●余 霞 張林 張文健 涂海燕 向 鵬

黨的十九大報告指出：“我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期”。隨著國防科技工業(yè)加快推進軍工核心能力建設(shè)，軍工固定資產(chǎn)投資管理工作面臨新形勢。軍工固定資產(chǎn)投資由“任務(wù)能力型”向“體系效能型”逐步轉(zhuǎn)變，提高軍工固定資產(chǎn)投資項目（以下簡稱軍工固投項目）的管理水平對提升中國特色先進國防科技工業(yè)水平、支撐國防軍隊建設(shè)、推動科學(xué)技術(shù)進步、服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展具有重要意義。

軍工固投項目是全部或部分使用中央政府預(yù)算資金的固定資產(chǎn)投資項目，由國防科工局負責審批或?qū)彶楹髨髧鴦?wù)院審批。軍工科研事業(yè)單位的固投項目管理具有投資額度大、建設(shè)周期長、系統(tǒng)性、復(fù)雜性和專業(yè)性等特點。軍工固投項目主要包括新建、改建、擴建廠房配套條件建設(shè)、購置主工藝設(shè)備等建設(shè)內(nèi)容。

現(xiàn)階段,軍工固投項目在立項、實施到竣工驗收全過程中仍存在一些問題,對項目管理、投資控制等造成了負面影響。隨著國家對軍工固投項目監(jiān)管力度的不斷增大，系統(tǒng)梳理軍工固投項目管理實施中的難點問題，能夠為建設(shè)單位更好地實現(xiàn)項目建設(shè)目標、提高專業(yè)項目管理水平提供有力的支撐。

本文在識別軍工固投項目管理實施中的難點、總結(jié)影響固投項目規(guī)范運行因素的基礎(chǔ)上，提出相應(yīng)的防范及改進措施，并對固投項目的精細化管理提出探討，旨在為提升固投項目的規(guī)范執(zhí)行提供參考。

一、調(diào)研情況分析

（一）項目案例調(diào)研分析

本文通過統(tǒng)計10個軍工固投項目的審計報告，統(tǒng)計分析在全流程實施管理中各個環(huán)節(jié)存在哪些方面的問題，從現(xiàn)象看本質(zhì)，形成問題審計問題分析表。針對上述10個項目財務(wù)決算審計發(fā)現(xiàn)的問題進行梳理、歸類和分析，根據(jù)出現(xiàn)問題的數(shù)量進行排序，可以看出：首先，造價管理方面出現(xiàn)的問題最多，達到33.0%，主要集中在多計工程量、綜合單價組價有誤、重復(fù)計取費用、計取依據(jù)不足等方面。

其次是合同制履行情況和核算階段，分別均達到11.4%，合同制履行情況方面主要問題為合同簽訂時間不合規(guī)，合同要素不完整，合同支付不規(guī)范、合同內(nèi)容有誤等方面。核算方面主要問題為建設(shè)單位管理費列支不應(yīng)計入項目的費用、聯(lián)合試運轉(zhuǎn)費預(yù)留問題、超標準計取“三同時”評價等其他費用等問題；

第三類問題是招標程序和檔案管理，分別均達到8.6%，招標程序方面主要問題為評標專家選取不合規(guī)、評標委員會組成不合理、評標過程不規(guī)范、應(yīng)廢未廢等問題；檔案管理方面，普遍存在部分招標事項歸檔不完整、部分工程資料缺失、不完整或不規(guī)范、相關(guān)竣工資料編制存在差錯等問題。

第四類問題是招標前期管理和進度管理，分別均達到7.1%，招標前期管理方面主要問題為招標方式不合規(guī)、標段劃分不合理、部分招標文件編制及發(fā)售不規(guī)范等方面；進度管理方面主要問題為工程進度控制不嚴格，實際工期嚴重超合同約定工期、先開工后辦理施工許可證、對工程延期未認真區(qū)分責任等問題。

第五類問題是質(zhì)量安全管理和初步設(shè)計審批，分別達到5.7%和4.3%。質(zhì)量安全管理方面主要問題為工程質(zhì)量管理存在缺陷、存在部分工程質(zhì)量問題、設(shè)備、水泥品牌與招標文件要求不一致等問題。初步設(shè)計審批方面主要問題為項目批復(fù)與實施程序倒置、概算文件編制質(zhì)量存在瑕疵等問題。

最后一類問題是內(nèi)控和實物管理方面，均占比1.4%。內(nèi)控方面主要存在重大事項內(nèi)部決策程序待完善，實物管理方面主要存在資產(chǎn)管理不規(guī)范等問題。

（二）院所制度調(diào)研分析

“法者，天下之程式也，萬事之儀表也?！避姽す掏俄椖康娜壷贫润w系分為國家級、院級、所級。制度體系建立和完善是軍工固投項目首當其沖的難題，也是單位長期持續(xù)健康發(fā)展的基礎(chǔ)。為落實全面依法治院要求，進一步推進院固投項目實施過程規(guī)范管理，及時糾偏除弊，不斷提升項目管理水平，特別梳理和分析院級規(guī)章制度，其關(guān)注的即為難點；院級管理制度重點關(guān)注了項目管理與建設(shè)管理、財務(wù)管理和監(jiān)督與審計三個方面，其占比分別為62.16%（23個）、24.32%（9個）、13.51%（5個）。

二、軍工固投項目管理實施中存在的難點問題

通過對以往項目的案例分析、院級固投項目管理制度梳理，經(jīng)過綜合研判，總結(jié)出軍工固投項目管理實施中存在的比較突出的幾個管理難點問題。

（一）項目前期策劃工作深度、顆粒度不充分，不能全周期、全要素、全方位地策劃實施項目工作

1.對項目前期階段重視不夠，投資決策機制有待進一步完善。目前軍工固投項目決策方式還缺乏戰(zhàn)略長遠的規(guī)劃考慮，對于如何正確把握投資機會、全面進行項目比選、科學(xué)論證可行方案還存在一定的困難，造成項目投資重點不突出、綜合效益難以顯現(xiàn)等問題，未達到國防科技工業(yè)“加強頂層設(shè)計、開展體系化建設(shè)”的要求。第一，項目前期論證深度不夠，未全面剖析關(guān)鍵點，并且工藝需求不明確、不完整。第二，論證方式方法比較單一，在論證過程中未進行多方案論證，一旦出現(xiàn)建設(shè)規(guī)模過大、技術(shù)方案不合格等情況就會對項目實施造成不良影響。第三，項目前期論證時點大部分重點關(guān)注工程技術(shù)，不夠重視管理風險，容易造成后續(xù)實施風險高。

2.前期咨詢報告質(zhì)量有待進一步提高。軍工固投項目有專門的保密要求，容易出現(xiàn)市場壟斷的情況，由于缺乏競爭力，前期咨詢報告很有可能會出現(xiàn)質(zhì)量不高、深度不夠、方案不夠優(yōu)化、預(yù)算周期時間不夠準確等一系列問題。長期發(fā)展下去，會導(dǎo)致固投項目周期延長等情況的出現(xiàn)，增加項目投資成本。

（二）項目實施階段對核心要素管控缺乏有效的管理方法、管理手段，很難將要素管理進行一體化考慮或系統(tǒng)協(xié)調(diào)

軍工固投項目往往重視項目的審批程序，但是忽視具體的項目監(jiān)督工作，項目管理程序不順暢，管理流程比較繁雜，導(dǎo)致投資項目管理相對比較分散，容易出現(xiàn)效率低，管理質(zhì)量不高等問題，直接影響到軍工固投項目的實施進程。

1.經(jīng)費管理的問題：大部分軍工固投項目均存在列支概算外及不合理支出的問題。如何做到既不超概算，又不會結(jié)余太多項目資金，合理用好項目經(jīng)費一直是軍工固投項目的難點。在項目實施過程中，部分軍工固投項目由于前期論證不充分、工程設(shè)計深度不夠等原因，致使項目建設(shè)內(nèi)容調(diào)整及設(shè)計變更較多，從而導(dǎo)致返工及項目延期，造成損失浪費。

2.建設(shè)周期超期問題：大部分軍工固投項目的拖期原因主要為審批手續(xù)辦理、工藝需求變化等方面。造成項目計劃與實際執(zhí)行節(jié)點不一致。立項的周期較長也是造成建設(shè)周期超期的重要原因之一，從現(xiàn)階段的流程上來看，初步設(shè)計的審批是明顯滯后的，很多項目存在初步設(shè)計未批復(fù)項目便已開始施工的突出現(xiàn)象，給工程后續(xù)施工、審計等帶來很多困難。

3.質(zhì)量管理的問題。一是項目設(shè)計階段的前置化管控措施不到位：由于建設(shè)單位普遍缺乏專業(yè)設(shè)計人員，不夠重視設(shè)計階段投資控制，并且往往由于設(shè)計時間緊，與建設(shè)單位工藝需求等交流不充分，為后續(xù)施工中埋下大量調(diào)整或者無法實施的問題。二是施工質(zhì)量管理存在問題：由于建設(shè)單位配備固投項目管理人員數(shù)量有限，相關(guān)監(jiān)督管控手段比較落后，無法適應(yīng)工程項目現(xiàn)場管理精細化的需求，往往造成施工現(xiàn)場實施與圖紙不一致，設(shè)備材料材質(zhì)、規(guī)格等與設(shè)計文件、施工文件、采購合同、材料報審表不一致等問題。

4.招投標管理的問題：較多項目容易在招投標階段出現(xiàn)管理問題，例如未在中標通知書發(fā)出之日起30日內(nèi)訂立合同、未按照招投標文件內(nèi)容簽訂合同、個別招標事項中應(yīng)廢未廢等問題。

5.檔案管理與項目管理脫節(jié)：檔案管理貫穿于項目建設(shè)全過程，涉及到建設(shè)、勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理等各參建單位，但目前以傳統(tǒng)的手工管理為主，手段落后，容易造成項目的重要技術(shù)資料流失，收集的項目檔案質(zhì)量差。一般是工程竣工驗收后，實施單位把形成的資料移交到檔案管理部門，由檔案管理部門進行整理、立卷。由于檔案管理部門未參與項目建設(shè)過程，僅在整理過程中按照缺啥補啥的被動方法進行督促，對資料質(zhì)量的把關(guān)是在歸檔之后，與項目管理脫節(jié)，造成項目歸檔檔案完整性、系統(tǒng)性、有效性不強。

（三）項目管理能力與組織體系耦合度不高，很難實現(xiàn)雙促雙帶效果，尚未形成有效體系效能

基于軍工科研單位管理體系的實際，建設(shè)單位的管理能力包括人員數(shù)量以及信息化手段等與固投項目管理需求不匹配，信息化管理等相關(guān)能力建設(shè)未能納入項目成本，從而造成固投項目管理綜合水平比較低，未能形成“任務(wù)促進能力發(fā)展，能力提升帶動任務(wù)完成”的良性循環(huán)。

1.固投管理系統(tǒng)不完善：軍工固投項目在項目全壽命周期（建議書、可研、初設(shè)、招投標、實施和后評價）中，涉及各種大量的批復(fù)、招投標采購、計劃、資金撥付等數(shù)據(jù)信息，這些數(shù)據(jù)信息僅靠傳統(tǒng)手工方式管理，存在資料查找起來困難、難于執(zhí)行進度跟蹤、投資完成率不高等問題，同時也不利于保密安全管理。信息數(shù)據(jù)不能交換共享，項目各階段的信息與項目管理流程信息之間，各參建方之間無法實現(xiàn)數(shù)據(jù)交換與共享。

2.項目驗收及后評價不規(guī)范。項目后評估機制有待完善：目前軍工固投項目常常存在“重建設(shè)、輕管理、少論證、無評估”的現(xiàn)象，這一狀況對投資決策水平的提高、項目管理水平的提升以及項目監(jiān)督作用的發(fā)揮有較大的影響。一方面，在前期策劃中缺少對驗收及后評價的系統(tǒng)安排，對收尾環(huán)節(jié)和后評價不重視；另一方面，由于大部分軍工固投項目建設(shè)周期較長，占用大量人力物，到項目驗收階段，管理或技術(shù)人員很多已不在原崗位，容易導(dǎo)致項目收尾工作流于形式、項目驗收不規(guī)范等問題。

三、加強軍工固投項目管理的建議

（一）基于項目特點以及軍工單位組織體系，利用系統(tǒng)工程思維，全周期、全要素、全方位地策劃實施項目工作，并賦能于實施以及驗收等各個階段

1.制定詳細的項目管理策劃。通過結(jié)合項目背景、特點及以往管理經(jīng)驗，制訂詳細的管理策劃，使項目穩(wěn)步、有序推進，對項目管理目標的實現(xiàn)起到至關(guān)重要的作用。項目管理策劃包括實施總體策劃及管理目標、建設(shè)任務(wù)、組織體系、工作機制、進度管理、經(jīng)費管理、質(zhì)量管理、采購管理、保密管理、資產(chǎn)管理、檔案管理、“三同時”管理、溝通管理、保障條件、風險分析、成效分析等內(nèi)容，全周期、全要素、全方位地策劃實施項目工作。根據(jù)項目全景計劃，明確里程碑節(jié)點，制訂各階段詳細的進度計劃，事先制訂風險預(yù)案，加強跟蹤分析，加大計劃目標考核工作力度，實行有效的動態(tài)管理。

2.引入具有相對豐富的項目前期研究與策劃經(jīng)驗的專家團隊。根據(jù)項目特點，考慮不確定性，對可行性進行充分的調(diào)研和論證，在前期進行科學(xué)測算，精準化規(guī)劃設(shè)計，確保實現(xiàn)項目目標。在設(shè)計階段，引入專業(yè)的設(shè)計咨詢專家團隊，整體把控設(shè)計任務(wù)，控制設(shè)計內(nèi)容及造價指標，使施工圖達到技術(shù)和經(jīng)濟最優(yōu)化，從而對項目投資與質(zhì)量起到前置化管控作用，依靠全過程工程咨詢團隊的精準化服務(wù)，達到為軍工固投項目增值的目的。

3.方案論證透徹。明確項目技術(shù)需求，固定資產(chǎn)投資工作必須服務(wù)于科研生產(chǎn)任務(wù)需要，進一步健全和完善項目立項論證與審查責任制，論證清楚具體需求、投資必要性和調(diào)整必要性等，從源頭上控制投資，充分體現(xiàn)事前控制思想，以最小的代價獲取最大的技術(shù)經(jīng)濟效益。

4.加強統(tǒng)籌互動協(xié)調(diào)。軍工固投項目屬于復(fù)雜的系統(tǒng)工程，牽一發(fā)而動全身，一個局部的小缺陷，很可能會導(dǎo)致整個項目出現(xiàn)系統(tǒng)性的、不可預(yù)知的變化。為防止系統(tǒng)性問題，始終要做到從大處著眼，從小處著手，做到層層協(xié)調(diào)、環(huán)環(huán)相扣，全員互動，全局統(tǒng)籌。

（二）基于管理需求以及項目實施復(fù)雜程度，引入專業(yè)項目管理團隊以及BIM等信息化管理手段，全流程管控項目質(zhì)量、進度和經(jīng)費等核心要素

1.在傳統(tǒng)的項目管理模式基礎(chǔ)上，引入專業(yè)的項目管理單位，提升實施階段的管理效能。建設(shè)項目需要掌握管理模式、管理程序、管理方法、管理技術(shù)的專業(yè)項目管理人員去實現(xiàn)。從不同職能部門抽調(diào)成員組建專業(yè)高效的管理實施團隊，全面系統(tǒng)規(guī)劃項目人力資源，實行項目制管理，確定團隊及項目經(jīng)理的基本職能，明確具體目標，分工明確，責任落實到人，充分調(diào)動人員積極性，最大程度上激勵團隊成員創(chuàng)新，更快更好完成任務(wù)。建立高效的溝通機制和規(guī)范的報告制度，定期召開會議對實施過程中的問題進行協(xié)調(diào)，監(jiān)督檢查項目進展，以保障項目按照原計劃執(zhí)行。

2.運用BIM等現(xiàn)代化信息技術(shù)手段提高管理效率。BIM技術(shù)具有重要的應(yīng)用價值和廣闊的應(yīng)用前景，已然成為建筑業(yè)發(fā)展的必然趨勢，國防科研院所需要與時俱進，充分發(fā)揮BIM技術(shù)在經(jīng)費控制、進度控制、質(zhì)量控制等方面的優(yōu)勢。由于軍工固投項目對計劃、經(jīng)費管理要求嚴格，并且存在跨部門協(xié)同多、實施階段多、業(yè)務(wù)流程多、形成資料多等特點，作為建設(shè)單位，需要對項目多要素進行統(tǒng)籌管理，建立基于BIM模型的管理應(yīng)用平臺，同時利用固投項目信息系統(tǒng)，是提高項目全壽命周期管理效率的直接手段?？梢詫崿F(xiàn)全過程有效追蹤，實現(xiàn)跨部門業(yè)務(wù)協(xié)同，提升管理效率，推動項目管理的制度化、規(guī)范化和標準化。運用信息化手段動態(tài)采集、分析和預(yù)警項目執(zhí)行情況，減少人為因素的偏差，做到可追溯。

3.建立一套軍工特色固投項目管理制度體系。為了規(guī)范和統(tǒng)籌軍工固投項目的建設(shè)，以專業(yè)、高效、規(guī)范的管理制度體系約束軍工固投項目實施過程中的管理行為，采用“分類分層、突出重點”原則，本著“依法管理、規(guī)范廉潔，優(yōu)質(zhì)服務(wù)、專業(yè)高效”管理理念，按照“管理制度化、制度流程化、流程信息化”的指導(dǎo)方針和“業(yè)務(wù)流程化、流程表單化、表單標準化”的實施路徑，組織開展固投項目管理制度體系建設(shè)，建立一套軍工特色固投項目管理制度體系。

（三）基于組織愿景以及項目管理模式要求，構(gòu)建項目管理能力與核心能力發(fā)展相匹配的管理體系，實現(xiàn)雙促雙帶效果，形成有效體系效能

1.建立完善的責任制體系。建立適合單位體制的項目管理組織結(jié)構(gòu)，明確項目總體工作目標、工作流程、工作標準，分解和落實責任。在項目立項前期任命項目行政負責人和技術(shù)負責人。完善的責任制體系，使得一旦出現(xiàn)問題，可以快速、明確地找到薄弱環(huán)節(jié)和責任人，以便于責任單位及時組織整改。

2.加強人才培養(yǎng)和隊伍建設(shè)。建立新形勢下適應(yīng)發(fā)展需求的軍工投資建設(shè)管理隊伍。軍工固投項目具有復(fù)雜、專業(yè)性強等特點，不僅要求實施管理人員具備工程造價、工程技術(shù)、法律等方面的知識和經(jīng)驗，還要求實施管理人員具備財務(wù)方面的知識，需要及時完善實施管理人員的知識和能力結(jié)構(gòu)，培養(yǎng)合格的軍工固定資產(chǎn)投資項目的專業(yè)管理人員。

3.開展固投管理轉(zhuǎn)型，提高固投項目管理重要性的認識。項目單位應(yīng)組織定期“走出去”的學(xué)習考察活動，親身感受、親眼見證軍工系統(tǒng)外部單位現(xiàn)金的管理理念和經(jīng)驗，加強與國內(nèi)知名機構(gòu)、院校的合作，組織“請進來”的崗位學(xué)習活動，不斷學(xué)習先進理念及經(jīng)驗，加強固投管理重要性認識，及時調(diào)整定位，開展固投管理轉(zhuǎn)型。

4.加強項目后評估工作。需要制定單位內(nèi)部后評估實施管理辦法，建立后評估工作程序和數(shù)據(jù)庫，規(guī)范后評估管理。以“獨立性、科學(xué)性、公正性”的后評價原則，對項目實施全過程進行系統(tǒng)回顧，分析對比項目立項與實際建成后的建設(shè)目標、技術(shù)、經(jīng)濟、環(huán)境和社會指標等，認真總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，可以為后續(xù)項目提供經(jīng)驗參考，提高項目決策能力、全面管理和投資控制水平。

四、結(jié)語

本文從概算軍工固定資產(chǎn)投資項目管理局面層面出發(fā)，提出了科學(xué)統(tǒng)籌、精細管控、能力保障等三類針對性措施，以此優(yōu)化軍工固投項目管理工作。國家主管部門逐步加大固投領(lǐng)域管理力度，不斷提高軍工單位固投項目管理水平，下決心整治固投領(lǐng)域普遍存在的難點問題，一定會進一步推動我國軍工固投管理邁上新的臺階。軍工固定資產(chǎn)投資是國防科技工業(yè)創(chuàng)新和發(fā)展的助推器，持續(xù)加強軍工固定資產(chǎn)投資工作，不斷提高軍工固投管理水平，對于保障我國國防安全具有重要意義。