⊙吳波汛

一、全球環(huán)境公共產(chǎn)品及其類型學(xué)劃分

自保羅·薩繆爾森（Paul A.Samuelson）于1954年首次提出“公共產(chǎn)品”概念以來，學(xué)術(shù)界對這一概念分析的深度和廣度進行了擴展。1971 年，曼瑟爾·奧爾森（Mancur Lloyd Olson）將其引入國際關(guān)系研究中，提出“國際公共產(chǎn)品”的概念。①Mancure Olson,“Increasing the Incentives for International Cooperation，” International Organization, vol.25,no.4,Autumn 1971,pp.866-874.之后，拉維·坎布爾（Ravi Kanbur）根據(jù)公共物品外溢范圍向度將其區(qū)分為國內(nèi)的、區(qū)域的和全球的公共物品。②轉(zhuǎn)引自楊昊：《全球公共物品分類：外交決策的視角》，《世界經(jīng)濟與政治》2015 年第4 期。英吉·考爾（Inge Kaul）則進一步豐富了“全球公共產(chǎn)品”的概念，將其界定為收益延伸至所有國家、群體及世代的產(chǎn)品。③英吉·考爾等編：《全球化之道——全球公共產(chǎn)品的提供與管理》，張春波、高靜譯，北京：人民出版社，2006 年，第86 頁。

在環(huán)境領(lǐng)域，多數(shù)環(huán)境公共產(chǎn)品其實都具備全球性特征，如生物多樣性保護、減緩氣候變化、控制新興傳染疾病、國際流域保護等。④Rodrigo Arriagada and Charles Perrings,“Paying for International Environmental Public Goods,” Ambio: A Journal of the Human Environment, vol.40,no.7,2011,pp.798-806.這些環(huán)境公共產(chǎn)品的收益可以外溢至多個國家或地區(qū)，且可以提供跨代際的收益，因此可以稱之為全球環(huán)境公共產(chǎn)品。全球環(huán)境公共產(chǎn)品在很長時間內(nèi)都面臨系統(tǒng)性的供給不足問題。在民族國家內(nèi)部，市場失靈導(dǎo)致的環(huán)境公共產(chǎn)品供給不足可以被國家或地方政府的行為所抵消。但在國際上，不存在超國家機構(gòu)承擔(dān)供給責(zé)任，依靠市場力量和私人機構(gòu)提供的公共產(chǎn)品遠不能彌補環(huán)境赤字問題，因此國家之間的協(xié)調(diào)、共識就顯得尤為重要。

目前學(xué)術(shù)界關(guān)于全球環(huán)境公共產(chǎn)品或國際環(huán)境公共產(chǎn)品的研究已經(jīng)初具規(guī)模，多數(shù)學(xué)者都將環(huán)境治理、生態(tài)保護、氣候合作等默認(rèn)為一種公共產(chǎn)品。如王朝科較早運用國際公共產(chǎn)品的理論框架分析國際環(huán)境合作；①參見王朝科：《國際政治經(jīng)濟學(xué)視域下的全球環(huán)境問題》，《山西財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2008 年第7 期。黃河進一步對國際公共產(chǎn)品理論進行了改造和重構(gòu)，提出“環(huán)境類區(qū)域性國際公共產(chǎn)品”的概念；②參見黃河、吳雪：《環(huán)境與國際關(guān)系：一種區(qū)域性國際公共產(chǎn)品的視角》，《國際展望》2011 年第2 期。李昕蕾從公共產(chǎn)品供給方層面著手創(chuàng)新，認(rèn)為自上而下的國家主導(dǎo)供給模式已經(jīng)變得窒礙難行，進而重點關(guān)注作為次國家行為體的跨國城市網(wǎng)絡(luò)的“自主治理”。③參見李昕蕾：《跨國城市網(wǎng)絡(luò)在全球氣候治理中的行動邏輯：基于國際公共產(chǎn)品供給“自主治理”的視角》，《國際觀察》2015 年第5 期。當(dāng)討論到全球環(huán)境公共產(chǎn)品面臨的挑戰(zhàn)時，多數(shù)學(xué)者傾向于認(rèn)為全球環(huán)境公共產(chǎn)品面臨的最突出問題就是搭便車現(xiàn)象，其解決方案則是將環(huán)境公共產(chǎn)品轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境俱樂部產(chǎn)品。④William Nordhaus,“Climate Clubs: Overcoming Free-riding in International Climate Policy，” American Economic Review,vol.105,no.4,2015,p.1339;William Nordhaus,“The Climate Club：How to Fix a Failing Global Effort，” Foreign Affairs,https://www.foreignaffairs.com/ articles/united-states/2020-04-10/climate-club.

總體來看，當(dāng)前學(xué)術(shù)界對全球環(huán)境公共產(chǎn)品的研究更側(cè)重于劃定概念和解決現(xiàn)實問題，對全球環(huán)境公共產(chǎn)品的類型學(xué)探討及理論闡釋則稍顯薄弱，尤其缺乏系統(tǒng)性理論闡述。英吉·考爾曾對全球公共產(chǎn)品作出多維度的類型學(xué)劃分，但遺憾的是，她并未就其細(xì)分的類型作進一步說明。因此，本文試圖引入英吉·考爾的全球公共產(chǎn)品類型學(xué)分析，并對其進行適當(dāng)改造，從而建立起一個分析全球環(huán)境治理困境、動因和解決路徑的理論框架。

英吉·考爾和斯科特·巴雷特（Scott Barrett）關(guān)于全球環(huán)境公共產(chǎn)品類型學(xué)劃分的標(biāo)準(zhǔn)是：一方面，按照公共性特征，將全球環(huán)境公共產(chǎn)品劃分為全球性的自然共有物（Natural global commons）、全球性的人造共有物（Human-made commons）和全球性政策產(chǎn)出或條件（Policy outcomes）三類；⑤英吉·考爾等編：《全球化之道——全球公共產(chǎn)品的提供與管理》，張春波、高靜譯，北京：人民出版社，2006 年，第90 頁。另一方面，根據(jù)供給動機、方式的不同，將全球公共產(chǎn)品區(qū)分為單一最大努力、最薄弱環(huán)節(jié)、聯(lián)合努力、相互限制和協(xié)調(diào)五種類型。⑥斯科特·巴雷特：《合作的動力：為何提供全球公共產(chǎn)品》，黃智虎譯,上海：上海世紀(jì)出版集團，2012 年，第20 頁。據(jù)此，下文將分別探討全球環(huán)境公共產(chǎn)品的三種主要表現(xiàn)類型，如下頁表1 所示。

表1 全球公共產(chǎn)品的類別和特征

一是全球環(huán)境公共產(chǎn)品中的自然共有物。包括臭氧層、氣候、森林、水資源、土地、生物多樣性等自然固有產(chǎn)物，因人類的出現(xiàn)及對自然資源的不合理開發(fā)利用，最終導(dǎo)致“自然共有物”的消費過度。此外，自然共有物消費過度的解決方案也存在差異，例如臭氧層消耗、氣候變化等問題的解決，往往難以通過少數(shù)國家的單一努力而得到改善，更需要國際社會的共同努力。而森林、土地以及跨界水資源等方面出現(xiàn)的治理問題，則更需要資源優(yōu)勢國通過單方面的可持續(xù)開發(fā)，緩解消費過度帶來的環(huán)境惡化。

二是全球環(huán)境公共產(chǎn)品中的人造共有物。包括環(huán)境保護的知識、規(guī)范、準(zhǔn)則和制度等人類后天建構(gòu)的產(chǎn)物，其主要面臨的挑戰(zhàn)是利用不足。當(dāng)前，國際社會面臨的主要環(huán)境治理難題已經(jīng)不僅僅是環(huán)境保護規(guī)范、制度供給不足，更具挑戰(zhàn)的是如何解決環(huán)境保護規(guī)范內(nèi)化不足以及環(huán)境制度碎片化等問題。換句話說，人造共有物的利用困境與成本無關(guān)，重要的是協(xié)調(diào)問題。這迫切需要國際社會更高效、合理地利用人類現(xiàn)有的環(huán)境知識和技術(shù)，并借助多邊環(huán)境制度彌合由國家主義帶來的環(huán)境利益分歧，共同致力于全球環(huán)境問題的解決。

三是全球環(huán)境公共產(chǎn)品中的政策產(chǎn)出。包括環(huán)境可持續(xù)性和環(huán)境公平正義等持續(xù)性的某種狀態(tài)。政策產(chǎn)出往往是人類對自然共有物、人造共有物二者消費和利用行為的最終反映。作為一種最終的穩(wěn)定狀態(tài)，政策產(chǎn)出類的全球環(huán)境公共產(chǎn)品既可能代表一種正外部性，如環(huán)境可持續(xù)性和環(huán)境正義；也可能是一種負(fù)外部性，如全球變暖。因此，其面臨的主要困境是正外部性的供給不足與負(fù)外部性的供給過剩。

二、全球環(huán)境公共產(chǎn)品消費、利用和供給問題催生的三重困境

全球環(huán)境公共產(chǎn)品的消費、利用和供給問題實際上都與其主體有關(guān)。自然資源的銳減并不一定導(dǎo)致國際安全問題和爭端，相反，各國的“安全化”策略將自然資源消耗問題納入國際安全議程進行考量，進而導(dǎo)致國際社會利用政治、安全手段集中解決環(huán)境問題，減少了環(huán)境談判的回旋余地。同樣，對國際環(huán)境制度、法律和規(guī)范利用不足，導(dǎo)致國際行為體對環(huán)境保護的共識、方式和目標(biāo)存在分歧，進而導(dǎo)致環(huán)境公共產(chǎn)品供給乏力，最終造成環(huán)境的不可持續(xù)性和頻發(fā)的環(huán)境危機。

（一）自然資源消費過度引發(fā)環(huán)境破壞及其連帶國際安全問題和政治爭端

自然資源包含眾多存量有限且難以再生的資源，如水資源、森林、生物多樣性、大氣、土壤、臭氧層等，其中的大部分環(huán)境問題都可以通過構(gòu)建安全話語來實現(xiàn)環(huán)境消費問題的“安全化”，進而使生態(tài)問題演化為一種安全問題或政治問題。環(huán)境問題安全化的施動者可以是國家、非政府組織、市民社會等，其過程主要是通過運用安全的言語-行為（speech-act）使大眾確信存在安全威脅，并最終由政府、精英對這種威脅給予高度重視并提出政策舉措。①王江麗：《安全化：生態(tài)問題如何成為一個安全問題》，《浙江大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版）2010 年第4 期。當(dāng)環(huán)境問題實現(xiàn)安全化時，自然資源消費問題便有可能被一些國家視為“存在性威脅”，進而使環(huán)境問題直接躍升為民族或國家的重大政治安全議題，甚至在某種程度上具備了零和博弈的性質(zhì)，致使在環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)的協(xié)調(diào)、合作變得舉步維艱，各種環(huán)境爭端也更易引發(fā)安全沖突。

（二）環(huán)境知識、規(guī)范、制度利用不足引發(fā)的環(huán)境合作分歧與利益糾紛

國際規(guī)范可以約束和塑造國家的對外行為及其互動。當(dāng)前，全球環(huán)境規(guī)范、知識、制度利用不足，是全球環(huán)境治理難以達成共識的重要因素，因此，環(huán)境規(guī)范的擴散、內(nèi)化理應(yīng)作為重要的議程加以推進?，斏し夷崮獱枺∕artha Finnemore）和凱瑟琳·辛金克（Karthryn Sikkink）提出了“規(guī)范生命周期理論”，討論了規(guī)范的興起、擴散和內(nèi)化三個階段。其中，在規(guī)范內(nèi)化階段，諸多學(xué)者如杰弗里·切克爾（Jeffrey Checkel）、江 憶 恩（Iain Johnston）、阿 米 塔夫·阿查亞（Amitav Acharya）又進一步探究了規(guī)范傳播的社會化機制和影響傳播效果的干預(yù)變量。①陳拯：《建構(gòu)主義國際規(guī)范演進研究述評》，《國際政治研究》2015 年第1 期。具體來說，規(guī)范內(nèi)化的社會化過程可以分為三種，即獎懲、角色扮演和規(guī)范勸服，同時國內(nèi)結(jié)構(gòu)、傳播過程也會影響規(guī)范的社會化效果。②Jeffrey T.Checkel,“Norms,Institutions,and National Identity in Contemporary Europe,” International Studies Quarterly,vol.43,no.1,March 1999,pp.83-114;Jeffrey T.Checkel,“International Norms and Domestic Politics: Bridging the Rationalist-Constructivist Divide,” European Journal of International Relations, vol.13,no.14,1997,pp.473-495.

在全球環(huán)境治理領(lǐng)域，環(huán)境類規(guī)范經(jīng)歷了以下傳播歷程：早期由學(xué)者、智庫、非政府組織提出并推廣，然后由各國政治精英內(nèi)化接受，再借助國家權(quán)力自上而下普遍傳播，最終賦予其合法性。但是時至今日，全球環(huán)境規(guī)范最活躍的傳播節(jié)點僅僅局限于非政府組織、媒體等非國家行為體，國家作為最具權(quán)威和能力的傳播載體甚至開始抵制全球環(huán)境規(guī)范，并將其作為實現(xiàn)本國利益的手段，全球環(huán)境規(guī)范正在逐漸退化。這一現(xiàn)象與全球應(yīng)對氣候變化面臨的困境和挑戰(zhàn)不無關(guān)系。具有約束力的氣候協(xié)定難產(chǎn)、特朗普政府退出《巴黎協(xié)定》等事件對環(huán)境保護主義的共識形成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。同時，環(huán)境保護主義規(guī)范作為一種全球主義價值觀念，近年來明顯遭到民粹主義、民族主義復(fù)興的挑戰(zhàn)，在這一背景下環(huán)境類規(guī)范明顯處于下風(fēng)。

（三）環(huán)境公共產(chǎn)品供給不平衡引發(fā)的環(huán)境管理缺失與失序問題

自然資源過度消費引發(fā)環(huán)境問題的“安全化”，加之環(huán)境規(guī)范、制度利用不足導(dǎo)致的合作分歧，共同催生了環(huán)境管理失序和環(huán)境可持續(xù)性缺失的困境，主要體現(xiàn)為全球環(huán)境公共產(chǎn)品供給不足和全球環(huán)境劣品供給過剩兩方面的問題。

環(huán)境問題作為一種非傳統(tǒng)安全問題，其突出特征便是任意一國內(nèi)部環(huán)境治理不善都可能會引發(fā)“外溢”效應(yīng)，進而影響區(qū)域乃至全球環(huán)境。與此相對，全球環(huán)境公共產(chǎn)品帶來的收益同樣具有溢出效應(yīng)，可以擴展至本國之外，惠及區(qū)域乃至全球。如果公共產(chǎn)品提供給當(dāng)?shù)氐倪呺H收益小于邊際成本，那么國家將會缺乏供給全球環(huán)境公共產(chǎn)品的動機；反之，如果公共產(chǎn)品提供給當(dāng)?shù)氐倪呺H收益大于邊際成本，則國家將具備提供全球環(huán)境公共產(chǎn)品的動機。但由于收益仍將外溢出本國國界之外，除非該國是“最佳供給方”（best-shot），否則供給也難以達到滿足國際需求的水平。③Marco Ferroni and Ashoka Mody,“Global Incentives for International Public Goods: Introduction and Overview,”in Marco Ferroni and Ashoka Mody,eds., International Public Goods: Incentives,Measurement,and Financing, Dordrecht: Kluwer Academic Publishers,2002;Ravi Kanbur,“IFI’s and IPG’s: Operational Implications for the World Bank,”in Ariel Buira,ed.,Challenges to the World Bank and IMF: Developing Country Perspectives, London: Anthem Press,2003.這就導(dǎo)致安全的外延被無限放大，各個區(qū)域乃至全球都必須作為一個整體來應(yīng)對環(huán)境問題才能實現(xiàn)確定的環(huán)境安全。然而，有關(guān)環(huán)境治理的共識現(xiàn)在仍存在爭議，例如：國家利益和全球利益何者優(yōu)先？環(huán)境治理成本如何分配？何種環(huán)境問題更具備優(yōu)先性？發(fā)達國家是否有義務(wù)對發(fā)展中國家施以環(huán)境援助？國際環(huán)境制度應(yīng)在多大程度上得到賦權(quán)？諸多問題不僅導(dǎo)致環(huán)境治理步伐舉步維艱，還催生了一系列國際關(guān)系領(lǐng)域內(nèi)的新爭端。環(huán)境保護的悖論便是突出體現(xiàn)。例如水電一方面作為一種清潔能源可以減少溫室氣體排放和環(huán)境污染，另一方面卻因為水壩建設(shè)問題帶來生物多樣性損失，二者孰輕孰重的問題可能會因國家利益優(yōu)先級順序不同而存在爭議。

三、環(huán)境治理中消費、利用、供給三重困境產(chǎn)生的原因

（一）環(huán)境問題對不同主體的非對稱影響導(dǎo)致的利益沖突

大部分環(huán)境問題帶來的影響具有非對稱性質(zhì)，即同一環(huán)境問題可能帶給不同行為體、地區(qū)以截然不同的影響。以氣候變化為例，全球氣溫變暖將對小島嶼國家和沿海低地國家造成毀滅性的影響，而對于高緯度地區(qū)的國家來說卻可能成為促進糧食增產(chǎn)以及開辟新港口、新航線的機遇。一個明顯的證據(jù)就是氣候變化對極地開發(fā)帶來的便利：目前學(xué)界估計，2040—2050 年北極冰蓋將在氣候變化影響下全面消融，這使得原本成本高昂的北極資源開采計劃成為可能，俄羅斯、歐洲、美國和加拿大等國均對開采北極油氣資源蠢蠢欲動。①李建福：《沖突對抗抑或和平合作？——氣候變化背景下的北極安全問題探析》，《俄羅斯東歐中亞研究》2019 年第6 期。有媒體甚至直接宣稱俄羅斯對氣候變暖“樂觀其成”，這是因為：一方面，西伯利亞地區(qū)會因土地解凍而更適宜生存，且延長俄羅斯疆域內(nèi)農(nóng)作物生長期，對發(fā)展農(nóng)業(yè)極為有利；另一方面，氣候變暖和海平面上升對俄羅斯的負(fù)面影響有限，使其參與環(huán)境治理的意愿不足。②轉(zhuǎn)引自毛艷：《俄羅斯應(yīng)對氣候變化的戰(zhàn)略、措施與挑戰(zhàn)》，《國際論壇》2010 年第6 期。

值得注意的是，環(huán)境問題的非對稱性影響不單單體現(xiàn)在跨國行為體之間，一國內(nèi)部也存在廣泛的環(huán)境規(guī)范、利益之爭。迄今為止，只有少數(shù)環(huán)境規(guī)范是真正具有普遍共識的，多數(shù)群體由于敏感性和脆弱性差異而對相同的環(huán)境問題持相異態(tài)度。一國內(nèi)部的水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一方面帶來了清潔電力產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，有助于促進《巴黎協(xié)定》中的國家自主貢獻減排目標(biāo)；另一方面卻破壞了水利設(shè)施周邊的生態(tài)，造成生物多樣性受損，阻礙了《生物多樣性保護公約》的履行和落實。在面對環(huán)境問題的非對稱性影響時，國家和各個群體之間的利益出現(xiàn)偏差，一方對環(huán)境規(guī)范的積極利用和對環(huán)境可持續(xù)性的貢獻，在另一方看來會成為環(huán)境資源的過度消費行為，從而導(dǎo)致更為復(fù)雜混亂的環(huán)境治理問題。

（二）國家對外政策中全球主義與國家主義的博弈

全球主義和國家主義從本質(zhì)上看代表了兩種不同的價值取向：國家主義強調(diào)在個人和國家的關(guān)系中，以及在人類共同體和國家的關(guān)系中都要以國家為中心；③蔡拓：《全球主義與國家主義》，《中國社會科學(xué)》2000 年第3 期。而“全球主義的核心關(guān)注與理論靈魂是新的主體——人類、新的視野——地球與整個世界以及新的追求——人類的共同利益”。④蔡拓：《全球主義觀照下的國家主義——全球化時代的理論與價值選擇》，《世界經(jīng)濟與政治》2020 年第10 期。因此，不同觀念指導(dǎo)下的國家政策會有明顯的差異，概而言之：國家主義路徑主要聚焦安全，傾向于將環(huán)境問題同外交和國家安全聯(lián)系起來；全球主義路徑對環(huán)境問題的關(guān)注不僅僅是簡單地將其安全化，而是為了增進個人的福祉和權(quán)利。⑤Sara E.Davies,“What Contribution can International Relations Make to the Evolving Global Health Agenda？”International Affairs, vol.86,no.5,2010,pp.1167-1190.因此，當(dāng)面臨環(huán)境危機時，國家主義者更傾向于優(yōu)先解決那些具備巨大安全隱患的、會對國家利益造成重大損害的環(huán)境問題，如核泄漏、自然災(zāi)害、生物安全等。這種模式很適合解決緊急危機，而不太適合解決慢性危機；適合解決一國內(nèi)部或區(qū)域性的問題，而不太適合解決全球性問題。這不免會導(dǎo)致兩個后果：一是一國所理解的環(huán)境威脅可能不會得到他國的同樣感知；①Sara E.Davies,“What Contribution can International Relations Make to the Evolving Global Health Agenda？”International Affairs, vol.86,no.5,2010,pp.1167-1190.二是長期的、系統(tǒng)性的環(huán)境問題（如氣候變化）難以被有效發(fā)現(xiàn)和解決。

（三）全球環(huán)境公共產(chǎn)品的固有缺陷

全球環(huán)境公共產(chǎn)品既面臨傳統(tǒng)公共產(chǎn)品的固有特征，又因其特殊性缺陷加劇其在消費、利用與供給上的困境。這些缺陷主要表現(xiàn)在三個方面：一是公地的悲劇與搭便車問題。自然公域往往存在產(chǎn)權(quán)不清的問題，同時其消費的非排他性和非競爭性也會導(dǎo)致自然公域被“搭便車”者過度消費，最終使得自然資源過度使用和枯竭。二是供給成本與最終受益不對等問題。在霸權(quán)穩(wěn)定論者看來，除了霸權(quán)國，很少有國家能夠無償為維護國際秩序提供公共產(chǎn)品并承擔(dān)相應(yīng)的成本，即便是霸權(quán)國本身也只能在實力處于上升期時承擔(dān)公共產(chǎn)品的相應(yīng)成本，在霸權(quán)后時代，成本大于收益的公共產(chǎn)品供給模式最終將導(dǎo)致霸權(quán)國的衰落。②樊勇明：《霸權(quán)穩(wěn)定論的理論與政策》，《現(xiàn)代國際關(guān)系》2000 年第9 期。在無政府狀態(tài)下，國際社會缺少能夠協(xié)調(diào)分配公共產(chǎn)品供給的超國家政府，因此國際社會難以實現(xiàn)穩(wěn)定、可持續(xù)的公共產(chǎn)品供給。三是供給方式的復(fù)雜性問題。在環(huán)境問題領(lǐng)域，公共產(chǎn)品的類型多樣，基本上涵蓋了所有類型。如生物安全、衛(wèi)生問題依托于最弱個體的努力，氣候變化依托于所有國家的聯(lián)合努力，某些污染物排放問題（核廢料、煙霾）則依賴于單方面或單一集體的努力。全球環(huán)境公共產(chǎn)品類型的復(fù)雜性直接導(dǎo)致其解決方式的復(fù)雜化，即難以通過單一途徑、單一行為體實現(xiàn)有效治理。

四、以湄公河地區(qū)為例的分析

東亞和東南亞地區(qū)是中國近年來面臨國際環(huán)境挑戰(zhàn)最凸顯的地區(qū)，也是當(dāng)前中國開展周邊環(huán)境外交最頻繁的區(qū)域。湄公河地區(qū)與中國地理緊鄰、河流相通、生態(tài)相依，是與中國聯(lián)系最緊密、影響最直接的周邊地區(qū)之一。③盧光盛、吳波汛：《人類命運共同體視角下的“清潔美麗世界”構(gòu)建——兼論“瀾湄環(huán)境共同體”建設(shè)》，《國際展望》2019年第2 期。因此，評估湄公河地區(qū)全球環(huán)境公共產(chǎn)品管理的進展和挑戰(zhàn)，對提供今后的解決方案將具有重要的理論和現(xiàn)實意義。當(dāng)前，湄公河地區(qū)環(huán)境公共產(chǎn)品管理面臨的主要挑戰(zhàn)分別是：湄公河跨境水資源、生物多樣性的開發(fā)利用問題；普遍性環(huán)境規(guī)范、準(zhǔn)則、知識的內(nèi)化程度不足、認(rèn)識方向不統(tǒng)一，以及由此導(dǎo)致的環(huán)境制度領(lǐng)導(dǎo)力缺失和碎片化的問題；區(qū)域自然資源消耗、環(huán)境機制效能不足所引發(fā)的環(huán)境管理失序以及環(huán)境可持續(xù)性缺失問題。

（一）湄公河地區(qū)自然共有物的消費問題

湄公河流域蘊藏著豐富的自然資源，如水資源、生物多樣性、森林及礦藏等。隨著湄公河地區(qū)國家經(jīng)濟的不斷發(fā)展，地區(qū)環(huán)境惡化趨勢開始加劇，同時相應(yīng)的國際環(huán)境爭端也開始出現(xiàn)，這集中表現(xiàn)在湄公河水資源開發(fā)利用爭端、跨境煙霾引發(fā)的空氣污染爭端等方面。在湄公河水資源利用方面，主要體現(xiàn)在下游國家擔(dān)心上游國家的水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)會對河流徑流量產(chǎn)生影響，進而威脅其生態(tài)、經(jīng)濟與安全。④郭延軍：《大湄公河水資源安全：多層治理及中國的政策選擇》，《外交評論》2011 年第2 期。同時，據(jù)湄公河委員會研究，干流筑壩可能會毀壞魚類棲息地和妨礙魚類洄游，進而也會對水生生物多樣性造成影響。⑤“What Do MRC Studies Tell Us about the Implications of Mekong Mainstream Dams for Fisheries？” Mekong Brief, no.9,November 2008.近年來，湄公河下游國家日益將水電視作實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的重要手段。2012 年開始，主要由泰國出資的沙耶武里（Xayaburi）水壩開工建設(shè)，開啟了湄公河下游干流水壩建設(shè)的浪潮。①郭延軍、任娜：《湄公河下游水資源開發(fā)與環(huán)境保護——各國政策取向與流域治理》，《世界經(jīng)濟與政治》2013 年第7 期。如此一來，雖然湄公河水資源作為一種自然共有物擁有一定的可再生能力，但是水利基礎(chǔ)設(shè)施的大規(guī)模建設(shè)，加之氣候變化帶來的極端氣候影響已經(jīng)導(dǎo)致湄公河徑流量下降，由此催生了次區(qū)域自然共有物匱乏的危機，并進一步激化了上下游國家的用水矛盾。

（二）湄公河地區(qū)人造共有物的利用問題

湄公河地區(qū)的人造共有物主要包括環(huán)境保護主義、可持續(xù)發(fā)展理念等相關(guān)規(guī)范，以及雙多邊的環(huán)境機制平臺。從20 世紀(jì)末開始，湄公河地區(qū)國家相繼批準(zhǔn)了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》、《生物多樣性公約》、《京都議定書》、《巴黎協(xié)定》和《聯(lián)合國2030 可持續(xù)發(fā)展議程》等多邊環(huán)境條約。同時，湄公河地區(qū)已經(jīng)存在大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作機制（Great Mekong Subregion）、湄公河委員會（Mekong River Commission）、瀾湄合作機制（Lancang-Mekong Cooperation）等多個涵蓋環(huán)境保護內(nèi)容的國際組織或機制?？傮w來看，湄公河地區(qū)似乎已經(jīng)廣泛接受了環(huán)境保護主義的規(guī)范和準(zhǔn)則，并且開展了一系列多邊環(huán)境合作。然而，由于湄公河地區(qū)國家經(jīng)濟發(fā)展水平差異、戰(zhàn)略偏好分歧、政治制度互異以及歷史遺留問題等多重原因，至今仍然難以形成統(tǒng)一的環(huán)保共識，特別是在關(guān)于環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展何者優(yōu)先等問題上仍然矛盾重重。這種觀念差異同樣反映在環(huán)境制度層面，如湄公河委員會的功能僅局限于向下游四國提供協(xié)調(diào)、建議，而四國仍享有充分的自主行動權(quán)限，這無疑會導(dǎo)致“搭便車”現(xiàn)象發(fā)生。②吳波汛、羅會琳：《環(huán)境治理的動力學(xué)分析：以湄公河地區(qū)為例》，《國別和區(qū)域研究》2021 年第2 期。大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作機制更是主要關(guān)注經(jīng)濟層面的合作，而涉及環(huán)境的合作主要以項目為主，缺乏環(huán)境爭端解決能力。因此，當(dāng)前湄公河地區(qū)的突出問題已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境保護主義認(rèn)知的不統(tǒng)一，以及環(huán)境制度的碎片化和領(lǐng)導(dǎo)力缺失等問題。值得關(guān)注的是，2016 年正式成立的瀾湄合作機制正在探索成為湄公河地區(qū)的綜合性治理機制。它將環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展作為三大支柱之一，同時也將水資源作為優(yōu)先合作方向。③盧光盛：《瀾湄合作：制度設(shè)計的邏輯與實踐效果》，《當(dāng)代世界》2021 年第8 期。為推動機制效率，瀾湄合作機制還通過領(lǐng)導(dǎo)人會議和外長會議凝結(jié)共識并引領(lǐng)機制發(fā)展?？梢哉f，瀾湄合作機制在一定程度上起到了通過各國領(lǐng)導(dǎo)人和高級官員推廣環(huán)保共識，通過綜合、開放平臺整合現(xiàn)有環(huán)境合作機制的作用，從而緩解了由人造共有物利用不足導(dǎo)致的環(huán)境治理困境。

（三）湄公河地區(qū)政策產(chǎn)出的供給問題

湄公河地區(qū)的環(huán)境政策產(chǎn)出主要包括湄公河區(qū)域環(huán)境可持續(xù)性以及次區(qū)域環(huán)境公平和正義。目前來看，湄公河地區(qū)既同全球其他地區(qū)一樣面臨著由氣候變化、生物多樣性減少和污染問題所導(dǎo)致的負(fù)外部性危機，同時又存在著獨有的環(huán)境管理難題。一方面，湄公河地區(qū)的自然資源正在下降，并且一種資源的消耗往往會產(chǎn)生連帶影響，如水資源消耗和森林資源的損毀還會導(dǎo)致水棲和陸棲生物多樣性的減少。自然資源不受限制的消耗不僅意味著環(huán)境的不可持續(xù)，還可能產(chǎn)生危機外溢，損害經(jīng)濟發(fā)展，并導(dǎo)致一系列的政治、安全問題。與水資源、森林資源、生物資源和礦產(chǎn)資源等自然資源銳減相比，湄公河地區(qū)蘊藏著豐富的太陽能、風(fēng)電等新興可再生能源。加快開發(fā)多種替代能源，對于建立可持續(xù)能源系統(tǒng)、促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護具有重大意義，④郭延軍、任娜：《湄公河下游水資源開發(fā)與環(huán)境保護——各國政策取向與流域治理》，《世界經(jīng)濟與政治》2013 年第7 期。同時也有助于轉(zhuǎn)變既有的資源損耗的發(fā)展模式，推動地區(qū)環(huán)境可持續(xù)性發(fā)展。另一方面，湄公河地區(qū)仍面臨著環(huán)境規(guī)范沖突和環(huán)境管理制度效力不足的問題，這些現(xiàn)實導(dǎo)致流域內(nèi)持續(xù)性環(huán)境合作的缺失，并給了域外大國以環(huán)境為切入點插手地區(qū)事務(wù)的借口。當(dāng)環(huán)境問題同地緣政治相聯(lián)系時，本來可以依靠技術(shù)路徑解決的問題就很容易被政治化和安全化，從而陷入環(huán)境治理的僵局。當(dāng)前域外大國介入湄公河地區(qū)的程度日益加深，且關(guān)注重點都與環(huán)境、水資源掛鉤。如美國通過“美湄伙伴關(guān)系”、日本通過“日湄外長會議”、韓國通過“韓湄峰會”、印度通過“湄公河-恒河合作機制”相繼參與到湄公河地區(qū)環(huán)境合作進程中。①《多國與東南亞湄公河流域國家增進合作》，2019 年3 月25 日，https://finance.huanqiu.com/article/9CaKrnKjhCN，2022年5 月9 日。多重環(huán)境機制的建立，帶來了更廣泛的目標(biāo)差異和機制碎片化趨勢。在此背景下，瀾湄合作機制通過培育“瀾湄意識”以及構(gòu)建“瀾湄國家命運共同體”來凝聚流域共同身份，同時相繼通過《瀾湄環(huán)境合作戰(zhàn)略》《瀾湄水資源合作五年行動計劃（2018—2022）》等開展多邊環(huán)境合作，從而在一定意義上彌合了各行為體間的觀念、利益差異，緩解了環(huán)境合作僵局，促進了次區(qū)域環(huán)境可持續(xù)性發(fā)展和環(huán)境公平正義。

五、解決全球環(huán)境公共產(chǎn)品消費、利用、供給困境的思考

（一）推動全球環(huán)境公共產(chǎn)品的私人物品化和俱樂部化

全球環(huán)境公共產(chǎn)品的非競爭性和非排他性特征往往會導(dǎo)致“公地的悲劇”和“搭便車現(xiàn)象”。諸多學(xué)者都對如何克服這兩種難題作出了回應(yīng)。如科斯認(rèn)為，只要確立私人產(chǎn)權(quán)制度，并無限降低交易費用時，市場機制會自動使資源配置達到帕累托最優(yōu)，這就是廣為流傳的科斯定理。②約瑟夫·費爾德、李政軍：《科斯定理1-2-3》，《經(jīng)濟社會體制比較》2002 年第5 期。其具體操作步驟是人為地使某類環(huán)境公共產(chǎn)品具有更強的排他性，例如推出相應(yīng)的私人產(chǎn)品（如污染許可）來對環(huán)境資源的利用和消費進行管理。國家或企業(yè)必須購買私人所有的、可貿(mào)易的排放、消費許可而不能隨意利用和消費，因此無節(jié)制的排放和消費行為將得到遏制。③英吉·考爾等編：《全球化之道——全球公共產(chǎn)品的提供與管理》，張春波、高靜譯，北京：人民出版社，2006 年，第73 頁。同時，“俱樂部產(chǎn)品”的提出也為解決公共產(chǎn)品消費和供給問題提供了解決思路。與純粹的公共產(chǎn)品相比，俱樂部產(chǎn)品同樣具有消費的非競爭性，但是卻具備排他性特征，即人們可以通過設(shè)立門檻的方式阻斷行為體對公共產(chǎn)品的過度消費，其消費規(guī)模被限定在一定的范圍內(nèi)，如區(qū)域一體化及自由貿(mào)易協(xié)定就是典型的俱樂部產(chǎn)品。俱樂部產(chǎn)品的具體實施，最重要的就是有明確的俱樂部規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，并留存對未承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)的成員和非俱樂部成員施加懲罰的能力。④William Nordhaus,“The Climate Club：How to Fix a Failing Global Effort，” Foreign Affairs, https://www.foreignaffairs.com/ articles/united-states/2020-04-10/climate-club.具體到環(huán)境領(lǐng)域，全球環(huán)境治理可以遵循俱樂部思維，先行設(shè)定“入會準(zhǔn)則”，如氣候減排額度、水資源利用分配方式、環(huán)境合作基金等基礎(chǔ)門檻，進而限定只有遵守俱樂部準(zhǔn)則的成員才有資格加入，并對未參加俱樂部的外部成員或違規(guī)成員施加環(huán)境壁壘、碳關(guān)稅、污染稅等懲戒，最終促使所有成員國根據(jù)利益考量進行合理、高效的環(huán)境治理。

（二）通過去安全化策略使環(huán)境問題回歸到普通議題范圍內(nèi)解決

環(huán)境議題如果通過戰(zhàn)爭等零和博弈手段解決將會帶來更為嚴(yán)峻的環(huán)境挑戰(zhàn)，但如果采取協(xié)調(diào)、合作的方式，將更有利于問題的解決。在哥本哈根學(xué)派看來，前者屬于“安全化”范疇，而后者則屬于“去安全化”范疇?！鞍踩焙汀叭グ踩笔歉绫竟鶎W(xué)派關(guān)于安全研究最核心、也最具貢獻力的概念，前者意味著把常規(guī)議題提升至安全議程中加以緊急和優(yōu)先處理，后者則意味著把那些已經(jīng)“安全化”的概念移出安全議程。①轉(zhuǎn)引自李開盛：《“去安全化”理論的邏輯與路徑分析》，《現(xiàn)代國際關(guān)系》2015 年第1 期。依照哥本哈根學(xué)派的思路，環(huán)境問題的“去安全化”有三條路徑：一是將環(huán)境事件移除出緊急安全事項；二是不再制造安全困境和惡性循環(huán)；三是將環(huán)境問題恢復(fù)至普通政治議題。②Ole Waever,“The EU as a Security Actor: Reflections from a Pessimistic Constructivist on Post Sovereign Security Orders，”in Michael C.Williams,ed., International Relations Theory and the Politics of European Integration, London: Routledge,2000,p.253.但是，同樣應(yīng)注意到“去安全化”這一概念本身并非是絕對的，各國應(yīng)根據(jù)自己所處的“安全階梯”梯次（生存安全、物質(zhì)安全、精神安全），確定其特定的安全關(guān)注重點，并進而決定何種議題可以從安全議程中剔除。例如一國尚未滿足生存安全的情況下，貿(mào)然將環(huán)境問題納入安全議程就會是一種過度安全化，甚至將導(dǎo)致國家忽視其最凸顯的安全問題。③李開盛：《“去安全化”理論的邏輯與路徑分析》，《現(xiàn)代國際關(guān)系》2015 年第1 期。同時，將環(huán)境問題作為一種技術(shù)議題加以解決，將更有利于以系統(tǒng)、長期的思維方式緩解環(huán)境災(zāi)害，還有助于吸納更多非政府組織、學(xué)界對環(huán)境問題提出工程式解決方案，淡化長期以來環(huán)境談判的政治博弈色彩。

（三）推進全球共同體意識、全球主義價值觀以緩釋國際環(huán)境公共產(chǎn)品赤字

全球環(huán)境公共產(chǎn)品出現(xiàn)消費、利用與供給困境的根源在于國際社會的利益分野。各民族國家往往從國家主義的視角看待環(huán)境問題，主要表現(xiàn)為：其一，努力追求本國的利益最大化，不可避免地導(dǎo)致各國無節(jié)制消費環(huán)境資源，而將環(huán)境負(fù)外部性留給其他國家承擔(dān)；其二，不傾向于接受國際環(huán)境規(guī)范、制度和法律的管轄，而依照國內(nèi)法律和民意作出符合本國利益的決策；其三，逃避供給環(huán)境公共產(chǎn)品的責(zé)任，甚至通過搭便車行為損害國際社會的環(huán)境公益。這種利益分野以及由此帶來的全球問題，很大程度上是民族國家體系在現(xiàn)今全球化時代的“不良反應(yīng)”。國家利益至上論至少在某些層面上已經(jīng)成為全球治理更進一步的阻礙，應(yīng)當(dāng)賦予其全球化時代的新內(nèi)涵，即：從主體上看，國家仍然是當(dāng)今國際關(guān)系的主要行為體，但在環(huán)境、衛(wèi)生等諸多領(lǐng)域，國際組織、跨國公司、公民社會組織等也應(yīng)享有部分優(yōu)先性權(quán)力；從方式上看，國家雖然在應(yīng)對國內(nèi)威脅上當(dāng)仁不讓，但是面對全球性危機仍需要多邊主義和集體行動；從安全的指涉對象上看，國家的安全仍然是主要的關(guān)注點，但要認(rèn)識到現(xiàn)代社會由非傳統(tǒng)安全問題導(dǎo)致的群體、個人安全已經(jīng)成為國家安全的最主要組成部分，甚至超越了戰(zhàn)爭威脅，因此應(yīng)處理好“人的安全”與“國家安全”的關(guān)系。