宋雅靜 曹之玉 劉麗媛 趙晶晶

目前，NEWRES正在不斷加強(qiáng)并完善預(yù)警傳播機(jī)制和衛(wèi)星、5G等新技術(shù)應(yīng)用，不斷提升預(yù)警覆蓋面和傳播時(shí)效，努力做到預(yù)警信息到村到戶到人，這些將成為未來NEWRES的優(yōu)勢所在。與IPAWS相比，NEWRES可以在優(yōu)化預(yù)警分級(jí)策略等方面進(jìn)行改進(jìn)。

全球氣候變化背景下，自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加大，防災(zāi)減災(zāi)工作形勢嚴(yán)峻。世界各國政府為提高應(yīng)對突發(fā)事件的能力，都在進(jìn)行社會(huì)資源整合，構(gòu)建自己國家的應(yīng)急管理體系，建設(shè)強(qiáng)大完備的預(yù)警系統(tǒng)。隨著通用警報(bào)協(xié)議（CAP-Common Alerting Protocol）在全世界范圍內(nèi)的廣泛推廣應(yīng)用，預(yù)警信息的傳播覆蓋范圍更廣、傳播速度更快、受眾更多，預(yù)警發(fā)布系統(tǒng)建設(shè)水平也逐步提高。我國也于2015年建立了國家預(yù)警信息發(fā)布中心，建設(shè)了國家預(yù)警發(fā)布系統(tǒng)，如何進(jìn)一步應(yīng)用好系統(tǒng)向社會(huì)公眾有效發(fā)布和傳播預(yù)警，實(shí)現(xiàn)“第一聲音權(quán)威聲音”作用，是目前亟需解決的問題。

通過前期調(diào)研，了解到世界各國的應(yīng)急管理機(jī)制、預(yù)警發(fā)布體系及預(yù)警信息傳播手段均有不同發(fā)展歷程，其中美國的綜合警報(bào)系統(tǒng)（IPAWS）、日本自然災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)（Japan’s Natural Disaster Early Warning Systems）、歐洲綜合區(qū)域預(yù)警系統(tǒng)（EUMETNET）、印度綜合災(zāi)害預(yù)警平臺(tái)（Integrated Disaster Early Warning Platform）的系統(tǒng)建設(shè)較為完善。本文選取了美國的綜合警報(bào)系統(tǒng)（IPAWS）進(jìn)行對比分析。通過與美國的綜合警報(bào)系統(tǒng)（IPAWS）進(jìn)行對比，查找問題，找出對策，將對我國應(yīng)急管理和預(yù)警發(fā)布工作的能力提升提供重要的借鑒意義。

1 對比內(nèi)容

1.1 建設(shè)機(jī)制

1.1.1 NEWRES 的建設(shè)機(jī)制

我國的國家突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)National Early Warning Release System，NEWERS）（簡稱國家預(yù)警發(fā)布系統(tǒng)）于2015年正式投入業(yè)務(wù)運(yùn)行，為相關(guān)部門發(fā)布預(yù)警信息提供綜合發(fā)布渠道，是向政府應(yīng)急責(zé)任人和社會(huì)公眾提供綜合預(yù)警信息的權(quán)威發(fā)布平臺(tái)。NEWRES是基于CAP協(xié)議標(biāo)準(zhǔn)建立的國家、省、市、縣四級(jí)相互銜接、規(guī)范統(tǒng)一、多部門接入的綜合預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)，可實(shí)現(xiàn)對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件等四大類突發(fā)事件預(yù)警信息的接收、處理和共享發(fā)布。NEWRES系統(tǒng)包含1個(gè)國家級(jí)、31個(gè)省級(jí)、358個(gè)地市級(jí)的預(yù)警信息發(fā)布平臺(tái)和2016個(gè)縣級(jí)終端。國家級(jí)層面對接13個(gè)預(yù)警發(fā)布責(zé)任單位，實(shí)現(xiàn)76類預(yù)警信息的實(shí)時(shí)錄入、審核、簽發(fā)、傳播與快速共享，省級(jí)層面橫向上對接22個(gè)基層部門，發(fā)布128類預(yù)警信息，與軍隊(duì)、武警部隊(duì)、消防、國企等建立對接機(jī)制，構(gòu)建成“一縱四橫”的國家預(yù)警發(fā)布系統(tǒng)，初步實(shí)現(xiàn)多災(zāi)種預(yù)警信息的統(tǒng)一快速發(fā)布。

1.1.2 IPAWS 的建設(shè)機(jī)制

IPAWS系統(tǒng)的建設(shè)背景產(chǎn)生于2005年美國墨西哥灣卡特里娜颶風(fēng)的應(yīng)對教訓(xùn)。2006年美國總統(tǒng)小布什發(fā)布13407號(hào)行政命令，提出要“建立一套有效的、可靠的、綜合的、全面的系統(tǒng)對美國人民發(fā)出預(yù)警和警示”。系統(tǒng)在整合原有各類專業(yè)預(yù)警系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，整合全部原有電子預(yù)警媒體，擴(kuò)大預(yù)警覆蓋面，并“確保在任何條件下總統(tǒng)都能對公眾發(fā)布預(yù)警”。由此產(chǎn)生的綜合公共警報(bào)與預(yù)警系統(tǒng)（IPAWS）基于CAP標(biāo)準(zhǔn)協(xié)議將本地系統(tǒng)與IPAWS基礎(chǔ)架構(gòu)集成在一起，聯(lián)邦、州、地方、部落和地區(qū)警報(bào)機(jī)構(gòu)可以使用。

1.2 發(fā)布責(zé)任單位

1.2.1 NEWRES 的發(fā)布責(zé)任單位（用戶）

我國獨(dú)特的“一縱四橫”預(yù)警發(fā)布系統(tǒng)，完成了全國的應(yīng)用部署。NEWRES將預(yù)警信息發(fā)布責(zé)任單位按照組織機(jī)構(gòu)類型進(jìn)行編碼，并對應(yīng)預(yù)警發(fā)布責(zé)任單位的突發(fā)事件類型。表1列出了NEWRES系統(tǒng)目前全國各級(jí)預(yù)警發(fā)布工作機(jī)構(gòu)信息和預(yù)警發(fā)布責(zé)任單位（包括國、省、市、縣四級(jí)）共有4177家，歸屬于138類預(yù)警發(fā)布機(jī)構(gòu)。全國各級(jí)預(yù)警發(fā)布工作機(jī)構(gòu)備案信息利用當(dāng)?shù)仡A(yù)警發(fā)布系統(tǒng)情況均在國家預(yù)警發(fā)布系統(tǒng)有備案，但預(yù)警信息發(fā)布機(jī)構(gòu)目前對外尚不可見。

表1 NEWRES系統(tǒng)各級(jí)發(fā)布預(yù)警機(jī)構(gòu)數(shù)量

1.2.2 IPAWS 具有公共警報(bào)權(quán)限的組織（用戶）

美國形成了聯(lián)邦、州、縣、市、社區(qū)5個(gè)層次的應(yīng)急管理與響應(yīng)機(jī)構(gòu)，對應(yīng)各級(jí)具有公共警報(bào)權(quán)限的IPAWS組織在其網(wǎng)站上有列表（可供下載），表2列出的內(nèi)容包括已接入的和接入中的組織，已授權(quán)的/接入中的機(jī)構(gòu)對所有人可見。

表2 IPAWS系統(tǒng)各級(jí)授權(quán)發(fā)布警報(bào)機(jī)構(gòu)數(shù)量

1.3 發(fā)布預(yù)警類型

1.3.1 NEWRES 發(fā)布的預(yù)警類型

NEWRES系統(tǒng)可實(shí)現(xiàn)對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件等四大類突發(fā)事件預(yù)警信息的接收、處理和共享發(fā)布。除提示類信息采用無級(jí)別發(fā)布外，其他各類預(yù)警信息均采用為四級(jí)（個(gè)別預(yù)警種類分為五級(jí)）發(fā)布。四級(jí)預(yù)警信息同時(shí)采用紅、橙、黃、藍(lán)四種顏色進(jìn)行區(qū)分。

NEWRES系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了外交、氣象、工信、公安、自然資源（地質(zhì)）、林業(yè)、海洋、水利、農(nóng)業(yè)、旅游、衛(wèi)生健康、地震、市場監(jiān)管等多個(gè)行業(yè)部門的多類預(yù)警信息接入。截至目前，全國各級(jí)各部門通過國家預(yù)警發(fā)布系統(tǒng)共發(fā)布152類預(yù)警事件，共30397種預(yù)警類型。包括自然災(zāi)害類事件103類，事故災(zāi)難24類，公共衛(wèi)生事件11類，社會(huì)安全事件14類；其中國家級(jí)對接了13個(gè)部門共接入76類預(yù)警事件。

1.3.2 IPAWS 發(fā)布的預(yù)警類型

IPAWS系統(tǒng)發(fā)布任何公共安全官員認(rèn)為對公共安全構(gòu)成威脅的事件，包括：疏散、庇護(hù)所、執(zhí)法情況、911中斷、封路、化學(xué)泄漏/泄漏、水污染、緊急配水地點(diǎn)、緊急救援地點(diǎn)、緊急避難所的位置、大壩釋放警報(bào)、嚴(yán)重停電、核事故、滑坡、管道斷裂、極端天氣、洪水、火山、大地震、野火、綁架兒童等（圖1），暫未查找到IPAWS對預(yù)警類型均有備案的資料。

圖1 IPAWS系統(tǒng)發(fā)布警報(bào)類別示例

1.4 發(fā)布預(yù)警數(shù)量

1.4.1 NEWRES 2020 年發(fā)布預(yù)警數(shù)量

以2020年NEWRES發(fā)布預(yù)警為例，2020年1—12月，NEWRES系統(tǒng)累計(jì)向公眾發(fā)布預(yù)警信息34萬余條。其中紅色預(yù)警5755條，橙色預(yù)警約5.39萬條，黃色預(yù)警約18.58萬條，藍(lán)色預(yù)警約7.33萬條，提示信息約2.35萬條（圖2）。

圖2 NEWRES 2020年發(fā)布預(yù)警數(shù)量

1.4.2 IPAWS 2020 年發(fā)布預(yù)警數(shù)量

根據(jù)2020年美國在全球多災(zāi)種預(yù)警系統(tǒng)（Global Multi-Hazard Alert System，GMAS）網(wǎng)站發(fā)布的預(yù)警信息，對其發(fā)布的預(yù)警數(shù)量和級(jí)別進(jìn)行分析。2020年1—12月，美國共計(jì)發(fā)布警報(bào)信息28萬余條（圖3）。

圖3 IPAWS 2020年發(fā)布預(yù)警數(shù)量

1.5 預(yù)警傳播渠道

1.5.1 NEWRES 的預(yù)警傳播渠道

NEWRES系統(tǒng)采用多種傳播渠道發(fā)布各類預(yù)警信息（表3）。目前已與國家應(yīng)急廣播系統(tǒng)（廣播、電視、氣象頻道、移動(dòng)通信等）、社會(huì)媒體（移動(dòng)通信、網(wǎng)絡(luò)）、部門自建發(fā)布渠道、移動(dòng)運(yùn)營系統(tǒng)（全網(wǎng)綠色發(fā)布通道）、互聯(lián)網(wǎng)預(yù)警服務(wù)（網(wǎng)站、移動(dòng)終端）、地方特色預(yù)警系統(tǒng)（大喇叭、顯示屏）等無縫對接，將預(yù)警信息向公眾進(jìn)行傳播。面向公眾的預(yù)警傳播，全國實(shí)現(xiàn)了預(yù)警信息全網(wǎng)發(fā)布綠色通道，31個(gè)省專線接入三大運(yùn)營商；國家預(yù)警發(fā)布系統(tǒng)與中央人民廣播電視總臺(tái)專線對接，31個(gè)省級(jí)預(yù)警中心與當(dāng)?shù)仉娨暸_(tái)、電臺(tái)建立專線；10個(gè)省級(jí)、63個(gè)市級(jí)、523個(gè)縣級(jí)與當(dāng)?shù)貞?yīng)急廣播對接；已實(shí)現(xiàn)預(yù)警信息在微博、微信、抖音、頭條、百度等全覆蓋以及向20余家擁有自媒體行業(yè)用戶自動(dòng)推送全國預(yù)警數(shù)據(jù)，下游用戶通過密碼對預(yù)警數(shù)據(jù)進(jìn)行防偽，從而在各自的自有媒體上進(jìn)行傳播。除此之外，還專門打造了12379手機(jī)短信預(yù)警平臺(tái)（專用服務(wù)號(hào)碼）發(fā)布渠道，服務(wù)于各級(jí)政府、重點(diǎn)企事業(yè)單位和其他社會(huì)團(tuán)體的應(yīng)急責(zé)任人。

表3 預(yù)警信息傳播渠道對比

1.5.2 IPAWS 的預(yù)警傳播渠道

美國由FEMA聯(lián)合電信運(yùn)營商建設(shè)運(yùn)行的無線緊急警報(bào)系統(tǒng)（WEA）在應(yīng)急管理中得到廣泛應(yīng)用，通過短信向?yàn)?zāi)害區(qū)域內(nèi)的所有民眾發(fā)布預(yù)警信息。WEA可發(fā)布總統(tǒng)發(fā)出的總統(tǒng)警報(bào)（戰(zhàn)爭警報(bào)等）、聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)發(fā)布的警報(bào)、地方政府發(fā)布的警報(bào)（颶風(fēng)、洪水、火災(zāi)等）三大類警報(bào)。其中，總統(tǒng)警報(bào)是將各種信息匯集起來形成一條警報(bào)向公眾發(fā)布，且傳播具有強(qiáng)制性，無法拒絕接收。WEA的小區(qū)廣播（Cell Broadcast），不受網(wǎng)絡(luò)擁塞的影響，發(fā)送到指定區(qū)域的手機(jī)，它是基于位置、非訂閱、非短信、非應(yīng)用程序的消息推送，比傳統(tǒng)的短信更具指向性，更具傳播優(yōu)勢。發(fā)布信息最大90個(gè)字符，可以包含網(wǎng)址和電話號(hào)碼，并且具有獨(dú)特的警報(bào)聲音提醒，可實(shí)現(xiàn)分鐘級(jí)信息傳輸。目前除個(gè)別老款機(jī)型尚不能接收警報(bào)外，大部分手機(jī)均能夠正常接收。

2 結(jié)論和建議

2.1 結(jié)論

2.1.1 發(fā)布機(jī)制

相比較而言，NEWRES與IPAWS兩套預(yù)警發(fā)布系統(tǒng)在系統(tǒng)架構(gòu)設(shè)計(jì)上基本一致。NEWRES所發(fā)布的預(yù)警信息綜合性不強(qiáng)，而IPAWS的應(yīng)急管理機(jī)制雖發(fā)揮較大作用，但不利于集中統(tǒng)一管理。

2.1.2 類型和數(shù)量

從預(yù)警發(fā)布類型來看NEWRES所發(fā)布的預(yù)警信息種類相對更多，更為清晰和明確，能夠集中統(tǒng)一管理。IPAWS系統(tǒng)發(fā)布的預(yù)警類型種類相對較少，由于沒有統(tǒng)一備案機(jī)制，發(fā)布警報(bào)時(shí)警報(bào)類型名稱較為隨意，不利于統(tǒng)一管理。

從預(yù)警發(fā)布數(shù)量來看，NEWRES的預(yù)警發(fā)布數(shù)量更多，尤其是黃色預(yù)警。按照通常推測，藍(lán)色預(yù)警所占比例最大應(yīng)更為合理，但深入分析可以發(fā)現(xiàn)，我國發(fā)布黃色預(yù)警較多是由于個(gè)別災(zāi)害預(yù)警的分級(jí)策略所致，比如雷電預(yù)警許多省份沒有藍(lán)色級(jí)，最低只有黃色級(jí)別，導(dǎo)致雷電黃色預(yù)警明顯偏多。

2.1.3 傳播方式

在預(yù)警傳播渠道方面，兩系統(tǒng)之間還存在較為明顯的差距。NEWRES預(yù)警傳播渠道多而廣，但缺少與IPAWS類似的“總統(tǒng)警報(bào)”這種綜合性較強(qiáng)、深入且強(qiáng)制性的傳播方式。也不具備小區(qū)廣播傳播方式，在預(yù)警信息傳播時(shí)效上遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足預(yù)警信息在短時(shí)間內(nèi)對巨型城市公眾的傳播需求。無論是傳播渠道或是預(yù)警內(nèi)容都較為分散，針對一個(gè)突發(fā)事件，公眾往往會(huì)通過不同渠道接收到多部門發(fā)布的多條預(yù)警，造成傳播資源的浪費(fèi)，也給受眾特別是應(yīng)急責(zé)任人帶來困擾。

2.1.4 優(yōu)勢

我國的預(yù)警發(fā)布體系中最具中國特色的是對應(yīng)急責(zé)任人發(fā)布預(yù)警信息的渠道，可以彌補(bǔ)人員分散地區(qū)存在接收盲區(qū)的空白?？梢哉f應(yīng)急責(zé)任人是應(yīng)急管理體系中的重要一環(huán)，可以有效發(fā)揮防災(zāi)減災(zāi)“最后一公里”重要作用。

目前，NEWRES正在不斷加強(qiáng)并完善預(yù)警傳播機(jī)制和衛(wèi)星、5G等新技術(shù)應(yīng)用，不斷提升預(yù)警覆蓋面和傳播時(shí)效，努力做到預(yù)警信息到村到戶到人，這些也都將成為未來NEWRES的優(yōu)勢所在。

2.2 建議

通過與IPAWS進(jìn)行全面對比，建議NEWRES在提升預(yù)警發(fā)布能力上從以下幾個(gè)方面進(jìn)行改進(jìn)。一是優(yōu)化預(yù)警分級(jí)策略，使預(yù)警同災(zāi)害更加準(zhǔn)確的對應(yīng)；二是要建立如應(yīng)急廣播、小區(qū)廣播、政府命令等專用通道，提升預(yù)警傳播速度；三是加快對衛(wèi)星、5G移動(dòng)通信等新技術(shù)應(yīng)用，提高基于位置的預(yù)警信息發(fā)布精準(zhǔn)度；四是強(qiáng)化多部門的協(xié)同合作綜合應(yīng)急預(yù)警統(tǒng)籌發(fā)布能力，推動(dòng)預(yù)警發(fā)布工作法制化建設(shè)；五是健全與新聞廣電、工信、移動(dòng)通信運(yùn)營部門的預(yù)警信息傳播機(jī)制，推進(jìn)預(yù)警信息發(fā)布渠道手段共建共用，推進(jìn)市、縣級(jí)預(yù)警信息發(fā)布手段整合接入；六是推動(dòng)基層預(yù)警信息員隊(duì)伍建設(shè)。

深入閱讀

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