng)

中國(guó)的發(fā)展中國(guó)家地位是涉及政治立場(chǎng)的根本性問題。中國(guó)對(duì)“發(fā)展中國(guó)家”的概念有自己獨(dú)特的理解和認(rèn)識(shí),認(rèn)為“發(fā)展中國(guó)家”自始就不是一個(gè)純粹的經(jīng)濟(jì)概念,而具有更為豐富的歷史、政治和文化屬性,保持發(fā)展中國(guó)家地位更多是一種政治立場(chǎng)和價(jià)值取向。2018年,習(xí)近平主席在“金磚+”領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)話會(huì)上指出,中國(guó)是世界上最大發(fā)展中國(guó)家的地位沒有變,無(wú)論將來中國(guó)怎么發(fā)展,都永遠(yuǎn)屬于發(fā)展中國(guó)家,都會(huì)堅(jiān)定支持廣大發(fā)展中國(guó)家發(fā)展,都會(huì)繼續(xù)致力于同大家發(fā)展緊密的伙伴關(guān)系。堅(jiān)持發(fā)展中國(guó)家地位,意味著中國(guó)與其他發(fā)展中國(guó)家之間的合作仍然是南南合作框架下的相互幫助,但并不意味著必須和其他發(fā)展中國(guó)家享受完全一致的特殊與差別待遇。發(fā)展合作視閾下,中國(guó)可以在堅(jiān)持發(fā)展中國(guó)家地位的前提下履行“共同但有區(qū)別的責(zé)任”,為其他發(fā)展中國(guó)家提供更多援助與公共產(chǎn)品。

(二)穩(wěn)步增加對(duì)外援助和國(guó)際發(fā)展合作規(guī)模

中國(guó)加大對(duì)外援助和國(guó)際發(fā)展合作在外交和對(duì)外經(jīng)濟(jì)關(guān)系中的作用具備了更好的本土條件。2021年,中國(guó)對(duì)外援助金額為203.04億元,國(guó)民總收入為113.35萬(wàn)億元,中國(guó)對(duì)外援助在國(guó)民總收入中的占比不到0.02%,美國(guó)這一數(shù)據(jù)為0.18%,OECD DAC國(guó)家平均為0.33%?？紤]到中國(guó)作為世界最大的發(fā)展中國(guó)家,中國(guó)外交已進(jìn)入道德責(zé)任的大國(guó)外交時(shí)期,未來一個(gè)時(shí)期中國(guó)對(duì)外援助和國(guó)際發(fā)展合作規(guī)模應(yīng)實(shí)現(xiàn)適度穩(wěn)步增長(zhǎng),回應(yīng)發(fā)展中國(guó)家迫切需求,提供更多全球公共產(chǎn)品。

(三)構(gòu)建中國(guó)發(fā)展合作理論和敘事話語(yǔ)

世界上最大的發(fā)展中國(guó)家這一雙重身份,曾意味著中國(guó)的能力超過了其他發(fā)展中國(guó)家,如今意味著中國(guó)的實(shí)力僅次于美國(guó)。中國(guó)國(guó)家身份和國(guó)際地位的改變,需要為中國(guó)對(duì)外援助和國(guó)際發(fā)展合作構(gòu)建一套新的理論基礎(chǔ)、思想框架和敘事話語(yǔ),以契合中國(guó)變化中的實(shí)力地位與國(guó)家利益,對(duì)外需要應(yīng)對(duì)日益增加的外部壓力,對(duì)內(nèi)需要爭(zhēng)取更多理解支持。同時(shí),中國(guó)對(duì)外援助和國(guó)際發(fā)展合作的雙重使命決定了既需要從現(xiàn)實(shí)主義出發(fā),通過對(duì)外援助和國(guó)際發(fā)展合作實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益,也需要從道德責(zé)任出發(fā),維系與發(fā)展中國(guó)家的歷史紐帶。

(四)積極探索加入發(fā)展領(lǐng)域國(guó)際組織

總體來說,包括中國(guó)在內(nèi)的新興市場(chǎng)國(guó)家在發(fā)展合作領(lǐng)域融入世界體系和國(guó)際化的程度遠(yuǎn)低于貿(mào)易投資等其他經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,今后必然有個(gè)融合嬗變的過程。中國(guó)對(duì)外援助與國(guó)際發(fā)展合作應(yīng)該吸收中國(guó)對(duì)外貿(mào)易、投資的寶貴經(jīng)驗(yàn),既要避免一味崇拜、唯外至上,也要避免唯我獨(dú)尊、處處防范,積極探索加入發(fā)展領(lǐng)域國(guó)際組織,推動(dòng)發(fā)展合作規(guī)則制定,使得發(fā)展領(lǐng)域國(guó)際規(guī)范體現(xiàn)發(fā)展中國(guó)家的利益訴求。當(dāng)前到2030年是中國(guó)國(guó)際發(fā)展合作的重要窗口期,一是中國(guó)在發(fā)展合作領(lǐng)域從兼具援助國(guó)和受援國(guó)的雙重身份向凈援助國(guó)轉(zhuǎn)變;二是中國(guó)將于2024年左右邁入高收入國(guó)家行列,中國(guó)在全球多邊援助規(guī)則談判中的基本利益和立場(chǎng)也將發(fā)生改變;第三,2030年可持續(xù)發(fā)展議程即將到期,后2030議程大致在2025年啟動(dòng)討論,這意味著2026—2029年是設(shè)置下個(gè)全球治理議程的重要時(shí)期。中國(guó)自身身份的轉(zhuǎn)變與全球議題的更替時(shí)間基本吻合,有必要抓住這一窗口期,根據(jù)中國(guó)成為高收入國(guó)家后國(guó)家利益的變化積極參與、影響后2030議程設(shè)置,選取中國(guó)參與全球治理的最佳切入點(diǎn),提出符合中國(guó)和其他國(guó)家共同需求的治理目標(biāo)與責(zé)任義務(wù)。