姜杉鈺，余星滌

（自然資源部咨詢研究中心，北京 100035）

國土空間覆蓋了陸海全域，涵蓋了各類空間資源。國土空間的復(fù)合性體現(xiàn)在不同三維子空間的疊加組合及空間內(nèi)各類自然資源的相互聯(lián)系[1-2]。作為國家空間發(fā)展的指南和可持續(xù)發(fā)展的藍(lán)圖，國土空間規(guī)劃體系要在科學(xué)認(rèn)識(shí)國土空間復(fù)合性的基礎(chǔ)上，構(gòu)建立體化的開發(fā)和保護(hù)格局，提高有限空間資源的集約節(jié)約利用程度。2020年，統(tǒng)一國土空間規(guī)劃體系建設(shè)取得突破性進(jìn)展，“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系總體形成，各級(jí)各類的規(guī)劃編制要求中不同程度的體現(xiàn)了復(fù)合國土空間立體化開發(fā)保護(hù)的規(guī)劃理念。與此同時(shí)，我國部分學(xué)者就相關(guān)問題也進(jìn)行了初步的探討，既有宏觀上規(guī)劃編制思路的研究[3-5]，也有微觀操作層面的實(shí)例分析[6]，但在“統(tǒng)籌地上地下空間開發(fā)利用”、“協(xié)調(diào)地表空間保護(hù)與地下礦產(chǎn)資源勘查開采”等一些關(guān)鍵問題上還存在較多爭(zhēng)議和挑戰(zhàn)[7-9]。因此，本文以復(fù)合國土空間的規(guī)劃需求與難點(diǎn)入手，圍繞當(dāng)前規(guī)劃中的三個(gè)關(guān)鍵問題進(jìn)行深入探討，進(jìn)而提出相關(guān)的思考與建議。

1 復(fù)合國土空間的規(guī)劃需求與難點(diǎn)

1.1 復(fù)合國土空間的規(guī)劃編制需求

國土空間是指由國家疆界范圍所構(gòu)成的包括領(lǐng)土、領(lǐng)空、領(lǐng)海在內(nèi)的三維立體空間。以往的土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等主要基于“二維”視角，進(jìn)行平面上不同尺度的功能分區(qū)和結(jié)構(gòu)布局，但對(duì)縱向不同空間圈層統(tǒng)籌開發(fā)保護(hù)的整體謀劃相對(duì)不足。隨著國土空間開發(fā)程度越來越高，傳統(tǒng)二維平面擴(kuò)展模式在新形勢(shì)下愈發(fā)難以為繼，集中于陸域地表的人類活動(dòng)開始逐步向近地空間、地下空間和海域空間等拓展[10]，這極大刺激了城市地下空間開發(fā)利用、海域空間立體化開發(fā)的實(shí)際需求。以“三維”視角全方位謀劃“生態(tài)、生產(chǎn)、生活”空間的布局，成為了挖掘存量空間開發(fā)利用潛力，提高空間集約節(jié)約利用程度的重要方式。

為了適應(yīng)新的空間發(fā)展趨勢(shì)，當(dāng)前我國國土空間規(guī)劃體系建設(shè)提出了“到2035年全面提升國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的目標(biāo)，既有頂層設(shè)計(jì)中落實(shí)“提升國土空間開發(fā)保護(hù)質(zhì)量和效率”“優(yōu)化國土空間結(jié)構(gòu)和布局”等的總體要求，又有技術(shù)操作層面“城市地上地下空間統(tǒng)籌綜合利用，協(xié)調(diào)地表生態(tài)空間/基本農(nóng)田保護(hù)與地下礦產(chǎn)資源勘查開采，以及優(yōu)化海洋開發(fā)和保護(hù)格局、節(jié)約集約用海?！钡木唧w操作指導(dǎo)（表1）。政策體系中對(duì)不同空間統(tǒng)籌開發(fā)和保護(hù)的有關(guān)要求，自上而下、相輔相成，綜合考慮了空間生產(chǎn)多元需要下的協(xié)調(diào)資源配置，有利于引導(dǎo)不同空間開發(fā)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)空間生產(chǎn)的多元效益，保障空間生產(chǎn)活動(dòng)的有序運(yùn)行[11]。

表1 相關(guān)規(guī)劃政策對(duì)復(fù)合國土空間立體化開發(fā)保護(hù)的要求Table 1 Requirements of relevant planning policies for three-dimensional development and protection of composite land space

1.2 復(fù)合國土空間的規(guī)劃難點(diǎn)

從資源空間的分布特點(diǎn)和人類開發(fā)利用行為的實(shí)際出發(fā)，整體謀劃復(fù)合國土空間的開發(fā)和保護(hù)格局，需要克服以下三方面的難點(diǎn)。

一是部分空間資源的隱蔽性。國土空間規(guī)劃需要以資源環(huán)境調(diào)查數(shù)據(jù)和“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果為基礎(chǔ)。地上、地表以及海上空間等具有較高的可視度，已有大量的調(diào)查數(shù)據(jù)信息足以支撐客觀可靠的評(píng)價(jià)結(jié)果，保障功能分區(qū)的精細(xì)化和邊界設(shè)定的合理性。相比之下，地下空間、海域水體以及海底以下的空間是肉眼所不能及的空間范圍，因此只能依靠有限的調(diào)查數(shù)據(jù)信息進(jìn)行最大程度的分析評(píng)價(jià)。這些空間較強(qiáng)的隱蔽性不僅制約了空間規(guī)劃的精度，也加大了規(guī)劃統(tǒng)籌的難度。而且隨著理論認(rèn)知和調(diào)查技術(shù)的提高，對(duì)隱蔽空間及所屬資源的規(guī)模、邊界、形態(tài)等認(rèn)知也會(huì)發(fā)生改變，這種變化往往難以預(yù)期甚至是顛覆性的，對(duì)前期已有規(guī)劃的適用性產(chǎn)生沖擊。

二是空間利用的相互影響。國土空間是人類開發(fā)利用活動(dòng)的載體，對(duì)某個(gè)子空間的開發(fā)利用會(huì)不可避免的影響到其他空間。例如勘查開采地下的礦產(chǎn)資源，就必須要利用地表空間進(jìn)行施工作業(yè)，影響地表空間的資源環(huán)境狀態(tài)和其他開發(fā)利用行為。同樣，利用海平面以上修建橋梁或利用海底空間修建隧道，也需要占用或干擾一定的海域水體空間，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、捕魚、養(yǎng)殖等產(chǎn)生短期或長期的影響?？陀^來看，這種相互影響可能是積極的，甚至形成了協(xié)同效應(yīng)，也有可能是消極的，造成了破壞和諸多的矛盾沖突。因此，作為國土空間開發(fā)保護(hù)的預(yù)期性安排，進(jìn)行立體化規(guī)劃的一個(gè)難點(diǎn)就在于妥善處理好不同空間層位的矛盾沖突，建立空間開發(fā)和保護(hù)的良性秩序。

三是資源空間的動(dòng)態(tài)變化。自然資源以國土空間為載體進(jìn)行運(yùn)動(dòng)和相互作用，這種資源的動(dòng)態(tài)變化不能夠完全拘束于自然或人為的空間邊界范圍，很可能會(huì)產(chǎn)生“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的效果。例如海洋水體空間以水資源為填充介質(zhì)，因水資源具有很強(qiáng)的流動(dòng)性，在某一水體空間中由人為活動(dòng)產(chǎn)生的影響很容易不受人為規(guī)劃邊界的控制，隨海水的流動(dòng)蔓延到其他空間中，波及到相鄰空間的開發(fā)利用或生態(tài)環(huán)境保護(hù)，在一定程度上降低了規(guī)劃的剛性約束。而且，受氣候、環(huán)境、人為活動(dòng)等的影響，縱向上空間圈層的界限可能也會(huì)發(fā)生變化。因此，在規(guī)劃中不僅要基于已有的資源環(huán)境現(xiàn)狀，而且要對(duì)潛在的資源空間動(dòng)態(tài)變化做出合理預(yù)判，才能更好的發(fā)揮預(yù)期性作用。

2 復(fù)合國土空間的規(guī)劃關(guān)鍵問題

2.1 城市地上/地下空間的統(tǒng)籌開發(fā)利用

地下空間作為重要的國土空間資源，在集約、節(jié)約利用土地，構(gòu)建高效便捷的緊湊型城市方面具有重要的作用?！笆濉币詠?，我國新增地下空間建筑面積達(dá)到了8.44億m2[12],在軌道交通和地上/地下綜合建設(shè)的帶動(dòng)下，城市地下空間開發(fā)規(guī)模增長迅速，需求動(dòng)力充足。為推進(jìn)地下空間的有序開發(fā)利用，北京、上海、重慶、青島、深圳、廈門、南京等大城市在早期對(duì)地下空間進(jìn)行了一定的規(guī)劃編制探索，形成了《上海市地下空間規(guī)劃編制規(guī)范》《重慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃地下空間利用規(guī)劃導(dǎo)則(試行)》《南京城市地下空間開發(fā)利用總體規(guī)劃（2015-2030）》等具有地方特點(diǎn)的規(guī)范性文件。自2019年新一輪國土空間規(guī)劃編制工作啟動(dòng)以來，將地下空間規(guī)劃作為專項(xiàng)規(guī)劃納入到國土空間規(guī)劃體系中成為大多數(shù)城市的普遍做法，成為推動(dòng)城市地上/地下空間規(guī)劃融合的重要舉措。例如，北京市在總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃編制時(shí)要編制對(duì)應(yīng)的地下空間專項(xiàng)規(guī)劃，市級(jí)和區(qū)級(jí)的地下空間總體規(guī)劃如《北京市地下空間規(guī)劃(2018-2035年)》和西城區(qū)地下空間開發(fā)利用規(guī)劃(2016-2030年)，區(qū)級(jí)和特點(diǎn)區(qū)域地下空間詳細(xì)規(guī)劃如《北京城市副中心地下空間控制性詳細(xì)規(guī)劃(街區(qū)層面)》《北京中央商務(wù)區(qū)(CBD) 地下空間規(guī)劃》[13]。

事實(shí)上，地下空間作為挖掘性空間，則更易于實(shí)現(xiàn)橫向空間之間的鏈接，其水平、垂直方向的空間構(gòu)建能有效地實(shí)現(xiàn)空間的立體化組合，合理的規(guī)劃有利于地下空間的鏈狀發(fā)展和網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展。當(dāng)前的實(shí)踐中，地下空間規(guī)劃作為專項(xiàng)規(guī)劃，其本身并非是按照某一類型專業(yè)設(shè)立的，而是按照“地下”這個(gè)空間概念來界定的。因此地下空間規(guī)劃在編制的空間范圍上與地表的空間規(guī)劃具有一定的平行關(guān)系，內(nèi)容上又幾乎涉及國土空間規(guī)劃的各個(gè)專業(yè)，綜合性很強(qiáng)。再加上地下空間數(shù)據(jù)數(shù)據(jù)不全，編制主體不明確、地下空間規(guī)劃體系結(jié)構(gòu)不清晰、缺乏統(tǒng)一而規(guī)范的規(guī)劃要求等問題的存在，使得地下空間規(guī)劃的編制和落實(shí)存在一定的困難和挑戰(zhàn)。這就要求大城市的地下空間規(guī)劃編制要基于前瞻性和整體性，與地上控制性詳細(xì)規(guī)劃的研究、編制、審批等保持較好的同步性，同時(shí)完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定、地下信息調(diào)查、信息平臺(tái)建設(shè)等的配套支撐。

我國一部分中、小城市主要將地下空間用于地下停車、人防工程、地下市政管線和少量地下商業(yè)設(shè)施，普遍開發(fā)利用程度不高，即使是貴陽、銀川這樣的省會(huì)城市也同樣沒有形成大規(guī)模的地下空間開發(fā)利用[14-15]。對(duì)于這類城市而言，人地矛盾并非十分突出,而且由于自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力、發(fā)展規(guī)模和發(fā)展階段的特殊性，地下空間開發(fā)建設(shè)要更加注重規(guī)劃理性，應(yīng)整體布局、重點(diǎn)規(guī)劃?？梢钥紤]將城市商業(yè)和居住的高密度區(qū)域（如中心商務(wù)區(qū)）的地下空間開發(fā)利用預(yù)期性的納入到地上控制性詳細(xì)規(guī)劃中，而非單獨(dú)編制規(guī)劃，更具可操作性和實(shí)際意義。在地下規(guī)劃編制中，要明確地下空間的功能、規(guī)模、形態(tài)、層數(shù)，統(tǒng)籌地上與地下在開發(fā)規(guī)模、建設(shè)高度、深度、配套設(shè)施建設(shè)等方面的銜接。

2.2 重要控制線與礦產(chǎn)資源勘查開采的協(xié)調(diào)處置

我國地下的礦產(chǎn)資源在空間上與地上城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)等功能區(qū)具有天然的重疊[16]，尤其是地下礦產(chǎn)資源與地表生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間的重疊最為顯著。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國27個(gè)重要成礦區(qū)帶與國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)重疊面積約39萬平方公里，約占重點(diǎn)成礦區(qū)帶總面積的9%。全國267個(gè)國家規(guī)劃礦區(qū)有68個(gè)與重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)重疊，占到國家礦區(qū)數(shù)量的25%[17]。我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與采煤區(qū)域重疊的地區(qū)占到全國耕地面積的40%左右[18]。這種不同縱向空間資源開發(fā)與保護(hù)功能的重疊，使得生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)線與礦產(chǎn)資源勘查開采的矛盾沖突較為突出。

在國土空間規(guī)劃中協(xié)調(diào)礦產(chǎn)資源勘查開采與重要控制線的關(guān)系，實(shí)質(zhì)在于通過優(yōu)化國土空間布局找到“生態(tài)安全”“糧食安全”和“能源安全”“礦產(chǎn)資源安全”的動(dòng)態(tài)平衡點(diǎn)。當(dāng)前,協(xié)調(diào)重要控制線劃定區(qū)域與礦產(chǎn)資源勘查開采空間的主要方式主要包括三方面，一是在控制線劃定和核心區(qū)域退出已設(shè)礦業(yè)權(quán)，同時(shí)嚴(yán)格禁止各類礦業(yè)活動(dòng)；二是對(duì)重要控制線的邊界和礦業(yè)權(quán)范圍進(jìn)行合理的評(píng)估調(diào)整，盡最大程度在平面上給予協(xié)調(diào)避讓，減少現(xiàn)狀矛盾沖突；三是在地表生態(tài)和耕地保護(hù)嚴(yán)格度相對(duì)較弱的區(qū)域，給予公益性地質(zhì)調(diào)查和不同類型礦產(chǎn)資源勘查等活動(dòng)差別化的準(zhǔn)入政策。以上三方面的做法，最大限度的優(yōu)化了國土空間開發(fā)保護(hù)格局，相關(guān)的矛盾沖突大幅降低。

當(dāng)前的國土空間規(guī)劃思路，對(duì)礦產(chǎn)資源的勘查開采基本上采用反規(guī)劃的形式，在重要控制線劃定區(qū)域嚴(yán)格管控的現(xiàn)狀和趨勢(shì)下，礦產(chǎn)資源勘查開采可利用的地表空間已十分有限。礦產(chǎn)資源作為關(guān)系到國家能源資源安全的重要自然資源，其勘查開采需要在國土空間規(guī)劃中從“正面”樹立地下“礦產(chǎn)空間”的概念，融入到國土空間立體化保護(hù)和開發(fā)的格局中。一方面，基于“點(diǎn)上開發(fā)，面上保護(hù)”的原則，推進(jìn)地上/地下空間資源立體化的統(tǒng)籌保護(hù)、開發(fā)和管控，更有利于在國土空間規(guī)劃中優(yōu)化礦產(chǎn)資源的勘查開采布局。例如我國某省就曾經(jīng)探索過地表采煤塌陷區(qū)經(jīng)生態(tài)修復(fù)形成的濕地公園納入到生態(tài)保護(hù)紅線管理，地下則在確保生態(tài)安全的前提下允許煤炭的勘查開采，這種踐行國土空間立體化規(guī)劃管理的思路，值得在頂層設(shè)計(jì)中給予充分考慮。另一方面，在“雙評(píng)價(jià)”和區(qū)域控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制中，要充分考慮到地下水、地?zé)岬鹊V產(chǎn)資源的分布和規(guī)模[19]，關(guān)系到了城市用水、供暖、供電、地下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等諸多方面民生問題，這在雄安新區(qū)、北京城市副中心等規(guī)劃建設(shè)中都有很好的體現(xiàn)，具有較大的借鑒和推廣意義。

2.3 海域空間立體化開發(fā)保護(hù)的規(guī)劃引領(lǐng)

隨著我國近海后備空間接近枯竭，而沿海地區(qū)用海需求依然不減[20]，不斷新增的海底電纜管道、跨海大橋等建設(shè)項(xiàng)目與航道、養(yǎng)殖區(qū)等沖突越發(fā)突出，在海域面積有限的客觀事實(shí)下，只有探索海域空間立體分層使用，才能夠提高空間的利用效率。海域空間立體化的開發(fā)和管理在實(shí)踐上已有了一定的探索，2014年，連云港海濱大道跨海大橋與田灣核電站溫排水區(qū)所用海域重疊，經(jīng)國家海洋局與地方海洋主管部門開展研究，最終提出了海域立體確權(quán)的概念，把與溫排水區(qū)重疊的海域同時(shí)確權(quán)給跨海大橋所有者，這也是國家海洋局審批的首例立體確權(quán)項(xiàng)目[21]。2016年《國家海洋局關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范海上風(fēng)電用海管理的意見》對(duì)風(fēng)電項(xiàng)目的海底電纜提出“鼓勵(lì)實(shí)施海上風(fēng)電項(xiàng)目與其它開發(fā)利用活動(dòng)使用海域的分層立體開發(fā)，最大限度發(fā)揮海域資源效益。當(dāng)前，海洋立體開發(fā)已成為部分沿海省份的常態(tài)，如遼寧已經(jīng)建立起 “海洋牧場(chǎng)+海上風(fēng)電”和“風(fēng)光漁”立體互補(bǔ)2種主要模式。這些實(shí)踐探索和政策創(chuàng)新肯定了未來海域空間管理思路從“平面化”向“立體化”轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。

依據(jù)《海域使用管理法》，海域立體空間可劃分為“水面、水體、海底和底土”四層，不同的空間有不同的資源分布，因而體現(xiàn)出不同的開發(fā)利用價(jià)值，海洋空間以“生產(chǎn)空間”和“生態(tài)空間”為主，只有少數(shù)海島為適宜人居的“生活空間”，而且在人類改造海洋空間能力有限的情況下，對(duì)海域空間的功能劃分和開發(fā)利用需要高度依附資源環(huán)境分布，因而在海域“生產(chǎn)空間”中僅有漁業(yè)、運(yùn)輸、采礦等有限的開發(fā)利用活動(dòng)。以往的海洋空間規(guī)劃如海洋功能區(qū)劃、海洋主體功能區(qū)規(guī)劃、海岸帶保護(hù)與利用規(guī)劃等一般從平面視角對(duì)海域進(jìn)行功能分區(qū)[22]。當(dāng)前，正值原有涉?？臻g規(guī)劃統(tǒng)一納入國土空間規(guī)劃體系的機(jī)遇期，新一輪國土空間規(guī)劃有必要立足海域立體化開發(fā)的實(shí)際需求，在海洋主體功能區(qū)總體布局清晰和嚴(yán)守海洋生態(tài)保護(hù)紅線的基礎(chǔ)上，可考慮率先在市縣級(jí)海洋空間規(guī)劃中對(duì)用海密集、需求大的區(qū)域進(jìn)行立體化的規(guī)劃編制，針對(duì)海上風(fēng)電選址，水產(chǎn)養(yǎng)殖、礦產(chǎn)資源開發(fā)等不同用?？臻g的需求，評(píng)估海域分層使用的可行性，建立適宜的“功能組合清單”，進(jìn)行用海類型的分區(qū)分層的詳細(xì)規(guī)劃設(shè)計(jì)。與此同時(shí)，海岸帶保護(hù)與開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃也需要給予對(duì)應(yīng)的立體化規(guī)劃布局，不僅有助于推動(dòng)海域空間資源的集約節(jié)約利用，而且有助于實(shí)現(xiàn)與陸域空間的功能銜接，進(jìn)一步推進(jìn)規(guī)劃層面的“陸海統(tǒng)籌”。

3 思考與建議

3.1 創(chuàng)新規(guī)劃思路理念

國土空間規(guī)劃作為新生事物，是新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)的重大變革[23]，需要立足以往規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)、大膽創(chuàng)新。一是規(guī)劃思路要從“二維”向“三維”逐步轉(zhuǎn)變，樹立立體化空間格局的認(rèn)識(shí)，客觀把握不同空間層位的開發(fā)和保護(hù)價(jià)值及相互關(guān)系，在“雙評(píng)價(jià)”、“雙評(píng)估”、重要控制線劃定調(diào)整等具體工作推進(jìn)中，要綜合考慮和統(tǒng)籌各空間層位的資源環(huán)境。二是新的國土空間規(guī)劃遠(yuǎn)景目標(biāo)設(shè)置到了2035年，要發(fā)揮長效作用，不能只從解決現(xiàn)實(shí)問題出發(fā)，而是要突出前瞻性和整體性思維，要對(duì)潛在的地下空間、海域空間、地下礦產(chǎn)資源等的開發(fā)保護(hù)做出預(yù)期性安排或者戰(zhàn)略留白。三是要合理利用現(xiàn)有的規(guī)劃手段，逐步向地表以外的其他空間層位拓展創(chuàng)新。例如，北京市通過對(duì)地下空間開展“雙評(píng)價(jià)”劃定垂直生態(tài)紅線，將地下30-50m空間作為城市生態(tài)保護(hù)及工程安全的敏感地帶，合理引導(dǎo)地下空間資源的生態(tài)友好、可持續(xù)利用。

3.2 強(qiáng)化隱蔽空間調(diào)查

規(guī)劃需要立足于資源環(huán)境現(xiàn)狀做出評(píng)估和預(yù)判，因而摸清自然資源的數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)和分布等特征及變化趨勢(shì)十分關(guān)鍵。當(dāng)前，對(duì)地表資源環(huán)境調(diào)查評(píng)價(jià)相對(duì)成熟，通過在自然國土空間中疊加管理數(shù)據(jù)（如行政界線、永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線等），基本上建立了可視化的自然資源立體時(shí)空模型，但對(duì)地下空間、海域空間等受限于調(diào)查精度、技術(shù)手段、理論認(rèn)識(shí)等的欠缺，目前對(duì)資源環(huán)境現(xiàn)狀的了解程度還相對(duì)較低。未來想要通過規(guī)劃引導(dǎo)更大規(guī)模的開發(fā)利用行為，則需要依托地質(zhì)調(diào)查、海洋調(diào)查，地下空間信息普查等手段，強(qiáng)化地下空間資源、海洋中的空間、生物、礦產(chǎn)、文化等各類資源的調(diào)查，摸清可利用的資源空間梳理、規(guī)模、邊界范圍等有效信息。同時(shí)，要對(duì)分散在各部門、各領(lǐng)域的數(shù)據(jù)信息加以整合和集成，在國土空間“一張圖”的基礎(chǔ)上，構(gòu)建重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)城市三維可視化的立體空間數(shù)字信息網(wǎng)絡(luò)，為規(guī)劃三維空間布局奠定基礎(chǔ)。

3.3 完善相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制度

科學(xué)分層是對(duì)復(fù)合國土空間進(jìn)行規(guī)劃統(tǒng)籌的關(guān)鍵所在。如上文所述，對(duì)于陸域和海域大的空間層位劃分方案主要依據(jù)自然地理特征，相關(guān)政策也給做出了分類依據(jù)。但是，對(duì)地下空間、海域水體空間等子空間的精細(xì)層位劃分還缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)，個(gè)別大城市和沿海地區(qū)在具體實(shí)踐中建立了多種多樣的分層形式，但標(biāo)準(zhǔn)尚不統(tǒng)一。為了推進(jìn)統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系建立，有必要在規(guī)劃編制的相關(guān)技術(shù)指南中增加關(guān)于地下空間的地質(zhì)條件、功能定位等方面的分層指標(biāo)參考，以及海域水體的層位劃分依據(jù)，便于規(guī)劃編制中有據(jù)可循。此外，復(fù)合國土空間在權(quán)屬關(guān)系上也會(huì)表現(xiàn)出各種各樣的復(fù)合狀態(tài)，未來對(duì)國土空間立體化的開發(fā)保護(hù)將超出傳統(tǒng)建設(shè)用地使用權(quán)、海域使用權(quán)的范圍。因此，研究和精細(xì)刻畫不同空間層位相關(guān)權(quán)利權(quán)能，如不同空間所有權(quán)歸屬和起止范圍，使用權(quán)類型、權(quán)能、使用期限等[24]，推進(jìn)國土空間使用權(quán)的分層登記和交易，將會(huì)為規(guī)劃落地提供必要的制度保障。

3.4 統(tǒng)籌各類規(guī)劃銜接

減少不同空間資源矛盾沖突，建立良好的空間保護(hù)和開發(fā)利用時(shí)序的必要方式是做好各類規(guī)劃間的銜接，形成系統(tǒng)化、程序化的規(guī)劃銜接制度和管理辦法。具體上，一方面是空間規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃的銜接，例如協(xié)調(diào)地下礦產(chǎn)資源勘查開采與重要控制線關(guān)系中，就需要做好國土空間規(guī)劃與礦產(chǎn)資源規(guī)劃的銜接[25]，保障地上/地下資源保護(hù)和開發(fā)利用在空間上的合理落位，減少不必要的矛盾沖突。另一方面是國土空間總體規(guī)劃與專項(xiàng)規(guī)劃的銜接，如地下空間專項(xiàng)規(guī)劃與城鎮(zhèn)控制線詳細(xì)規(guī)劃的銜接、海岸帶專項(xiàng)規(guī)劃與市縣海洋空間規(guī)劃的銜接等，合理安排兩類規(guī)劃的編制節(jié)奏，制定相應(yīng)的空間開發(fā)利用搭配清單，對(duì)難以相互協(xié)同的重大工程、重大項(xiàng)目等提前謀劃。此外，國土空間規(guī)劃要為地下空間、海域空間等隱蔽空間資源的發(fā)展和開發(fā)利用，要留出規(guī)劃和政策接口，通過差別化管控政策來疏解空間資源的不確定性與國土空間規(guī)劃布局剛性的矛盾，把不同空間利用潛在的負(fù)外部性降到最低，保障各類空間資源的有序開發(fā)利用。

4 結(jié)語

在優(yōu)化國土空間布局的大背景下，如何綜合考慮國土空間的立體化開發(fā)和保護(hù)成為國土空間規(guī)劃編制不可回避的問題，其核心要義在于既要最大程度上降低某一空間和資源利用的外部性，又充分發(fā)揮多累空間資源的協(xié)同開發(fā)利用。當(dāng)前，對(duì)二維空間做好開發(fā)保護(hù)部署是國土空間規(guī)劃的關(guān)鍵使命任務(wù)，在一定程度上適當(dāng)增加維度，將規(guī)劃建立在國土空間復(fù)合性的基礎(chǔ)上，也是當(dāng)前頂層設(shè)計(jì)中的要求。不可否認(rèn)的是，我國幅員遼闊，資源稟賦、空間格局、發(fā)展階段等各方面都存在著巨大差異，而且受制于部分空間資源的隱蔽性、空間利用的相互影響、資源空間的動(dòng)態(tài)變化等難點(diǎn)，一些相關(guān)的制度設(shè)計(jì)還不夠成熟，也為具體操作增加了難度。因此，本文所提出的幾點(diǎn)思考與建議既包含了對(duì)優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)的探索，也期望能夠?yàn)橐?guī)劃編制者提供一些理念和思路上的創(chuàng)新，在具體操作層面的認(rèn)識(shí)還需要進(jìn)一步補(bǔ)充完善。