何招智，伍攀峰

（1. 上海市地礦工程勘察（集團(tuán)）有限公司，上海 200072；2. 上海市規(guī)劃和自然資源局，上海 200003）

在城市更新的存量開(kāi)發(fā)中，工業(yè)用地更新是其中重要的組成部分。但就污染工業(yè)地塊而言，我國(guó)目前要求先結(jié)合規(guī)劃用地性質(zhì)完成污染修復(fù)和評(píng)估后再行出讓和開(kāi)發(fā)。而由于環(huán)境管理和控制性詳細(xì)規(guī)劃編制的相對(duì)獨(dú)立，使得因前者時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本過(guò)高導(dǎo)致地塊出讓難的狀況時(shí)有發(fā)生。因此，近年來(lái)陸續(xù)有技術(shù)工作者在一些地方項(xiàng)目實(shí)踐中，基于目標(biāo)區(qū)域土壤污染現(xiàn)狀或修復(fù)工程來(lái)進(jìn)行用地布局設(shè)計(jì)，來(lái)達(dá)到平衡環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制和地塊再開(kāi)發(fā)關(guān)系的目的。如在2014年湖南株洲在清水塘老工業(yè)區(qū)改造中，就以修復(fù)策略作為地塊劃分的依據(jù)，并將土壤生態(tài)修復(fù)納入了控制性詳細(xì)規(guī)劃圖則[1]；上海桃浦智創(chuàng)城的開(kāi)發(fā)建設(shè)中，結(jié)合片區(qū)土壤污染狀況對(duì)用地布局和設(shè)計(jì)上進(jìn)行了調(diào)整[2]。還有一些學(xué)者嘗試從土壤污染風(fēng)險(xiǎn)的角度提出用地方案的探索，如基于歷史和現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)對(duì)環(huán)境的影響水平提出規(guī)劃調(diào)整建議[3]，將土壤污染狀況作為因子之一進(jìn)行用地適宜性評(píng)價(jià)[4-6]等。

但上述實(shí)踐或研究均以片區(qū)為單元展開(kāi)，在空間布局具有較高的靈活性，地方重點(diǎn)項(xiàng)目還往往有一定的政策紅利。同時(shí)，不少研究中對(duì)地塊土壤污染調(diào)查數(shù)據(jù)的密度和深度需求明顯高于現(xiàn)行技術(shù)規(guī)范，一定程度上降低了研究的實(shí)踐價(jià)值。因此研究以上海某待轉(zhuǎn)型污染工業(yè)地塊為例，基于地塊土壤污染狀況提出不同的地塊再開(kāi)發(fā)方案，通過(guò)方案對(duì)比，嘗試探討零星的污染工業(yè)地塊轉(zhuǎn)型，通過(guò)結(jié)合提出地塊再開(kāi)發(fā)建議，供相關(guān)實(shí)施政策制定和技術(shù)工作者參考。

1 項(xiàng)目概況與技術(shù)路線

項(xiàng)目位于上海市中心某商住片區(qū)內(nèi)，面積超7000 m2（圖1）。20世紀(jì)50年代投入使用，2015年左右地塊內(nèi)企業(yè)陸續(xù)停產(chǎn)撤出，期間涉及紡織、商業(yè)辦公、保潔和電工生產(chǎn)，其中電工和和紡織是最可能影響土壤環(huán)境的產(chǎn)業(yè)。根據(jù)所屬單元現(xiàn)有控制性詳細(xì)規(guī)劃，項(xiàng)目初始開(kāi)發(fā)意向?yàn)轲B(yǎng)老院，在土地利用現(xiàn)狀分類中屬于社區(qū)級(jí)公共設(shè)施用地，應(yīng)滿足《土壤環(huán)境質(zhì)量 建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（GB 36600-2018）中第I類建設(shè)用地的土壤環(huán)境質(zhì)量要求。

圖1 項(xiàng)目區(qū)及周邊環(huán)境與土壤污染狀況初步調(diào)查結(jié)果Fig.1 The surroundings and the environmental survey result of the project site

但依照《建設(shè)用地土壤污染狀況調(diào)查技術(shù)導(dǎo)則》（HJ 25.1- 2019）完成的土壤污染狀況初步調(diào)查結(jié)果表明，項(xiàng)目區(qū)內(nèi)土壤和地下水中氯代烴類有機(jī)物超過(guò)I類建設(shè)用地土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，污染范圍較大較深（圖 1）。藉由項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)多年土壤污染狀況調(diào)查和修復(fù)工程實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，初步判定該項(xiàng)目需采用原位注入配合多相抽提技術(shù)進(jìn)行修復(fù)，但工期和修復(fù)成本均遠(yuǎn)超委托方預(yù)期。因此項(xiàng)目組提出將地塊開(kāi)發(fā)用途變更為II類建設(shè)用地的可能性，基于進(jìn)一步的土壤污染狀況詳細(xì)調(diào)查結(jié)果分別就I類和II類建設(shè)用地對(duì)地塊開(kāi)展了污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并嘗試對(duì)不同用地方案進(jìn)行對(duì)比，供項(xiàng)目方參考（圖 2）。

圖2 技術(shù)路線Fig.2 Technical route

如前所述，由于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和環(huán)境修復(fù)等環(huán)境管理流程主要從時(shí)間和經(jīng)濟(jì)投入上影響土地流轉(zhuǎn)效率和再開(kāi)發(fā)決策，因此研究在對(duì)比中主要考慮再開(kāi)發(fā)收益和環(huán)境修復(fù)工程的時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本，具體見(jiàn)下文。

2 方法和數(shù)據(jù)

2.1 環(huán)境修復(fù)方案評(píng)價(jià)

在實(shí)踐中，修復(fù)工程的成本投入有三類：一類是直接用于工程的費(fèi)用，二類是工程管理、咨詢、評(píng)估等產(chǎn)生的間接費(fèi)用，三類是用于工程預(yù)備等事項(xiàng)的不可預(yù)見(jiàn)費(fèi)用。一般而言，二類以一類費(fèi)用為基礎(chǔ)，參照國(guó)家和項(xiàng)目在地相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，三類費(fèi)用以一類和二類費(fèi)用為基礎(chǔ)按一定比例計(jì)算，因此這里僅具體介紹直接費(fèi)用計(jì)算方式。

修復(fù)工程直接費(fèi)用需綜合考慮污染物類型和濃度、污染介質(zhì)、污染范圍、所選修復(fù)目標(biāo)值和修復(fù)技術(shù)等確定。普遍意義的計(jì)算方式是首先在地塊詳細(xì)調(diào)查基礎(chǔ)上，經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估后依據(jù)《土壤環(huán)境質(zhì)量 建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（GB 36600-2018）確定修復(fù)目標(biāo)值；后通過(guò)樣點(diǎn)污染物空間插值確定修復(fù)方量，最后將每種污染物的修復(fù)量與《2014年污染場(chǎng)地修復(fù)技術(shù)目錄（第一批）》推薦修復(fù)單價(jià)乘積進(jìn)行累加。

本項(xiàng)目為鹵代烴復(fù)合污染，擬采取的原位注入配合多相抽提能夠?qū)ν寥篮偷叵滤形廴疚镞M(jìn)行一次性提取，因此項(xiàng)目組對(duì)直接工程費(fèi)用的修復(fù)單價(jià)主要基于經(jīng)驗(yàn)和市場(chǎng)價(jià)進(jìn)行一次估算。間接費(fèi)用一般取直接費(fèi)用的3%～8%，不可預(yù)見(jiàn)費(fèi)用按慣例取直接和間接費(fèi)用之和的5%。

2.2 用地方案及評(píng)價(jià)

土地出讓收益主要受區(qū)位、用地性質(zhì)和具體開(kāi)發(fā)方式影響。因此項(xiàng)目組首先在II類建設(shè)用地中選擇合適的用地類型，再根據(jù)該用地類型的相關(guān)控制性詳細(xì)規(guī)劃要求開(kāi)展計(jì)算，與原規(guī)劃用地類型（敬老院）進(jìn)行對(duì)比。結(jié)合項(xiàng)目在地單元規(guī)劃和周邊土地利用布局現(xiàn)狀，II類建設(shè)用地可供選擇的主要有工業(yè)用地、物流倉(cāng)儲(chǔ)用地、商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地、道路與交通設(shè)施用地、公用設(shè)施用地等。由于該地塊位于單元區(qū)域中心，地理位置較好，交通便捷，周邊相關(guān)公共服務(wù)設(shè)施齊全，緊鄰居民區(qū)和商務(wù)樓，附近以居民區(qū)、學(xué)校和辦公樓為主，項(xiàng)目組在前述II類建設(shè)用地中選擇了商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地作為備選用地類型，開(kāi)展用地效益評(píng)估。

一般而言，土地開(kāi)發(fā)產(chǎn)出的計(jì)算由建設(shè)和開(kāi)發(fā)收益，建設(shè)和交易活動(dòng)產(chǎn)生的相關(guān)稅務(wù)和財(cái)務(wù)成本等三部分組成（公式1），稅務(wù)和財(cái)務(wù)成本基于用地性質(zhì)結(jié)合開(kāi)發(fā)收益按照經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行估計(jì)，因此這里主要介紹開(kāi)發(fā)收益計(jì)算：項(xiàng)目采用模擬市場(chǎng)法，該方法的開(kāi)發(fā)收益來(lái)自居住、商業(yè)和附屬地下空間扣除相關(guān)成本后的利潤(rùn)[7]，具體如公式2：LAi為第i塊產(chǎn)生土地收益的面積（居住用地和商業(yè)用地），LAj為第j塊配套設(shè)施用地的用地面積（居住和商業(yè)以外的用地類型），PCH為商品房銷售價(jià)格（萬(wàn)元/m2），F(xiàn)AR為用地容積率，PCUS為地下空間商品房?jī)r(jià)格，LSP、PLSP分別為商住用地和附屬設(shè)施用地的土地交易價(jià)格，萬(wàn)元/m2，CP為建安工程價(jià)格（萬(wàn)元/m2）。配套附屬設(shè)施應(yīng)滿足《城市公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)（修訂）》（GB 50442）的規(guī)定。本研究中公式中面積、容積率以及地方規(guī)定的附屬配套設(shè)施要求等按照經(jīng)驗(yàn)估計(jì)，或依照相關(guān)規(guī)范取常用值。

3 結(jié)果分析

如前所述，項(xiàng)目需針對(duì)地下水和土壤分別采取原位注入和多相抽提技術(shù)開(kāi)展污染修復(fù)。經(jīng)進(jìn)一步土壤污染狀況詳細(xì)調(diào)查和污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，確定了地塊具體修復(fù)范圍：不論以何種方式更新利用，地塊的地下水和土壤污染深度一致，區(qū)別在于修復(fù)范圍——當(dāng)用作I類建設(shè)用地時(shí)，土壤和地下水修復(fù)范圍分別約3600 m2和3000 m2；用作II類建設(shè)用地時(shí)，由于修復(fù)目標(biāo)值降低，修復(fù)范圍分別減少到了800 m2和2600 m2，如圖3、圖4所示。經(jīng)采用GMS（Groundwater Modeling System）專業(yè)模擬軟件進(jìn)一步估算確定了不同修復(fù)方案的土壤和地下水修復(fù)工程量分別為21000 m3/ 6000 m3（土壤）和22000 m3/ 19000 m3（地下水）。

由于本項(xiàng)目采用的原位修復(fù)技術(shù)施工難度跟抽提和注射井的深度有很大的相關(guān)性，而在本項(xiàng)目中兩種情況下的土壤和地下水污染修復(fù)深度均一致，因此兩種方案的工程時(shí)間和修復(fù)成本均主要取決于工程建設(shè)和修復(fù)方量。時(shí)間上經(jīng)驗(yàn)估計(jì)分別為32個(gè)月和36個(gè)月，建設(shè)成本依照項(xiàng)目組實(shí)施經(jīng)驗(yàn)結(jié)合市場(chǎng)價(jià)格確定，分別為2800～3000萬(wàn)元和2200～2500萬(wàn)元，相應(yīng)地間接費(fèi)用和不可預(yù)見(jiàn)費(fèi)用分別為84～240萬(wàn)元和124.2～162萬(wàn)元、66～200萬(wàn)元和113.3～135萬(wàn)元。不論以最低預(yù)算還是最高預(yù)算總費(fèi)用差距約600萬(wàn)元，減少約1/5（表1）。

表1 不同用地方案的評(píng)價(jià)結(jié)果Table 1 Comparison of different renewal plan

根據(jù)前公式2所述，項(xiàng)目組逐項(xiàng)對(duì)參數(shù)開(kāi)展估計(jì)（表 2）。由于周邊社區(qū)成熟，配套設(shè)施面積不做增設(shè)；商品房銷售價(jià)格用養(yǎng)老院或商服用地租金替代，地下空間商品房單價(jià)和土地交易價(jià)格由項(xiàng)目組中城市建設(shè)團(tuán)隊(duì)以區(qū)域基準(zhǔn)地價(jià)為基礎(chǔ)，結(jié)合片區(qū)附近同類型用地交易價(jià)格確定，前者因民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老由用地政策支持，交易價(jià)格水平較低，分別確定為6000和22000 m2，后者分別為30000和53000元/m2、3000和5000元/ m2；容積率結(jié)合控制性詳細(xì)規(guī)劃編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和片區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃對(duì)地塊的使用強(qiáng)度控制要求，分別估算為2.3和3.0，同時(shí)即用容積率乘以建筑面積，獲得收益面積；建安工程單價(jià)結(jié)合用地類型分別確定為10000和14000元/ m2，面積以建筑面積計(jì)算。相關(guān)稅費(fèi)和財(cái)務(wù)成本按照上海市現(xiàn)行通用估算方法計(jì)算。

表2 開(kāi)發(fā)收益參數(shù)預(yù)估情況Table 2 Parameters in estimation model

從上述結(jié)果來(lái)看，相比原養(yǎng)老院（I類建設(shè)用地）方案，對(duì)比結(jié)果認(rèn)為如果將該地塊變更為商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地，具有修復(fù)工程影響范圍更小、工程量明顯減少、時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本顯著降低的優(yōu)勢(shì)——地下水修復(fù)范圍縮減到了原來(lái)的90%左右，土壤的修復(fù)范圍縮小到了I類建設(shè)用地所需修復(fù)范圍的約1/5，相應(yīng)地，修復(fù)工程量也分別降低了1成和7成，修復(fù)工程費(fèi)用也從3000～3400萬(wàn)元控制在了3000萬(wàn)元以內(nèi)。

在單元用地布局上，商業(yè)與服務(wù)業(yè)設(shè)施用地與現(xiàn)狀片區(qū)用地布局協(xié)調(diào)，符合相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，與片區(qū)主要功能定位也沒(méi)有沖突。地塊地處鬧市區(qū)，經(jīng)濟(jì)價(jià)值較高，商住用地會(huì)明顯增加地塊經(jīng)濟(jì)效益，也更符合當(dāng)前土地集約高效利用的價(jià)值導(dǎo)向。而在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控方面，地塊超標(biāo)污染物有一定揮發(fā)性、主要暴露途徑為空氣吸入，難以通過(guò)固化技術(shù)進(jìn)行污染物固定來(lái)減少污染物擴(kuò)散和釋放，降低潛在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。而老年人多在地面或低層活動(dòng)，人員密集水平較高，降低容積率或降低地面樓層使用頻率等建筑設(shè)計(jì)方法來(lái)減少地面暴露強(qiáng)度也不適用。因此，綜合上述考慮，項(xiàng)目組建議該地塊開(kāi)發(fā)為II類建設(shè)用地，主要考慮方向?yàn)樯虡I(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地。

但同時(shí)值得注意的是，由于養(yǎng)老院主要關(guān)注的是社會(huì)效益，主要面向所屬單元內(nèi)居民實(shí)際需求和上位規(guī)劃及相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中對(duì)相關(guān)用地的面積和空間布局要求，服務(wù)對(duì)象往往為片區(qū)內(nèi)部及其鄰近片區(qū)，因此原養(yǎng)老院用地可以結(jié)合本片區(qū)實(shí)際需求考慮是否另行選址。如確需在地塊所屬單元內(nèi)設(shè)置敬老院，可優(yōu)先考慮其他土壤污染環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)的待出讓地塊。

4 案例總結(jié)與討論

研究結(jié)合上海市工業(yè)用地更新的實(shí)際需求，依托上海市區(qū)內(nèi)某工業(yè)地塊轉(zhuǎn)型項(xiàng)目，是首次針對(duì)零星工業(yè)地塊轉(zhuǎn)型從環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控視角進(jìn)行用地設(shè)計(jì)的首次實(shí)踐和討論，通過(guò)結(jié)合土壤污染狀況調(diào)查情況提出了不同的用地方案，并從環(huán)境修復(fù)工程和土地利用收益兩方面進(jìn)行了對(duì)比。從政策角度來(lái)看，零星工業(yè)用地是上海市乃至全國(guó)工業(yè)用地轉(zhuǎn)型和減量化的實(shí)施重點(diǎn)[8-11]，因此研究不僅具有現(xiàn)實(shí)需求，也有廣闊的實(shí)踐空間。

本研究與現(xiàn)行污染工業(yè)地塊管理出讓流程的不同體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是確定地塊用地性質(zhì)前，開(kāi)展土壤污染狀況調(diào)查，明確地塊土壤環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀對(duì)不同用地類型的支撐水平；二是在地塊用地方案設(shè)計(jì)中，基于對(duì)地塊典型利用類別的判別，利用土壤污染狀況調(diào)查數(shù)據(jù)開(kāi)展了污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，對(duì)地塊在不同利用方式下的修復(fù)工程投入進(jìn)行了預(yù)判，將判別結(jié)果作為開(kāi)發(fā)方案對(duì)比因素的一部分。這一方式在凸顯了土壤環(huán)境因素在用地決策中的作用，但相應(yīng)地，也對(duì)現(xiàn)行環(huán)境管理機(jī)制提出了更高要求：

一是針對(duì)土壤污染狀況調(diào)查前置明確管理辦法。按照現(xiàn)行規(guī)定，當(dāng)前及調(diào)查后不應(yīng)再有擾動(dòng)土壤或地下水環(huán)境的人為活動(dòng)才可以進(jìn)場(chǎng)開(kāi)展調(diào)查，對(duì)于只能完成環(huán)境歷史資料收集、人員訪談和現(xiàn)場(chǎng)踏勘等工作，對(duì)地塊環(huán)境敏感區(qū)域、污染物類型等進(jìn)行判斷。因此可按照地塊能夠完成土壤污染狀況調(diào)查的程度將地塊分類：對(duì)能按現(xiàn)有管理要求完成調(diào)查的，盡快完成調(diào)查并備案，調(diào)查完成后做好防護(hù)，避免周邊環(huán)境干擾；對(duì)于無(wú)法進(jìn)場(chǎng)調(diào)查的，結(jié)合“三線一單”環(huán)境質(zhì)量分區(qū)管控要求和建筑用地土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，基于歷史/現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)—適用土地利用性質(zhì)制定工業(yè)地塊環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)初步分級(jí)體系，對(duì)地塊的規(guī)劃適用類型進(jìn)行初步的定性評(píng)價(jià)[8]；對(duì)能夠完成部分進(jìn)場(chǎng)調(diào)查工作的，可不囿于地塊邊界，優(yōu)先對(duì)能夠進(jìn)場(chǎng)采樣的地塊區(qū)域開(kāi)展調(diào)查評(píng)估，并在后續(xù)的設(shè)計(jì)結(jié)合開(kāi)發(fā)時(shí)序，重新考慮地塊劃分邊界。對(duì)不同環(huán)境質(zhì)量水平地塊或單元的可選用地空間給出建議，并對(duì)不同建議給予可靠性評(píng)價(jià)。

二是提高污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模擬精度，提升地塊修復(fù)工程投入預(yù)判的準(zhǔn)確性。當(dāng)前土壤污染狀況調(diào)查的方法和相關(guān)技術(shù)規(guī)范傾向于將調(diào)查區(qū)域水文和地質(zhì)條件視作均勻分布或線性變化，同時(shí)在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)，所采用的模型也傾向于簡(jiǎn)化情景、采用通用參數(shù)，對(duì)地塊自然地理?xiàng)l件、污染分布的時(shí)空變化和暴露參數(shù)等復(fù)雜情況考慮不足，導(dǎo)致測(cè)算結(jié)果偏保守。因此研究認(rèn)為，可以在開(kāi)展針對(duì)性的地塊土壤污染狀況調(diào)查的同時(shí)，充分利用全國(guó)土壤污染狀況普查等常態(tài)化土壤監(jiān)測(cè)成果，提高數(shù)據(jù)在時(shí)間和空間上的密度，建立污染土壤檔案，支撐污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。建立統(tǒng)一的地塊尤其是工業(yè)地塊專門數(shù)據(jù)庫(kù)并將其納入“規(guī)劃一張圖”體系中[12]，充分利用多源數(shù)據(jù)輔助用地方案設(shè)計(jì)和對(duì)比。