周 彪

上海市交通發(fā)展研究中心

0 前 言

“四好農(nóng)村路”建設(shè)是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項重要任務(wù)，農(nóng)村公路不僅是促進郊區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟增長的重要基礎(chǔ)設(shè)施，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民享受教育、醫(yī)療等公共服務(wù)的重要保障，是農(nóng)村人居環(huán)境改善的前提條件。從2003年開始，為響應(yīng)交通運輸部提出的“修好農(nóng)村路，服務(wù)城鎮(zhèn)化，讓農(nóng)民兄弟走上油路和水泥路”以及上海市委市政府提出的“上?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重心要繼續(xù)向郊區(qū)轉(zhuǎn)移，向郊區(qū)延伸”的號召，全市掀起農(nóng)村公路建設(shè)高潮，目前已逐步進入到以品質(zhì)提升為主的精細化、高質(zhì)量發(fā)展階段。

1 上海農(nóng)村發(fā)展特征

上海位于長江三角洲沖積平原前緣，地勢低平，水網(wǎng)縱橫，村落依水而建，具有典型的江南水鄉(xiāng)風(fēng)貌特征。上海的鄉(xiāng)村并非傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中的鄉(xiāng)村，它是上海大都市的有機組成部分、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的區(qū)域，江南水鄉(xiāng)的吳越文化和中西合璧的外來商業(yè)文明在上海鄉(xiāng)村地區(qū)多元共生。[1]《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035 年）》提出建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，引導(dǎo)農(nóng)村居民集中居住，規(guī)劃將村莊分為保護村、保留村和撤并村，進行分類引導(dǎo)。農(nóng)村地區(qū)作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主戰(zhàn)場，目前，上海正穩(wěn)步推進農(nóng)村宅基地減量化和土地節(jié)約集約利用，同時著力完善農(nóng)村骨干基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，持續(xù)改善農(nóng)村人居環(huán)境、保護傳統(tǒng)風(fēng)貌和自然生態(tài)格局。

2 上海農(nóng)村公路現(xiàn)狀及存在的問題

上海市農(nóng)村公路經(jīng)過近20年的政策支持和持續(xù)推進建設(shè)，以及2000年、2006年和2010年三次設(shè)施量統(tǒng)計口徑調(diào)整，里程增加了近8 000 km。截止到2021年底，上海市農(nóng)村公路里程為11 209 km，占公路總里程的86%，農(nóng)村公路密度達到176 km/100 km2，處于全國領(lǐng)先水平?，F(xiàn)狀三級及以上公路覆蓋建制村比例達100%，建制村通公交比例達100%，總體可達性較好。

（1）與上位規(guī)劃銜接不足，功能布局還需完善

多年來，大多數(shù)農(nóng)村公路尤其是鄉(xiāng)村道建設(shè)多處于自發(fā)狀態(tài)，缺少與國土空間要素及相關(guān)上位規(guī)劃的有效銜接，導(dǎo)致部分地區(qū)路網(wǎng)結(jié)構(gòu)不盡合理，功能布局還需完善。一方面，上海是超大型城市，耕地資源緊張，現(xiàn)狀有部分鄉(xiāng)村道對永農(nóng)存在占用情況（見表1）；另一方面，在城市發(fā)展過程中，浦東、閔行、寶山等區(qū)內(nèi)原部分農(nóng)村地區(qū)已逐漸發(fā)展為城市化地區(qū)，部分農(nóng)村公路已按城市道路改建，如浦東楊高路、閔行虹梅南路等，上海市城市總體規(guī)劃也進一步明確了城市開發(fā)邊界，因此應(yīng)對以上區(qū)域內(nèi)路網(wǎng)功能進行調(diào)整，并有必要對城市開發(fā)邊界外的路網(wǎng)進行適當加密和結(jié)構(gòu)完善（見圖1）。

圖1 歷輪總規(guī)中上海城市規(guī)劃用地演變

表1 現(xiàn)狀鄉(xiāng)村道占永農(nóng)情況分析（以青浦、松江、金山、奉賢四區(qū)為例）

（2）設(shè)計建設(shè)標準偏低，品質(zhì)有待提高

作為高度城市化的國際大都市，上海的縣道呈現(xiàn)網(wǎng)格化的布局特征，基本按照市政道路的規(guī)劃建設(shè)模式，由紅線管控并開展建設(shè)，總體技術(shù)狀況較好。2003年以來，上海鄉(xiāng)村道建設(shè)主要解決路面硬化、有路出行的問題，限于當時的經(jīng)濟條件，缺少對道路斷面和路面結(jié)構(gòu)的充分論證，采用的設(shè)計標準普遍偏低，基本以四級公路為主且單車道比例偏高，現(xiàn)狀鄉(xiāng)道、村道單車道占比分別為54%、83%。隨著近幾年現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、休閑觀光農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展，服務(wù)對象更加多元，對農(nóng)村公路使用要求普遍提高，而且受水利、郊野公園、大居建設(shè)等影響，重載交通增多，許多鄉(xiāng)村道不堪重負。

（3）路域環(huán)境缺乏統(tǒng)籌，缺少郊野、人文特色

由于農(nóng)村公路尤其是鄉(xiāng)村道前期研究和設(shè)計深度往往不足，與路域環(huán)境整體協(xié)調(diào)不夠，道路相關(guān)設(shè)施樣式單一，綠化種植方式、品種選擇缺乏特色，景觀效果不佳。部分道路護欄、路燈、標識標牌、標志標線等附屬工程設(shè)置不完善，存在一定安全隱患；部分農(nóng)村公路存在公路綠化與兩側(cè)環(huán)境缺少銜接、沿路河道未整治、周邊村莊面貌未改造等情況，與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境結(jié)合不足，缺乏人文景觀設(shè)計理念，需進一步加強路域環(huán)境的優(yōu)化；大部分公交?？空鞠嚓P(guān)設(shè)施配套不夠完善，對慢行交通出行重視不足，無法滿足農(nóng)村日益多樣化的出行需求。

3 上海農(nóng)村公路規(guī)劃設(shè)計思考

基于上述分析，上海農(nóng)村公路路網(wǎng)總體規(guī)模合理，路網(wǎng)通達性較好，主要存在路網(wǎng)結(jié)構(gòu)欠佳、建設(shè)標準偏低、路域環(huán)境缺乏統(tǒng)籌等“量足質(zhì)缺”的問題，與上海鄉(xiāng)村作為大都市后花園的定位有差距。

由于超大城市不斷開發(fā)建設(shè)的需求與同時受耕地保護等資源緊約束要求的矛盾長期存在，因此超大城市的鄉(xiāng)村發(fā)展應(yīng)破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌謀劃推動城鄉(xiāng)一體，分類規(guī)劃突出發(fā)展重點，同時要加強資源的集約化配置。鑒于此，未來上海農(nóng)村公路的發(fā)展要重點根據(jù)郊區(qū)的城鎮(zhèn)化特征和鄉(xiāng)村風(fēng)貌特點進行差異化分類引導(dǎo)，并加強與田、水、林、宅等鄉(xiāng)村要素資源的協(xié)調(diào)，提高路網(wǎng)的合理性及農(nóng)村公路建設(shè)項目的可實施性。

（1）建立綜合反映上海農(nóng)村地區(qū)路網(wǎng)服務(wù)水平的指標體系

為優(yōu)化農(nóng)村公路路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，反映農(nóng)村地區(qū)路網(wǎng)總體運行效率，通過ArcGIS、TransCAD建立全市路網(wǎng)模型，多方法試算、測算，建立 “5、10、15”“兩車道數(shù)量”的路網(wǎng)評價指標及測算標準（見圖2）：由區(qū)內(nèi)任一點至最近的縣級及以上等級道路通行時間一般不超過5 min，由各建制村至最近的國省干線通行時間一般不超過10 min，由各建制村至其所屬鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府所在地通行時間一般不超過15 min；各建制村原則上應(yīng)至少具有1條兩車道及以上公路。現(xiàn)狀“5、10、15”的指標已分別達到對全市鄉(xiāng)村地區(qū)98.6%、96.3%、91.2%的覆蓋率，整體路網(wǎng)服務(wù)水平較好，兩車道及以上公路覆蓋建制村比例達98.2%（見圖3），下一步建議在保持現(xiàn)有路網(wǎng)服務(wù)水平基礎(chǔ)上，重點加強對未通兩車道的建制村進行瓶頸路段拓寬改造，提升整體路網(wǎng)的通行效率。

圖2 根據(jù)“5、10、15”指標測算的現(xiàn)狀路網(wǎng)服務(wù)水平

圖3 建制村通兩車道以上公路情況（藍色點為未通的建制村）

（2）結(jié)合上海高度城鎮(zhèn)化特征和資源緊約束要求優(yōu)化路網(wǎng)布局

城鎮(zhèn)化地區(qū)在上海市城市總體規(guī)劃已劃定城市開發(fā)邊界的基礎(chǔ)上，要統(tǒng)籌考慮城市建設(shè)開發(fā)的進程，對位于外環(huán)線以內(nèi)、五個新城內(nèi)等規(guī)劃集建區(qū)內(nèi)的現(xiàn)狀農(nóng)村公路，可視情況暫時予以保留，并結(jié)合地塊開發(fā)等規(guī)劃實施情況逐步調(diào)整（見圖4）。鄉(xiāng)村地區(qū)要做好農(nóng)村公路與郊野單元（村莊）規(guī)劃的協(xié)調(diào)，對于跨鎮(zhèn)村、區(qū)界、省界且需求一致的路段，規(guī)劃考慮予以接通，并協(xié)調(diào)好農(nóng)村公路等級規(guī)模。新增農(nóng)村公路不穿越保護村，新增縣道不穿越保留村，規(guī)劃撤并村不考慮新增農(nóng)村公路。結(jié)合上海資源緊約束的要求，規(guī)劃選線應(yīng)加強對耕地、水系、林地等要素資源的避讓，路網(wǎng)格局因形就勢，因地制宜，避免破壞村莊原有肌理，盡量避免跨越湖泊、高等級航道和較寬河道，避讓永久基本農(nóng)田和古樹名木，不占或少占耕地林地，充分利用既有道路、鐵路等通道資源，集約節(jié)約用地（見圖5）。

圖4 中心城及五個新城范圍內(nèi)公路設(shè)施量分布圖

圖5 新增農(nóng)村公路與保護村、保留村的關(guān)系

（3）根據(jù)上海農(nóng)村地區(qū)特征進行差異化分類設(shè)計引導(dǎo)

根據(jù)上海農(nóng)村地區(qū)城鎮(zhèn)化特征顯著的特點及農(nóng)村公路沿線用地情況，可對農(nóng)村公路分“郊野段”“村莊段”“城鎮(zhèn)段”三類場景進行規(guī)劃設(shè)計引導(dǎo)（見圖6）。例如：郊野段、村莊段應(yīng)選用公路工程技術(shù)標準，城鎮(zhèn)段可參照城市道路或公路城鎮(zhèn)段標準。針對農(nóng)村公路設(shè)計標準偏低的問題，新建公路原則上以雙車道及以上為主，重點加強村莊段和郊野段通公交和重載車輛路段的升級改造及相關(guān)配套附屬設(shè)施的完善；城鎮(zhèn)段及村莊段的行人密集處可適當增設(shè)人行道。在確保安全、經(jīng)濟適用的原則下，可根據(jù)不同場景對橋梁造型、護欄樣式、照明設(shè)施、路域景觀等進行特色化設(shè)計，體現(xiàn)上海海派文化和江南水鄉(xiāng)韻味。

圖6 農(nóng)村公路三類場景（從左至右：村莊段、郊野段、城鎮(zhèn)段）

（4）聚焦上海鄉(xiāng)村風(fēng)貌特征推動農(nóng)村公路與路域環(huán)境系統(tǒng)融合

根據(jù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略關(guān)于生態(tài)宜居的總體要求，以及上海農(nóng)村地區(qū)將逐步塑造成“林成廊，田成片，水成網(wǎng)，村莊點綴其中，路幽可至”的江南田園風(fēng)貌[2]特征，可以此為契機推進農(nóng)村公路與沿線路域環(huán)境充分融合發(fā)展，結(jié)合沿線田、水、林、宅，形成近、中、遠多層次的景觀效果（見圖7）。有條件的盡可能使路、河、林等相隨相伴，打造路邊有河、河邊有林的鄉(xiāng)村景觀，形成伴水而生、阡陌田間、林幽可至、歸園田居等各類效果，充分體現(xiàn)田水林宅相互融合的上海鄉(xiāng)村特色風(fēng)貌，為將鄉(xiāng)村地區(qū)打造為城鄉(xiāng)空間策源地、宜居宜游打卡地和生態(tài)肌理重塑地提供有力支撐，樹立超大城市農(nóng)村交通治理典范（見表2）。

圖7 農(nóng)村公路選線與農(nóng)、林、水等要素的平衡關(guān)系

表2 農(nóng)村公路路域環(huán)境打造策略

4 結(jié) 語

創(chuàng)建“卓越全球城市”的目標要求上海這座城市的每一個細節(jié)、每一個點滴都要被重視。農(nóng)村公路作為路網(wǎng)的毛細血管，更需要被呵護[3]。為探索超大城市農(nóng)村公路高質(zhì)量發(fā)展路徑，本文通過分析上海農(nóng)村及農(nóng)村公路發(fā)展特征，初步提出了超大城市農(nóng)村公路規(guī)劃設(shè)計的幾點思考，以期通過加強規(guī)劃設(shè)計促進農(nóng)村公路整體品質(zhì)提升，在規(guī)劃設(shè)計中以農(nóng)村公路為載體加強與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的融合，把鄉(xiāng)村打造成為大都市的后花園，讓珍視鄉(xiāng)村、回歸鄉(xiāng)村、建設(shè)鄉(xiāng)村成為新潮流。