張敏 曹聰慧 宋曉剛

(河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)，河北 石家莊 050061)

0 引言

建筑業(yè)是我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱性產(chǎn)業(yè)之一。隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快與城市化規(guī)模的迅速擴(kuò)大，建筑業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)持續(xù)上升趨勢。2020年，我國建筑業(yè)產(chǎn)值增速超過國內(nèi)生產(chǎn)總值增速，總產(chǎn)值達(dá)到26.4萬億元[1]。但是，隨著建筑業(yè)的發(fā)展，建筑垃圾的產(chǎn)量也在急劇增加。近年來，我國大中型城市建筑垃圾年產(chǎn)量超過20億t，占城市固體廢物總量的40%，是生活垃圾總量的10倍[2]。加快建筑垃圾資源化利用，可以有效減少建筑垃圾處置不當(dāng)導(dǎo)致的環(huán)境污染問題，降低對(duì)原生自然資源的開發(fā)需求，對(duì)于實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰、碳中和”目標(biāo)具有重大戰(zhàn)略意義。

1 國內(nèi)外建筑垃圾處置現(xiàn)狀

1.1 國外建筑垃圾處置現(xiàn)狀

目前，歐美國家建筑垃圾總體資源化率達(dá)90%[3]。德國早在20世紀(jì)50年代就開始重視回收利用建筑垃圾，通過制定系統(tǒng)的法律法規(guī)，建立了成熟的建筑垃圾回收機(jī)制，提高了建筑垃圾利用率，促進(jìn)了建筑垃圾處置產(chǎn)業(yè)化發(fā)展[4]。日本于2002年頒布實(shí)施了《建筑廢棄物再生利用法》，并且每6年發(fā)布一次《建筑回收促進(jìn)計(jì)劃》。通過清晰劃分相關(guān)主體責(zé)任和提供完善的建筑垃圾處置配套設(shè)施，日本建筑垃圾總體資源化率超過95%[5]。

1.2 我國建筑垃圾處置現(xiàn)狀

雖然我國建筑垃圾處置和資源化相關(guān)研究起步較晚，但經(jīng)過近幾年的快速發(fā)展已經(jīng)取得了可觀成效。2018年，全國35個(gè)建筑垃圾治理試點(diǎn)城市(區(qū))共建成995座建筑垃圾處理廠，綜合處理建筑垃圾46 082.53萬m3，資源化總量為21 718萬t/a。2016年，工業(yè)和信息化部與住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布《建筑垃圾資源化利用行業(yè)規(guī)范條件(暫行)》(以下簡稱《規(guī)范條件》)，對(duì)行業(yè)產(chǎn)業(yè)的示范和引領(lǐng)效果逐步顯現(xiàn)，建筑垃圾回收與再生利用標(biāo)準(zhǔn)體系框架初步建立。

2 建筑垃圾處置產(chǎn)業(yè)化發(fā)展影響因素分析

本文采用PEST分析法對(duì)建筑垃圾處置資源化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的外部環(huán)境進(jìn)行分析。PEST是指政治(Political)、經(jīng)濟(jì)(Economic)、 社會(huì)(Social)和技術(shù)(Technological)四大類外部環(huán)境因素。

2.1 政治環(huán)境

20世紀(jì)90年代，我國制定了建筑垃圾處置的相關(guān)法律法規(guī)，目的是維護(hù)城市市容和管理城市固體廢物垃圾。此時(shí)，并沒有對(duì)建筑垃圾資源化進(jìn)行具體規(guī)定。2003年，《城市建筑垃圾和工程渣土管理?xiàng)l例》提出，城市建筑垃圾應(yīng)統(tǒng)一管理、資源化利用。此后，建筑垃圾的回收利用及處置得到社會(huì)各界廣泛關(guān)注。國家不僅頒布了一系列相關(guān)法律，而且投入大量資金，并給予相關(guān)企業(yè)政策優(yōu)惠等扶持，有效推動(dòng)了我國建筑垃圾產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。2016—2020年，我國建筑垃圾處置相關(guān)政策示例見表1。

表1 2016—2020年我國建筑垃圾處置相關(guān)政策示例

基于表1數(shù)據(jù)和相關(guān)研究成果可知[6]，在2016—2020年我國建筑垃圾處置相關(guān)政策中，強(qiáng)制性政策占比為48.03%，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)性政策占比為18.11%，引導(dǎo)性政策占比為33.07%，自愿性政策占比僅為0.79%。由此可見，強(qiáng)制性政策經(jīng)常被使用，自愿性政策較為缺乏，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)性政策需要加強(qiáng)。

2.2 經(jīng)濟(jì)環(huán)境

建筑垃圾產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的經(jīng)濟(jì)環(huán)境分為兩大部分：一是上游的垃圾處理方式；二是下游的再生產(chǎn)品消費(fèi)市場，包括建筑垃圾的處理、產(chǎn)品的價(jià)格、市場環(huán)境和競爭環(huán)境。

目前，我國建筑垃圾回收利用尚未形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈，存在一定的局限性。其中，信息不對(duì)稱問題尤為突出。一方面，在產(chǎn)業(yè)鏈的上游，許多建筑垃圾的生產(chǎn)者對(duì)建筑垃圾處理不當(dāng)，如隨意填埋、丟棄等，對(duì)環(huán)境造成嚴(yán)重污染，而有能力處置建筑垃圾的可再生材料生產(chǎn)者則缺乏原材料；另一方面，在產(chǎn)業(yè)鏈的下游，再生產(chǎn)品主要面臨兩個(gè)考驗(yàn)：價(jià)格和質(zhì)量?；诖?，首先，應(yīng)把控建筑垃圾再生產(chǎn)品的價(jià)格。消費(fèi)者對(duì)于價(jià)格是敏感的，在同等質(zhì)量下，通常會(huì)優(yōu)先選擇價(jià)格較低的產(chǎn)品。在不能正確認(rèn)識(shí)再生產(chǎn)品的情況下，對(duì)于相同質(zhì)量、相同價(jià)格的再生產(chǎn)品和天然產(chǎn)品，消費(fèi)者通常更傾向于天然產(chǎn)品。其次，嚴(yán)格把控再生產(chǎn)品的質(zhì)量。再生產(chǎn)品的質(zhì)量必須符合國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，滿足消費(fèi)者使用需求。這兩個(gè)方面如果處理不當(dāng)，不僅會(huì)打擊相關(guān)企業(yè)的生產(chǎn)積極性，而且會(huì)對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展造成嚴(yán)重影響。

2.3 社會(huì)環(huán)境

從建筑垃圾產(chǎn)業(yè)化利益相關(guān)方的角度分析，社會(huì)環(huán)境主要包含以下內(nèi)容：人們對(duì)環(huán)境保護(hù)的意識(shí)、社會(huì)責(zé)任、價(jià)值觀、投資傾向、對(duì)回收產(chǎn)品的接受程度等。目前，社會(huì)環(huán)境問題較為嚴(yán)重，主要原因如下：

(1)不同于日常生活垃圾，建筑垃圾一般堆放或掩埋在城市郊區(qū)，對(duì)人們?nèi)粘Ｉ畹闹苯佑绊戄^小。因此，人們對(duì)建筑垃圾處置問題的緊迫性認(rèn)識(shí)不到位。

(2)建筑垃圾回收產(chǎn)業(yè)化具有投資大、回收期長等特點(diǎn)，地方政府缺乏足夠的資金投入，社會(huì)投資的動(dòng)力也明顯不足。

(3)消費(fèi)者對(duì)回收產(chǎn)品知之甚少，受傳統(tǒng)觀念影響，對(duì)回收產(chǎn)品持懷疑態(tài)度。相關(guān)數(shù)據(jù)表明：消費(fèi)者對(duì)建筑垃圾資源化的了解程度一般，深度了解的僅占11.5%；經(jīng)常使用再生產(chǎn)品的占比較低，僅為10.6%，偶爾使用的占比達(dá)53.7%[7]。

2.4 技術(shù)環(huán)境

技術(shù)環(huán)境能夠反映當(dāng)前的先進(jìn)工藝水平。建筑垃圾處置涉及運(yùn)輸、分揀、破碎、再利用等多種技術(shù)。在再生混凝土應(yīng)用方面，部分學(xué)者將廢棄磚料破碎成再生磚骨料或利用廢棄混凝土代替天然石子，深入研究骨料粒徑、水灰比、目標(biāo)空隙率對(duì)材料力學(xué)性能和透水性的影響；在建筑垃圾分揀、破碎方面，已研制出移動(dòng)式自動(dòng)化快速分揀設(shè)備與破碎機(jī)。雖然以上研究成果與工具為建筑垃圾產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程提供了技術(shù)支持，但是為了實(shí)現(xiàn)我國建筑垃圾產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，還需要進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，研發(fā)更加高效、可靠的全自動(dòng)化垃圾處理設(shè)備，以提高行業(yè)技術(shù)水平。

3 基于PPP模式的河北省建筑垃圾處置產(chǎn)業(yè)化發(fā)展路徑探索

PPP模式是基于公私伙伴關(guān)系的項(xiàng)目合作體制，通過社會(huì)資本參與提供公共物品和服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共任務(wù)和公私雙方利益。資金是公私伙伴關(guān)系制度的重要組成部分，許睦野[8]通過財(cái)務(wù)收益和國民經(jīng)濟(jì)評(píng)估指出，在建筑垃圾回收行業(yè)引入PPP模式能夠?qū)崿F(xiàn)政府與社會(huì)資本雙贏。

3.1 基于PPP模式的河北省建筑垃圾處置產(chǎn)業(yè)化方案

本文基于PPP項(xiàng)目的一般運(yùn)營模型，在理論框架內(nèi)定義適用于河北省的建筑垃圾處置產(chǎn)業(yè)化發(fā)展PPP模式，以減少建筑垃圾產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的負(fù)面因素影響。

3.1.1 BOT運(yùn)行模式

BOT模式是指基礎(chǔ)設(shè)施投資-建設(shè)-經(jīng)營一體的合租方式。在該模式下，政府根據(jù)協(xié)議給予私營機(jī)構(gòu)優(yōu)惠，通過籌集資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并根據(jù)協(xié)議管理和運(yùn)營設(shè)施并提供相關(guān)的商品和服務(wù)。在特許經(jīng)營許可達(dá)到合同規(guī)定的運(yùn)營期限后，企業(yè)將項(xiàng)目的所有權(quán)移交給政府部門。BOT模式的運(yùn)行主體主要包括三個(gè)方面：政府授權(quán)的各行政部門；私營機(jī)構(gòu)或聯(lián)合體建立的特殊目的公司(Special Purpose Company，SPC)；PPP項(xiàng)目的規(guī)劃、建設(shè)及運(yùn)營等單位。在BOT模式下，融資、建設(shè)及合同期限內(nèi)的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者為私營機(jī)構(gòu)，政府通過激勵(lì)機(jī)制或措施補(bǔ)償私營機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)成本。一方面，能夠有效降低政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)；另一方面，能夠有效提升項(xiàng)目管理水平。BOT運(yùn)行模式如圖1所示。

圖1 BOT運(yùn)行模式

3.1.2 TOT運(yùn)行模式

TOT運(yùn)行模式是指政府部門將建筑垃圾處置項(xiàng)目的經(jīng)營權(quán)交給私營機(jī)構(gòu)，由私營機(jī)構(gòu)籌建SPC進(jìn)行項(xiàng)目運(yùn)營，并在項(xiàng)目經(jīng)營期內(nèi)獲取回報(bào)；經(jīng)營期滿項(xiàng)目移交政府。TOT運(yùn)行模式的優(yōu)點(diǎn)是：在不改變所有權(quán)的基礎(chǔ)上，政府只將經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給私營機(jī)構(gòu)，擁有項(xiàng)目的控制權(quán)；政府亦可通過協(xié)議引進(jìn)私營機(jī)構(gòu)的先進(jìn)技術(shù)與管理經(jīng)驗(yàn)，提升建筑垃圾處置項(xiàng)目運(yùn)作水平；私營機(jī)構(gòu)不參與項(xiàng)目建設(shè)環(huán)節(jié)，直接從政府獲得已完工建筑垃圾處置項(xiàng)目與項(xiàng)目特許經(jīng)營權(quán)，規(guī)避了施工風(fēng)險(xiǎn)。TOT運(yùn)行模式如圖2所示。

圖2 TOT運(yùn)行模式

3.2 各參與主體的任務(wù)分配

PPP模式下，政府與私營機(jī)構(gòu)是合作伙伴關(guān)系，而非上下級(jí)或管理與被管理的關(guān)系。在前期準(zhǔn)備階段，雙方應(yīng)就建筑垃圾處置項(xiàng)目達(dá)成合作意向，在協(xié)商一致后，由私營機(jī)構(gòu)組建SPC開展各項(xiàng)準(zhǔn)備工作。

在招投標(biāo)階段，政府授權(quán)相關(guān)部門將土地分配給SPC，并授權(quán)其他項(xiàng)目主管部門開展預(yù)算審查、建筑許可、環(huán)境評(píng)估等工作。考慮到建筑垃圾處置項(xiàng)目對(duì)社會(huì)公眾有利，政府部門可為相關(guān)企業(yè)提供合理的政策幫扶、資金支持相關(guān)補(bǔ)貼。補(bǔ)貼分配取決于項(xiàng)目實(shí)施效率，可以在項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段一次性分配，也可以按年分配。

在建設(shè)階段，SPC需要與銀行、保險(xiǎn)公司、設(shè)計(jì)單位、咨詢公司和施工單位等進(jìn)行協(xié)調(diào)，落實(shí)貸款協(xié)議、保險(xiǎn)協(xié)議、設(shè)計(jì)合同、咨詢合同與建設(shè)合同的簽訂，以縮短建設(shè)周期，降低項(xiàng)目特許經(jīng)營期成本。

在運(yùn)營階段，為了保證持續(xù)獲得原材料(建筑垃圾)，SPC應(yīng)與建筑垃圾供應(yīng)商(施工企業(yè))建立長期合作關(guān)系。此外，SPC應(yīng)具有較高的管理水平，一方面，能夠保障資金的快速回流；另一方面，能夠通過良好的經(jīng)營方式吸引穩(wěn)定的客戶流。

在整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施過程中，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)督管理，確保建筑垃圾處置產(chǎn)業(yè)化發(fā)展符合社會(huì)秩序與市場機(jī)制。在PPP模式下，一方面，企業(yè)的管理水平和技術(shù)水平不斷進(jìn)步，生產(chǎn)效率大幅提升，各類新型再生產(chǎn)品陸續(xù)開發(fā)并得到應(yīng)用；另一方面，消費(fèi)者對(duì)可再生產(chǎn)品的認(rèn)識(shí)提高，形成再生產(chǎn)品的購買力，保證了建筑垃圾處置產(chǎn)業(yè)的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益最大化。

3.3 PPP模式下河北省建筑垃圾處置產(chǎn)業(yè)化發(fā)展保障措施

3.3.1 建立健全建筑垃圾處置法律法規(guī)

政府與合作企業(yè)應(yīng)簽訂合同，建立合作關(guān)系，同時(shí)保證合同內(nèi)容符合國家和行業(yè)的相關(guān)法律法規(guī)。因此，服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量、市場準(zhǔn)入和退出機(jī)制、違約責(zé)任等必須明確，并應(yīng)根據(jù)建筑垃圾處置產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的實(shí)際情況進(jìn)行補(bǔ)充和完善。

3.3.2 加強(qiáng)監(jiān)督管理體系建設(shè)

與傳統(tǒng)的工程項(xiàng)目管理相比，PPP模式倡導(dǎo)政府與社會(huì)資本合作，因此，項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營監(jiān)管十分重要。在PPP模式下，政府不僅需要提供公共服務(wù)，而且需要監(jiān)督項(xiàng)目運(yùn)營。引入PPP模式后，應(yīng)建立規(guī)范化、系統(tǒng)化的監(jiān)督管理體系，細(xì)化監(jiān)督條例與管理模式，保障市場規(guī)范有序運(yùn)行與健康發(fā)展。

3.3.3 創(chuàng)新發(fā)展多元化投融資模式

目前，河北省建筑垃圾處置與資源化水平較低，應(yīng)建立多元化投資機(jī)制，實(shí)現(xiàn)投資和生產(chǎn)成本多元化。例如，政府可以對(duì)施工單位等建筑垃圾供應(yīng)商征收垃圾處理費(fèi)，再以補(bǔ)貼的形式返還建筑垃圾處理企業(yè)。當(dāng)行業(yè)利潤逐漸趨同時(shí)，政府再對(duì)建筑垃圾處理企業(yè)收取相應(yīng)的管理費(fèi)用，以價(jià)格優(yōu)惠等方式補(bǔ)貼給再生產(chǎn)品消費(fèi)者，從而形成政府、建筑垃圾處理企業(yè)、施工單位等多主體合作共贏、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的有利局面，進(jìn)而吸引河北省投資建筑垃圾處置產(chǎn)業(yè)化發(fā)展投資合作方。

此外，應(yīng)加強(qiáng)建筑垃圾資源化的宣傳和教育工作，強(qiáng)化公眾的環(huán)保意識(shí)，鼓勵(lì)公眾積極參與。

4 結(jié)語

建筑垃圾產(chǎn)業(yè)化能夠保護(hù)自然資源、減少建筑垃圾對(duì)生態(tài)環(huán)境的負(fù)面影響，符合新時(shí)代綠色城市建設(shè)目標(biāo)，對(duì)實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰、碳中和”戰(zhàn)略目標(biāo)具有重大意義。通過分析建筑垃圾現(xiàn)狀可知，應(yīng)將PPP模式引入該行業(yè)，在政府和社會(huì)資本之間尋求平衡。通過建立健全建筑垃圾處置相關(guān)法律法規(guī)、加強(qiáng)監(jiān)督管理體系建設(shè)、創(chuàng)新發(fā)展多元化投資融資模式等措施，提升河北省建筑垃圾處置和資源化能力。