劉偉，王新艷

（濟(jì)南市智慧城管服務(wù)中心，山東濟(jì)南 250004）

1 生活垃圾分類體系建設(shè)與實(shí)施的背景

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，國(guó)民的物質(zhì)生活需求和精神需求日益高漲，隨之而來的環(huán)境問題也日益突出，比如：垃圾隨意丟棄、垃圾分類意識(shí)淡薄、垃圾處理技術(shù)水平有限等，生活垃圾在持續(xù)推動(dòng)城市化進(jìn)程中逐漸成為影響人們生命健康和可持續(xù)發(fā)展的重要問題之一。

我國(guó)于2000年正式提出開展垃圾分類工作，國(guó)家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部確定了第一批生活垃圾分類試點(diǎn)城市，北京、上海、廣州等八個(gè)城市開始生活垃圾分類試點(diǎn)工作，但經(jīng)歷一段時(shí)間的摸索和試驗(yàn)之后，進(jìn)展緩慢且收效甚微。

2017年3月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門聯(lián)合發(fā)布的《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》（國(guó)辦發(fā)［2017］26 號(hào)），濟(jì)南等46 個(gè)城市先行開展生活垃圾強(qiáng)制分類試點(diǎn)工作，共同推進(jìn)我國(guó)城市生活垃圾分類的進(jìn)程[1]。

濟(jì)南市作為垃圾分類試點(diǎn)城市之一，一直在不斷摸索和構(gòu)建符合濟(jì)南市現(xiàn)狀的生活垃圾分類體系。

目前，垃圾分類管理工作尚未在國(guó)家層面形成統(tǒng)一的管理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，濟(jì)南市因地制宜，結(jié)合本地實(shí)際情況，在垃圾分類的管理流程方面，從源頭到終端，科學(xué)合理地將其劃分為分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸和分類處理等4 個(gè)環(huán)節(jié)，特別是加強(qiáng)源頭減量和終端設(shè)施建設(shè)，從源頭減少生活垃圾分類的產(chǎn)生，并保證分類后的垃圾能夠妥善利用和處置。在管理的對(duì)象方面，參考國(guó)內(nèi)和國(guó)際上相關(guān)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，將生活垃圾分為有害垃圾、可回收物、廚余垃圾和其他垃圾，其中，可回收物又細(xì)分為高價(jià)值垃圾、低價(jià)值垃圾和大件垃圾等；廚余垃圾細(xì)分為餐廚垃圾、有機(jī)垃圾和園林綠化垃圾等。濟(jì)南市將生活垃圾分類分級(jí)的細(xì)化管理標(biāo)準(zhǔn)，既提高了資源回收利用率，又減輕了終端垃圾處理環(huán)節(jié)的壓力，為濟(jì)南市生活垃圾專項(xiàng)財(cái)政支出減輕了負(fù)擔(dān)。

2 生活垃圾分類體系的建設(shè)與實(shí)施情況

2.1 配套設(shè)施體系基本完善

2021年濟(jì)南市各區(qū)縣已配置了分類投放收集點(diǎn)（亭、房）1.4 萬余個(gè)，配置并涂裝有害垃圾車31 輛、廚余垃圾車3 305 輛、可回收物車89 輛和其他垃圾車1 055 輛（圖1）。全市廚余垃圾處理能力達(dá)750 t/d，開工建設(shè)600 t/d 廚余垃圾集中處理廠。生活垃圾焚燒處理率達(dá)80%左右，資源化利用率約35%。

圖1 2021年濟(jì)南市垃圾分類收運(yùn)車輛

2.2 政策法規(guī)和監(jiān)督考核體系基本形成

為了規(guī)范生活垃圾分類管理，節(jié)約資源，保護(hù)環(huán)境，減少污染，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》等法律、法規(guī)，結(jié)合濟(jì)南市實(shí)際，制定了《濟(jì)南市生活垃圾減量與分類管理?xiàng)l例》（已于2021年5月1日開始正式實(shí)施，以下簡(jiǎn)稱《條例》），同時(shí)，濟(jì)南市已相繼制發(fā)包括《<條例>實(shí)施方案》在內(nèi)的文件30 余部，建立“行業(yè)+城管”的督導(dǎo)檢查機(jī)制，實(shí)施重點(diǎn)工作“日督導(dǎo)、周調(diào)度、月考核、季排名”的日常管理機(jī)制。全市垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)范更加明確，歸口管理、行業(yè)管理、屬地管理“三管齊下”的垃圾分類模式日趨成熟。

2.3 宣傳引導(dǎo)體系基本形成

濟(jì)南市構(gòu)建了市、縣區(qū)、鎮(zhèn)街、村居四級(jí)垃圾分類志愿者隊(duì)伍體系，市委宣傳部等14 個(gè)部門聯(lián)合制發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)<濟(jì)南市生活垃圾減量與分類管理?xiàng)l例>學(xué)習(xí)宣傳動(dòng)員工作的通知》，各級(jí)機(jī)關(guān)黨委、婦聯(lián)、文旅等部門相繼發(fā)布垃圾分類與減量倡議書，城管部門與教育部門聯(lián)合推出《用心給垃圾找家，用手送垃圾回家，致全市幼兒園、中小學(xué)生家長(zhǎng)的信》等活動(dòng)，號(hào)召廣大學(xué)生和家長(zhǎng)積極參與垃圾分類活動(dòng)。2021年以來，市、區(qū)、街鎮(zhèn)多層次、多渠道開展《條例》集中培訓(xùn)5 500 余場(chǎng)次，培訓(xùn)102 萬余人次；完成居民入戶宣傳110 余萬次，發(fā)放宣傳資料700 余萬份，全市垃圾分類知曉率、參與率大幅提升。

3 生活垃圾分類體系建設(shè)與實(shí)施中存在的問題

3.1 分類意識(shí)不足，準(zhǔn)確率低

自2000年來，我國(guó)就已經(jīng)在多個(gè)城市開展生活垃圾分類試點(diǎn)工作，比如上海、杭州、深圳等城市，但取得的成效一般。由于居民垃圾分類知識(shí)匱乏，長(zhǎng)期的生活習(xí)慣也難以在短期內(nèi)改變，且缺乏有效的約束措施和激勵(lì)機(jī)制，居民垃圾分類意識(shí)淡薄、垃圾分類投放準(zhǔn)確率較低、居民參與垃圾分類的積極性偏低等問題普遍存在，垃圾分類工作難以長(zhǎng)期有序地開展和維持。濟(jì)南市目前也存在類似情況。

3.2 配套不到位，末端處理水平低

雖然目前濟(jì)南市在全市范圍內(nèi)推行生活垃圾四分類，并積極推廣四色垃圾分類桶，但仍有部分區(qū)縣或者街道存在垃圾分類設(shè)施不齊全、垃圾分類桶的顏色與標(biāo)識(shí)不準(zhǔn)確、垃圾分類桶的數(shù)量設(shè)置不合理等問題。這無疑為推動(dòng)市民參與垃圾分類投放工作造成了阻礙。

同時(shí)，在前端垃圾分類投放環(huán)節(jié)中，由于部分市民沒有嚴(yán)格分類，出現(xiàn)垃圾混投的現(xiàn)象，以及運(yùn)輸條件有限，出現(xiàn)混收混運(yùn)的情況，增加了末端處理的難度，加之末端處理能力不足，缺乏分類后的配套處理方案，最后還是采取了混合處理的方式。

3.3 垃圾分類回收未實(shí)現(xiàn)全面產(chǎn)業(yè)化

長(zhǎng)期以來，由于我國(guó)廢品回收行業(yè)沒有建立統(tǒng)一的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，垃圾回收利用主要依靠拾荒者和個(gè)體廢品回收站等，無法形成規(guī)?；?、專業(yè)化的產(chǎn)業(yè)鏈條，造成大量的可回收資源的浪費(fèi)，可回收物回收利用率低。而由政府職能部門主導(dǎo)的垃圾分類工作需要投入大量的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，很多責(zé)任主體與運(yùn)營(yíng)單位因?yàn)橘Y金不足而難以長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)。

3.4 法律體系不完善，職責(zé)不明晰

目前，我國(guó)雖然在一些法律條文中對(duì)垃圾分類做出了規(guī)定，但作為一項(xiàng)系統(tǒng)性的工作，垃圾分類的立法原則、思想等工作遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于實(shí)踐的需要，實(shí)踐性和可操作性不強(qiáng)。國(guó)家層面缺少頂層設(shè)計(jì)作出宏觀、統(tǒng)一的指導(dǎo)，缺乏系統(tǒng)性的法律體系作為支撐，缺乏對(duì)整個(gè)垃圾分類投放、收集、運(yùn)輸和處理等環(huán)節(jié)的法律約束[2]。

盡管地方立法對(duì)城市環(huán)境管理工作進(jìn)行了一定程度上的規(guī)范和保障，但由于地方性法規(guī)或規(guī)章的法律層級(jí)不夠高，且對(duì)于具體的分類方式和方法、不嚴(yán)格分類的處罰標(biāo)準(zhǔn)等沒有明確規(guī)定，給管理部門的具體實(shí)施帶來了一定難度，本身也無法應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)快速發(fā)展帶來的垃圾分類管理新問題，因此迫切需要一部國(guó)家層面的垃圾分類管理制度來進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)范。此外，缺乏全國(guó)性的實(shí)施細(xì)則和配套法規(guī)影響了垃圾分類立法的嚴(yán)肅性、穩(wěn)定性和強(qiáng)制性。

各類主體規(guī)定不完善。以濟(jì)南市為例，生活垃圾分類需要全市20 多個(gè)部門配合開展的工作，在投放、收集、運(yùn)輸、處置等環(huán)節(jié)的管理工作中，存在各部門職責(zé)不明晰的問題，為精準(zhǔn)考核帶來了難題。特別是在投放環(huán)節(jié)，每個(gè)參與的個(gè)人和單位都是投放主體，如何合理規(guī)定投放主體的責(zé)任與義務(wù)就成為重要問題[3]。

3.5 責(zé)任意識(shí)和宣傳氛圍不足，資金短缺

濟(jì)南市的垃圾分類工作雖取得了一些成效，但是距離構(gòu)建“大強(qiáng)美富通”現(xiàn)代化泉城的目標(biāo)，還有不小的差距，特別是與分類先行城市相比，還存在一些突出問題和薄弱環(huán)節(jié)，主要體現(xiàn)在：部分職能部門主體責(zé)任認(rèn)識(shí)不足、畏難情緒和觀望心態(tài)仍存在；全市宣傳氛圍不濃厚，尚未形成積極關(guān)注和參與生活垃圾分類活動(dòng)的良好氛圍；垃圾分類在設(shè)施、設(shè)備、人員的配置等方面需要投入大量的資金，并且要持續(xù)地開展宣傳，無論哪個(gè)環(huán)節(jié)都需要增加資金投入，但目前主要依賴財(cái)政投入，多方資金籌措不足，財(cái)政投入帶動(dòng)社會(huì)各界共同參與、共同投資、共同建設(shè)、共同管理的多方投資模式遠(yuǎn)未形成，大部分街鎮(zhèn)、社區(qū)主要依靠有限的財(cái)政資金維持，難以形成管理運(yùn)行常態(tài)化[4]。

4 生活垃圾分類體系的建設(shè)與實(shí)施的建議

4.1 落實(shí)法規(guī)細(xì)則，完善體系建設(shè)與實(shí)施

抓實(shí)前端。一是建議各級(jí)政府和相關(guān)職能部門，按照《條例》內(nèi)容，全面落實(shí)生活垃圾分類投放管理責(zé)任人制度，做到分類投放管理責(zé)任人全覆蓋。二是組織、協(xié)調(diào)分類投放管理責(zé)任人，根據(jù)小區(qū)、單位的空間結(jié)構(gòu)布局、人口密度、活動(dòng)范圍等綜合因素，整合現(xiàn)有的垃圾投放點(diǎn)，因地制宜，按照每300 戶左右設(shè)置1 處集中投放點(diǎn)的標(biāo)準(zhǔn)，合理設(shè)置集中分類投放點(diǎn)、亭、房。三是按照“一點(diǎn)一員”標(biāo)準(zhǔn)，配齊垃圾分類專項(xiàng)督導(dǎo)員。

做實(shí)中端。一是建議各級(jí)政府以“四類”垃圾產(chǎn)量為基準(zhǔn)，配齊標(biāo)識(shí)統(tǒng)一、規(guī)范的分類收運(yùn)車輛。其中，廚余垃圾收運(yùn)能力至少要以本轄區(qū)生活垃圾日產(chǎn)總量的25%進(jìn)行測(cè)算。二是收運(yùn)單位確定好“四類”垃圾收運(yùn)模式和線路、收運(yùn)時(shí)間與頻次，與分類投放管理責(zé)任人簽訂收運(yùn)協(xié)議，實(shí)現(xiàn)投放、收集與運(yùn)輸?shù)挠行蜚暯?。三是各?jí)城管部門應(yīng)組織對(duì)轄區(qū)內(nèi)垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站進(jìn)行提升和改造，落實(shí)有害垃圾、廚余垃圾以及其他垃圾的暫存、轉(zhuǎn)運(yùn)。四是商務(wù)部門應(yīng)優(yōu)化再生資源回收網(wǎng)點(diǎn)布局，探索流動(dòng)回收點(diǎn)建設(shè)，在具備條件的小區(qū)內(nèi)設(shè)置固定交投點(diǎn)，統(tǒng)籌利用閑置場(chǎng)地或空間中轉(zhuǎn)再生資源。五是創(chuàng)新垃圾分類收運(yùn)模式。在每月第一周實(shí)施“有害垃圾宣傳收集周”制度，在商業(yè)街區(qū)、街巷門頭房試點(diǎn)實(shí)施“音樂專線”收集方式，推廣實(shí)施“公交式”垃圾分類收運(yùn)模式。

落實(shí)末端。建議各區(qū)縣推進(jìn)新改擴(kuò)建農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、標(biāo)準(zhǔn)化菜市場(chǎng)廚余垃圾就地處理設(shè)施的配套和建設(shè)工作，加強(qiáng)現(xiàn)有就地處理設(shè)施的運(yùn)營(yíng)管理。城管部門加快推進(jìn)垃圾分類末端處理設(shè)施的建設(shè)，提升垃圾分類終端的處理能力。

4.2 做好宣傳動(dòng)員，營(yíng)造濃厚氛圍

做好基層發(fā)動(dòng)。以區(qū)縣為單位，建立“區(qū)縣、街鎮(zhèn)、社區(qū)（村）”三級(jí)宣教、志愿隊(duì)伍，充分發(fā)動(dòng)志愿者、社會(huì)組織、企業(yè)、熱心市民，開展“進(jìn)家庭、進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)商戶、進(jìn)企業(yè)”的“五進(jìn)”宣講活動(dòng)。在《條例》正式實(shí)施之前，完成全部“入戶”工作，做到不遺漏一戶居民、一家單位、一個(gè)商戶。

做好社會(huì)宣傳。一是注重宣傳引導(dǎo)。樹立正面典型案例，通過三微一端等主流媒體進(jìn)行正面引導(dǎo)，增強(qiáng)垃圾分類影響力、引導(dǎo)力和號(hào)召力，并適度曝光反面典型，提高居民垃圾分類的自覺性和參與率。二是各區(qū)縣、各行業(yè)主管部門要充分利用各自管轄的宣傳載體，可以在戶外廣告牌、電子屏、公交車、出租車、地鐵、火車站、文化場(chǎng)館、電影院等設(shè)施和場(chǎng)所，集中刊播發(fā)布垃圾分類倡議和公益廣告。

4.3 明晰部門職責(zé)，強(qiáng)化監(jiān)督管理

明晰部門職責(zé)。按照《條例》要求，城管部門應(yīng)牽頭負(fù)責(zé)編制垃圾分類專項(xiàng)規(guī)劃、技術(shù)規(guī)范等；教育部門負(fù)責(zé)推進(jìn)建立垃圾分類教育制度；商務(wù)部門、文化和旅游部門負(fù)責(zé)引導(dǎo)旅館和餐飲等行業(yè)垃圾源頭減量工作，積極推動(dòng)“綠色低耗、光盤行動(dòng)”，減少廚余垃圾的產(chǎn)生，推動(dòng)全市住宿、餐飲企業(yè)不主動(dòng)提供一次性易耗品；農(nóng)業(yè)農(nóng)村、商務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管部門應(yīng)加大凈菜進(jìn)城、凈菜上市工作力度。郵政管理部門負(fù)責(zé)落實(shí)快遞和物流等行業(yè)綠色包裝相關(guān)制度，積極回收利用郵件快件包裝物，其他相關(guān)部門制定和實(shí)施相關(guān)工作細(xì)則和配套措施加強(qiáng)合作，共同倡導(dǎo)低碳生活，促進(jìn)垃圾源頭減量[5]。

強(qiáng)化監(jiān)督管理。各級(jí)執(zhí)法部門應(yīng)運(yùn)用精細(xì)化管理手段，以舉辦專題執(zhí)法周、開展主題執(zhí)法活動(dòng)等形式，通過聯(lián)合執(zhí)法、專項(xiàng)執(zhí)法，重點(diǎn)對(duì)餐飲企業(yè)、商業(yè)綜合體、居住區(qū)、運(yùn)輸單位及處置單位等進(jìn)行定期執(zhí)法檢查。尤其要加大對(duì)拒不履行法定分類義務(wù)、影響垃圾分類持續(xù)推進(jìn)的個(gè)人和單位的執(zhí)法力度，依法實(shí)施處罰，督促單位和個(gè)人自覺進(jìn)行垃圾分類[6]。

5 結(jié)論

濟(jì)南市生活垃圾分類體系在整體上處于起步階段，在其建設(shè)與實(shí)施的過程中，取得了一定的成效，但仍存在諸多需要解決的問題。濟(jì)南市應(yīng)明晰各行政部門職責(zé)，落實(shí)前端投放管理責(zé)任人的主體責(zé)任，抓實(shí)中端收集、運(yùn)輸?shù)扰涮左w系建設(shè)，提升和改造末端處置設(shè)施和能力，持續(xù)推進(jìn)《條例》的貫徹與實(shí)施；在全社會(huì)范圍內(nèi)，加大對(duì)垃圾分類的宣傳推廣力度，提高居民的知曉率和積極性；加大政府對(duì)垃圾分類的專項(xiàng)財(cái)政投入，吸引社會(huì)資金的參與，多方舉措形成合力；通過創(chuàng)新生活垃圾收費(fèi)制度和嘗試增設(shè)垃圾分類處理稅項(xiàng)等方法，促進(jìn)垃圾分類的源頭減量，為濟(jì)南市垃圾分類體系的建設(shè)與實(shí)施保駕護(hù)航，進(jìn)而提升濟(jì)南生活垃圾治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。