于成卓

（連云港市環(huán)境科技服務(wù)中心，江蘇 連云港 222000）

建立排污許可制度是實現(xiàn)環(huán)境管理轉(zhuǎn)型、建立規(guī)范嚴(yán)格的企業(yè)環(huán)境執(zhí)法體系的基礎(chǔ)和關(guān)鍵[1]，全國生態(tài)文明體制改革總體方案中要求完善污染物排放許可制，禁止無證排污或不按許可證規(guī)定排污。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)控制污染物排放許可制實施方案的通知》（國辦發(fā)〔2016〕81號）要求，在2020年完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發(fā)工作[2]?！耙耘盼墼S可為核心的固定污染源監(jiān)管制度”是當(dāng)前和今后一段時間環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的主攻方向，也是促進(jìn)固定污染源環(huán)境監(jiān)管模式和監(jiān)管效能轉(zhuǎn)變的重要手段。

1 排污許可制度貫徹執(zhí)行情況

1.1 推進(jìn)排污許可證全覆蓋

按照生態(tài)環(huán)境部《固定污染源排污許可分類管理名錄》及部署要求，2017年以來，連云港市全面推進(jìn)排污許可證核發(fā)工作。為落實排污許可“全覆蓋”要求，有序規(guī)范推進(jìn)排污許可證核發(fā)工作，市生態(tài)環(huán)境部門專門委托第三方專業(yè)機構(gòu)進(jìn)行排污許可技術(shù)審核。針對加油站、油庫、碼頭等重點行業(yè)安排了15次排污許可專題培訓(xùn)，指導(dǎo)相關(guān)行業(yè)企業(yè)規(guī)范填報。先后120余次深入縣區(qū)和功能板塊，對鋼鐵、化工等重點排污單位“面對面”幫扶，至2019年，全市重點行業(yè)企業(yè)基本完成排污許可申報核發(fā)工作。2020年以來，連云港市加大排序許可清理整頓力度，通過對800多家發(fā)證排污單位專項檢查，督促相關(guān)企業(yè)在規(guī)定期限內(nèi)完成整改。截止目前，基本實現(xiàn)排污許可證全覆蓋。

圖1 2017年以來全市發(fā)放排污許可證數(shù)量分布情況

1.2 加強排污許可清理整頓

為加快推進(jìn)固定污染源排污許可證“全覆蓋”，充分發(fā)揮排污許可制度的環(huán)境監(jiān)管作用。按照生態(tài)環(huán)境部和省生態(tài)環(huán)境廳的統(tǒng)一部署，連云港市先后組織固定污染源清查和固定污染源排污許可全覆蓋“回頭看”等工作。按照摸、排、分、清的工作步驟，對全市8 076家固定污染源進(jìn)行清查，對全市排污單位分類準(zhǔn)確性及發(fā)證合規(guī)性進(jìn)行檢查，對篩選出的1 852家遺漏企業(yè)清單，要求實行排污許可發(fā)證登記。目前，全市共核發(fā)和登記112個行業(yè)共10 074家企業(yè)，其中發(fā)放排污許可證企業(yè)869家。

圖2 全市重點行業(yè)企業(yè)排污許可證分布情況

2 排污許可管理存在的問題

2.1 難以實現(xiàn)排污許可管理 “全覆蓋”

（1）受企業(yè)環(huán)保手續(xù)不全等因素影響，一些“未批先建”、無總量指標(biāo)等企業(yè)未能納入日常環(huán)境監(jiān)管，在多次固定污染源排污許可清理整頓后，仍有個別企業(yè)游離環(huán)境監(jiān)管之外，成為排污許可監(jiān)管的“死角”。（2）由于固定污染源清單是以“二污普”污染源信息清單為基礎(chǔ)，“二污普”清單存在數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確、不全面等問題，導(dǎo)致部分應(yīng)納入排污許可管理的企業(yè)未能全部納入，影響對污染源企業(yè)的全方位管理。（3）個別位于生態(tài)紅線、禁養(yǎng)區(qū)等禁止建設(shè)區(qū)的老企業(yè)，雖在正常生產(chǎn)，但按照《江蘇省通榆河水污染防治條例》《省政府關(guān)于印發(fā)江蘇省生態(tài)空間管控區(qū)域規(guī)劃的通知》要求，無法納入排污許可管理。

2.2 需要加強排污許可證后續(xù)監(jiān)管

（1）相關(guān)管理制度缺少銜接，排污許可制度與環(huán)?！叭瑫r”、總量控制（包括排污權(quán)交易和有償使用）、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境監(jiān)管等多項環(huán)境管理制度并行，各項制度均有不同的操作體系和操作規(guī)范，目前各種操作體系之間未能實現(xiàn)有效銜接，給污染源企業(yè)排污許可申報帶來困惑。如項目環(huán)評批復(fù)的污染物排放總量和排污許可中許可排放量的規(guī)范、計算方法不一致，造成個別企業(yè)申報信息不準(zhǔn)確。（2）依證監(jiān)管未形成常態(tài)。在日常環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管中，環(huán)境執(zhí)法部門對重點污染源建設(shè)項目、污染物達(dá)標(biāo)排放等方面關(guān)注較多，但對非重點污染源以及排污許可內(nèi)容等方面重視不夠，未能有效利用《排污許可管理條例》依法監(jiān)管，導(dǎo)致排污許可制度震懾力不足。（3）部分重點污染源企業(yè)難以正常持證監(jiān)管，按照生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于規(guī)范臨時停產(chǎn)排污單位排污許可證核發(fā)工作的通知》，長期停產(chǎn)的企業(yè)應(yīng)當(dāng)先進(jìn)行排污登記，待復(fù)產(chǎn)前再申請排污許可。連云港市在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級過程中，存在大量長期停產(chǎn)的企業(yè)未申請排污許可或登記，部分長期停產(chǎn)化工企業(yè)缺少有效監(jiān)管，環(huán)境安全隱患問題突出。

2.3 排污單位環(huán)境主體責(zé)任落實不到位

（1）按證排污意識淡薄，部分排污單位認(rèn)為排污許可主體責(zé)任就是取得排污許可證，對排污許可證的作用不了解，未形成依證排污的理念。部分排污單位把申報工作交給第三方機構(gòu)，對許可證內(nèi)容、整改要求了解甚少，后期的自行監(jiān)測、臺賬記錄、執(zhí)行報告提交等都未落實。如對于化工、醫(yī)藥行業(yè)，排污許可要求企業(yè)按季度或者月度進(jìn)行監(jiān)測，大部分企業(yè)只做年度監(jiān)測，甚至未進(jìn)行監(jiān)測。（2）排污許可管理自覺性不高，部分排污單位對申報排污許可證缺乏積極性，對排污許可政策及技術(shù)規(guī)范理解不到位，需要核發(fā)部門“保姆式”指導(dǎo)填報。許多排污單位在項目變動或出臺新法律法規(guī)政策標(biāo)準(zhǔn)要求時，不能按要求及時變更或不能自覺執(zhí)行相關(guān)管理要求。如《排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范》及《排污單位自行監(jiān)測技術(shù)指南》，要求總磷、總氮控制區(qū)重點排污單位必須安裝在線監(jiān)測，但實際大多數(shù)企業(yè)未安裝。部門企業(yè)變更或延續(xù)排污許可證時，僅整改影響排污許可申領(lǐng)的必需事項，忽略排污口規(guī)范化設(shè)置、排污標(biāo)識等問題。（3）排污許可變更不到位，部分污染源企業(yè)申領(lǐng)排污許可證后，產(chǎn)能和污染物排放發(fā)生變化，申請時上報審批的資料與實際排污情況有較大出入。很多企業(yè)以“一證在手、企業(yè)無憂”的心態(tài)排放污染物，未能對污染防治設(shè)施進(jìn)行升級改造，未能自覺申請變更排污許可證。如一些早期發(fā)證的化工等行業(yè)排污單位，到期直接申請延續(xù)，很少有企業(yè)對存在問題提出整改措施。

2.4 部門之間缺乏監(jiān)管合力

（1）系統(tǒng)內(nèi)部參與度不高，排污許可核發(fā)過程中，涉及大氣、固廢、監(jiān)測等多個部分和單位審核把關(guān)，證后監(jiān)管涉及的自行監(jiān)測、執(zhí)行報告落實、環(huán)境管理臺賬記錄等問題，需要執(zhí)法部門和基層生態(tài)環(huán)境部門督促落實。但相關(guān)處室和單位對排污許可的審核及監(jiān)管參與度不高，導(dǎo)致有些企業(yè)取得排污許可證后缺少跟蹤監(jiān)管，影響排污許可成效。排污許可證核發(fā)過程中附帶的整改事項，整改落實總體不快。（2）部門之間不夠積極主動。排污許可管理涉及面廣，審核及監(jiān)管過程中，部門之間存在職責(zé)不清、不夠積極主動等情況，如排污單位是否位于生態(tài)紅線、禁養(yǎng)區(qū)等禁止建設(shè)區(qū)的，需要規(guī)劃部門、農(nóng)業(yè)主管部門判定；排污單位是否存在落后淘汰產(chǎn)能，需經(jīng)濟主管部門判定；排污單位行業(yè)類別需發(fā)改部門及工信等部門進(jìn)行判定。但在實際征求意見過程中，出現(xiàn)不夠積極主動的情況，影響排污許可證正常核發(fā)和后續(xù)監(jiān)管。（3）環(huán)境監(jiān)管平臺不統(tǒng)一，環(huán)境統(tǒng)計、“二污普”等多個環(huán)境管理信息化平臺相互不統(tǒng)一，平臺之中污染源信息采集分散，缺乏權(quán)威性、統(tǒng)一性的污染源數(shù)據(jù)庫，造成環(huán)境管理系統(tǒng)內(nèi)數(shù)據(jù)雜亂，甚至數(shù)據(jù)之間相互沖突，給基層環(huán)保部門和企業(yè)數(shù)據(jù)填報帶來負(fù)擔(dān)。如環(huán)境統(tǒng)計對企業(yè)廢氣、廢水產(chǎn)生情況進(jìn)行統(tǒng)計，排污許可執(zhí)行報告中也要求核算企業(yè)產(chǎn)污情況，危險廢物動態(tài)管理系統(tǒng)要求企業(yè)申報危廢產(chǎn)生、處置、轉(zhuǎn)移情況，排污許可“一證式”管理需求非常迫切。

3 對策措施研究

3.1 推進(jìn)排污許可全覆蓋

通過環(huán)境監(jiān)管平臺、工商以及企業(yè)環(huán)保自主驗收等多種途徑查漏補缺，將游離在監(jiān)管之外的排污單位全部納入排污許可。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、工業(yè)園、集中區(qū)對轄區(qū)內(nèi)企業(yè)排查統(tǒng)計力度，梳理無證企業(yè)清單。推進(jìn)環(huán)保手續(xù)不全、不符合生態(tài)管控要求等企業(yè)的整改，制定“一企一策”，將符合發(fā)證條件的污染源企業(yè)納入排污許可正常管理，實現(xiàn)固定污染源排污許可管理全覆蓋。將工業(yè)固廢、工業(yè)噪聲、海洋工程等依法納入排污許可管理，實現(xiàn)環(huán)境全要素覆蓋和海陸統(tǒng)籌。

3.2 加強依證排污監(jiān)管

將持證排污情況納入日常執(zhí)法檢查和“雙隨機、一公開”執(zhí)法檢查內(nèi)容，繼續(xù)進(jìn)行排污許可專題培訓(xùn)，提升全市排污許可管理水平。結(jié)合國家、區(qū)域、流域、行業(yè)管理需求，進(jìn)一步規(guī)范許可事項和許可管理要求，推進(jìn)排污許可精細(xì)化管理。同時，加大排污許可違法案件的處罰力度，根據(jù)違法的情節(jié)建立排污許可處罰自由裁量制度，提高環(huán)境違法成本的同時也用經(jīng)濟手段激勵環(huán)境保護(hù)[3]。

3.3 提高企業(yè)主體責(zé)任意識

加強《排污許可管理條例（試行）》等法律法規(guī)宣講培訓(xùn)，加大排污許可環(huán)境違法的查處力度，推動排污單位積極申報領(lǐng)證。督察問責(zé)是保證環(huán)評與排污許可工作落實到位的制度保證[4]，要將排污許可制執(zhí)行情況納入生態(tài)環(huán)境保護(hù)考核等過程。在排污許可證中明確排污單位的污染物排放控制措施和環(huán)境管理要求，推動污染源企業(yè)按規(guī)定自行監(jiān)測，定期上報執(zhí)行報告，定期信息公開，自覺接受監(jiān)督檢查。

3.4 加強環(huán)境制度融合銜接

推動形成環(huán)評制度、污染物總量控制制度、排污權(quán)交易制度與排污許可的融合銜接，以許可排放量作為固定污染源總量控制指標(biāo)，加強排污許可管理事項的落實。在企業(yè)改擴建項目報批過程中，督促提交對原有項目排污許可執(zhí)行報告[5]。加強排污許可數(shù)據(jù)與環(huán)境統(tǒng)計等數(shù)據(jù)的共享，以排污許可數(shù)據(jù)作為固定污染源環(huán)境統(tǒng)計的主要來源，推動固定污染源排放數(shù)據(jù)的統(tǒng)一。

3.5 加強各部門間的溝通協(xié)調(diào)

以排污許可證為載體，將排放總量、入河入海排污口、海洋污染、大氣、水、固廢、土壤等納入排污許可管理，建立監(jiān)管、監(jiān)測、監(jiān)察聯(lián)動機制。建立多部門協(xié)同工作機制，構(gòu)建海洋、水利、工信、統(tǒng)計、發(fā)改、生態(tài)環(huán)境等不同部門間的數(shù)據(jù)共享，建立業(yè)務(wù)協(xié)同等工作機制，提高排污許可效率，形成排污許可監(jiān)管合力。

4 結(jié)語

生態(tài)環(huán)境保護(hù)新形勢下，排污許可制度是加快構(gòu)建以排污許可為核心的固定污染源監(jiān)管體系，是全面打好污染防治攻堅戰(zhàn)的重要保障。通過不斷地改造創(chuàng)新和總結(jié)完善，排污許可核發(fā)技術(shù)、制度保障以及監(jiān)督管理等方面已不斷完善，但在意識轉(zhuǎn)變、聯(lián)動監(jiān)管和成果運用等方面仍存在不足，需要進(jìn)一步加強與相關(guān)制度的銜接，以及部門聯(lián)動、公眾參與等方面的制度保障，使排污許可制度成為加強固定污染源企業(yè)監(jiān)管的有效手段，在提高環(huán)境治理能力現(xiàn)代化過程中發(fā)揮重要作用。