巴桑倉(cāng)木決

（西藏大學(xué)政法學(xué)院，西藏 拉薩 850000）

1 西藏年楚河流域的概況

年楚河位于西藏自治區(qū)日喀則市境內(nèi)，被譽(yù)為日喀則市的母親河，發(fā)源于喜馬拉雅山脈中段北麓康馬縣境內(nèi)的沖巴雍措，地理位置在北緯28°10′～29°20′和東經(jīng)88°35′～90°15′之間。流經(jīng)康馬--江孜--白朗縣--日喀則市桑珠孜區(qū)（部分區(qū)域：2個(gè)區(qū)、4個(gè)鄉(xiāng)）三縣一區(qū)的全部或部分，于桑珠孜區(qū)以北4 km處匯入雅魯藏布江（見(jiàn)圖1）。整個(gè)流域呈東南--西北向狹長(zhǎng)形，年楚河全長(zhǎng)217 km，流域面積41 130 km2。

圖1 年楚河流域示意圖

2 西藏年楚河流域水生態(tài)法治建設(shè)的困境分析

2.1 政策方面

2.1.1 年楚河流域水生態(tài)環(huán)境監(jiān)管和污染防控支撐不足

年楚河流域水生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)、監(jiān)察、應(yīng)急、信息、科研基礎(chǔ)能力相對(duì)薄弱，距離國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)仍有一定差距。其主要原因可以概括為以下幾點(diǎn)：一是在基層專業(yè)技術(shù)人員匱乏；二是執(zhí)法力量相對(duì)薄弱、聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制建立困難；三是在地方缺乏信息化、智能化手段，很難滿足流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作的實(shí)際需求。

2.1.2 經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾突出

保護(hù)生態(tài)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)如何協(xié)調(diào)一直是人類關(guān)注的問(wèn)題。隨著年楚河流域工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，地方生產(chǎn)總值和人口也隨之飛速增長(zhǎng)。據(jù)日喀則市統(tǒng)計(jì)局核算，2020年第一、二和三產(chǎn)業(yè)的增加值分別為47.33億元、123.30億元和152.15億元，增長(zhǎng)率分別為7.5%、21.0%和0.7%；地方生產(chǎn)總值為322.78億元，比上年增長(zhǎng)8.0%。

從圖2可以明顯看出，近年以來(lái)，日喀則市經(jīng)濟(jì)處于持續(xù)增長(zhǎng)的狀態(tài)，同樣對(duì)生態(tài)環(huán)境的犧牲也相對(duì)較大。第三產(chǎn)業(yè)的興起，過(guò)林卡的盛行，雖然帶動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，但是也引起了越來(lái)越多的流域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，污水直排、流域水質(zhì)破壞、水位下降等較為突出。如何協(xié)調(diào)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)？在筆者看來(lái)，二者并非對(duì)立排斥，而是相互依存關(guān)系。在此前提下，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先，科學(xué)發(fā)展，不走先污染后治理的老路，而是開(kāi)啟環(huán)境污染零容忍的新路[1]。

圖2 2016～2020年地區(qū)生產(chǎn)總值及增長(zhǎng)速度

2.2 法規(guī)方面

2.2.1 部分地段未按照法律規(guī)定設(shè)置污染物排放口標(biāo)志牌

年楚河流域水質(zhì)惡化的主要原因之一是城鎮(zhèn)污水未經(jīng)處理直排年楚河流域。這里是污水主要指生產(chǎn)生活過(guò)程中所產(chǎn)生的污水，包括衛(wèi)生沖廁、洗車、沖洗道路污水，以及常住人口日常消費(fèi)和排泄物與企事業(yè)單位所造成的污水。雖然建立了污水處理廠，但是有些地段的污水處理工程的污水處理深度不夠、設(shè)備不完善導(dǎo)致污水直排，對(duì)年楚河流域水質(zhì)造成污染。為滿足生活污水處理需求，消減城鎮(zhèn)生活污染，在污染嚴(yán)重的地段，需新建污水處理廠；建有污水處理廠的地段，需加強(qiáng)監(jiān)管處理系統(tǒng)的運(yùn)營(yíng)管理及維護(hù)，提高污水的處理率[2]。根據(jù)《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》第28條第2款規(guī)定，維護(hù)運(yùn)營(yíng)、定期向社會(huì)公開(kāi)信息、接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。嚴(yán)格按照《水法》《入河排污口監(jiān)督管理辦法》《河道管理?xiàng)l例》《排污許可管理?xiàng)l例》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，在入河排污口嚴(yán)格設(shè)置污染物排放標(biāo)志牌，控制入河排污總量。

按照國(guó)務(wù)院于2021年3月1日起實(shí)施的《排污許可管理?xiàng)l例》第4條、第7條等相關(guān)條款的具體規(guī)定，申請(qǐng)排污許可證，應(yīng)把排污單位名稱、污染物排放口、排放濃度和排放量、執(zhí)行污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、排放方式、排放去向等詳細(xì)情況，在“全國(guó)排污許可證管理信息平臺(tái)”上予以公布便于主管部門、公眾隨時(shí)查閱、監(jiān)督，但在該平臺(tái)上進(jìn)行查閱時(shí)發(fā)現(xiàn)，到目前為止日喀則市的大部分排污企事業(yè)單位有的未在該平臺(tái)上填報(bào)信息，有的在規(guī)定的整改期限內(nèi)沒(méi)有完成相關(guān)的整改措施，總之缺乏有效的監(jiān)督和嚴(yán)厲的處罰，致使年楚河流域遲遲未能有效監(jiān)管。

2.2.2 缺乏對(duì)特定流域的管理規(guī)定

我國(guó)初步形成了以憲法為統(tǒng)帥，包括《水法》《土地管理法》等以自然資源的合理利用與管理為主要目的的自然資源法律；以《水污染防治法》《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》等防治污染為主的環(huán)境保護(hù)法；我國(guó)首部以國(guó)家法律形式制定的特定流域法即《長(zhǎng)江保護(hù)法》以及已納入全國(guó)人大常委會(huì)立法計(jì)劃的《黃河保護(hù)法》；《防洪法》《防沙治沙法》等以防止生態(tài)破壞和防治自然災(zāi)害為主要內(nèi)容的法律體系[3]。

目前西藏自治區(qū)人大及常委會(huì)共出臺(tái)了159部地方性法規(guī)，其中現(xiàn)行有效的有關(guān)水生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的地方性法規(guī)共5部；日喀則市人大及常委會(huì)目前共出臺(tái)了12部地方性法規(guī)，其中有效的有關(guān)流域水生態(tài)方面的有3部。所列的多部法律中均規(guī)定了有關(guān)于水資源保護(hù)的相關(guān)內(nèi)容，遺憾的是都限于保護(hù)某一項(xiàng)功能而往往忽視其它功能，多為原則性規(guī)定而實(shí)際操作性不強(qiáng)、法律法規(guī)之間缺乏銜接，因此需要實(shí)行水生態(tài)流域綜合管理的同時(shí)，制定實(shí)施細(xì)則。

數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)（2021年）

2.3 機(jī)構(gòu)設(shè)置方面

2.3.1 流域級(jí)水資源和水環(huán)境綜合管理體制架構(gòu)不完善

我國(guó)水資源即水量問(wèn)題主要以水利部為指導(dǎo)，由地方水利部門管理；而水環(huán)境即水質(zhì)問(wèn)題主要以生態(tài)環(huán)境部為指導(dǎo)，由各級(jí)環(huán)保部門來(lái)管理。長(zhǎng)期以來(lái)。兩大部門缺乏協(xié)調(diào)，缺乏必要的溝通[4]。這主要體現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境部門以《水污染防治法》為依據(jù)，而水利部門以《水法》為主要的依據(jù)。因此，在執(zhí)法過(guò)程中往往側(cè)重自己部門所制定的政策或者標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)出現(xiàn)水生態(tài)問(wèn)題時(shí)各自為政，或者出現(xiàn)對(duì)一種行為重復(fù)處罰的現(xiàn)象，因此需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)兩部門之間的關(guān)系，理順“部門--流域--區(qū)域”之間的關(guān)系。

2.3.2 欠缺公眾參與流域生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制

以前由于群眾知識(shí)水平受限，對(duì)有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的法律、法規(guī)、政策不很清楚，或僅限于了解相關(guān)單位宣傳的內(nèi)容。而根據(jù)日喀則市第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，人們的知識(shí)水平提高了，反而沒(méi)有精力去了解，屢次出現(xiàn)向年楚河里傾倒餐廚垃圾、舊衣服等的現(xiàn)象。相關(guān)部門的宣傳力度有待加強(qiáng)，因此，有關(guān)單位、部門需要借用廣播、電視等多個(gè)平臺(tái)，用群眾聽(tīng)得懂、喜聞樂(lè)見(jiàn)的方式宣傳現(xiàn)行的法律法規(guī)，營(yíng)造保護(hù)年楚河流域的氛圍，鼓勵(lì)社會(huì)公眾參與流域生態(tài)治理，保障公眾的參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，廣泛聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)建議，把意見(jiàn)建議作為治理流域生態(tài)的重要參考依據(jù)。群眾不僅是受環(huán)境問(wèn)題的影響對(duì)象，更是參與環(huán)境問(wèn)題的治理主體[5]。由于公眾的環(huán)保自覺(jué)意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)環(huán)境問(wèn)題不關(guān)心，因此相關(guān)單位需科學(xué)引導(dǎo)公眾有序參與環(huán)境治理過(guò)程，將環(huán)保意識(shí)轉(zhuǎn)化為環(huán)保實(shí)踐。

3 西藏年楚河流域水生態(tài)法治建設(shè)的建議

3.1 政策建議

建立年楚河流域信息共享平臺(tái)，為流域綜合管理、流域共同治理和聯(lián)合執(zhí)法提供有效的數(shù)據(jù)、完整的信息支撐服務(wù)。在知識(shí)管理體系中，建立年楚河流域水資源與水環(huán)境知識(shí)共享平臺(tái)迫在眉睫，為“水利--生態(tài)環(huán)保--各級(jí)職能部門--社會(huì)公眾”等不同用戶提供信息共享平臺(tái)。

3.2 法規(guī)建議

3.2.1 通過(guò)法律解釋的方式確保現(xiàn)有法律的實(shí)施

立法并非是件很容易的事情，不僅僅程序多、要求高，還要消耗大量的立法成本，加上有些法律形同虛設(shè)，影響法律的權(quán)威[6]。當(dāng)然，這并不是說(shuō)社會(huì)生活中的所有問(wèn)題，都要通過(guò)立法的途徑來(lái)解決，但是可以靠法律解釋或者法律漏洞的填補(bǔ)來(lái)彌補(bǔ)其不足。

眾所周知，法律解釋是法律實(shí)施的重要前提之一，又是人們?nèi)粘７蓪?shí)踐的重要組成部分。很多年以來(lái)，我們遇到難題時(shí)會(huì)呼吁立法而常常忽略法律解釋。其實(shí)，整個(gè)法律實(shí)施的過(guò)程中法律解釋起著“潤(rùn)滑劑”的作用，一方面它能有效克服成文法的漏洞，彌補(bǔ)其不足；另一方面比起立法，法律解釋的成本雖低，但在法律體系層面上所起的作用不可小覷。法律解釋為解決具體案件而存在，但在法律解釋的過(guò)程中，解釋者往往帶有自身的判斷，相同的一個(gè)條文，不同的法律解釋者基于不同的價(jià)值取向，可能對(duì)條文作出不同的解釋，因此需要強(qiáng)調(diào)法律解釋受解釋學(xué)循環(huán)的制約這一規(guī)則。

以法律解釋學(xué)角度對(duì)《水污染防治法》《水法》以及《環(huán)境保護(hù)法》等法律，以及前文所列地方性法規(guī)中有關(guān)條文予以完善補(bǔ)充、制定具體的實(shí)施細(xì)則，從而為推動(dòng)年楚河流域生態(tài)法治建設(shè)提供法治保障。

3.2.2 通過(guò)制定特定流域法的方式實(shí)現(xiàn)年楚河流域法治目的

隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，城市治理得到充分的重視和整治，但是農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境治理相對(duì)于城市顯得較為薄弱。年楚河在各流域段所顯現(xiàn)出來(lái)的生態(tài)問(wèn)題也較為突出，如有些地段污水處理尚未得到有效監(jiān)管；河道內(nèi)臟亂差問(wèn)題嚴(yán)重；塑膠制品（哈達(dá)、經(jīng)幡、舊衣服）、餐廚垃圾亂倒河里的現(xiàn)象等流域生態(tài)問(wèn)題。歸根結(jié)底是無(wú)具體的法律對(duì)這些現(xiàn)象進(jìn)行整治提供依據(jù)。近年來(lái)，雖然國(guó)家、自治區(qū)、地方層面出臺(tái)的有關(guān)自然資源的法律、法規(guī)中規(guī)定了許多有關(guān)流域水生態(tài)保護(hù)方面的條款，但大多為原則性、較為抽象的規(guī)定，實(shí)際操作性不強(qiáng)。筆者的觀點(diǎn)是“解釋前置”。只要是能通過(guò)法律解釋的方式彌補(bǔ)空缺就不立法，即對(duì)現(xiàn)有法律中有規(guī)定但是較模糊的部分予以解釋的方式進(jìn)行彌補(bǔ)；而對(duì)于法律中未規(guī)定，但是地方流域治理迫切需要的部分，根據(jù)《立法法》第72條之規(guī)定，地方可以制定有關(guān)環(huán)境保護(hù)方面的地方性法規(guī)。也可以借鑒《長(zhǎng)江保護(hù)法》中的相關(guān)制度，如長(zhǎng)江保護(hù)法針對(duì)流域本身所顯現(xiàn)出來(lái)的特殊性問(wèn)題而建立“長(zhǎng)江流域標(biāo)準(zhǔn)體系、自然資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)”[7]，以及為了解決流域性問(wèn)題而創(chuàng)造性地提出“長(zhǎng)江流域信息共享系統(tǒng)”制度設(shè)計(jì)等，都可以取長(zhǎng)補(bǔ)短。

無(wú)論是采取解釋還是立法的方法，最終的目標(biāo)都是一致的，都是依靠法治手段，實(shí)現(xiàn)流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一規(guī)劃--統(tǒng)一監(jiān)測(cè)--統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)--統(tǒng)一執(zhí)法，從而提高整個(gè)流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的整體成效。

3.2.3 進(jìn)一步深入落實(shí)河長(zhǎng)制

維護(hù)流域生態(tài)健康的治本之策是全面推行河長(zhǎng)制。國(guó)務(wù)院辦公廳于2016年發(fā)布的《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》，標(biāo)志著在全國(guó)范圍內(nèi)全面建立省-市-縣-鄉(xiāng)四級(jí)河長(zhǎng)體系。河長(zhǎng)制首次納入法律是2017年修訂的《水污染防治法》。對(duì)于日喀則市而言，專門成立全面推行河長(zhǎng)制工作領(lǐng)導(dǎo)小組的同時(shí)，具體細(xì)致地制定了《日喀則市全面推行河長(zhǎng)制工作方案》，在全市范圍內(nèi)建立河長(zhǎng)體系。但是出現(xiàn)各河長(zhǎng)之間協(xié)調(diào)不足、監(jiān)管不力導(dǎo)致有些流域段出現(xiàn)“無(wú)人管”的現(xiàn)象。河長(zhǎng)由省、市、縣、鄉(xiāng)人民政府主要負(fù)責(zé)人和流域涉及村的村長(zhǎng)來(lái)?yè)?dān)任，但是內(nèi)部工作的調(diào)動(dòng)導(dǎo)致河長(zhǎng)制公示牌上的信息處于變更滯后的狀態(tài)，不利于社會(huì)公眾行使監(jiān)督權(quán)。呼吁建立專門的流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格依照法律、法規(guī)的規(guī)定，監(jiān)督各河長(zhǎng)的履職情況，制定市、縣長(zhǎng)巡查、班子領(lǐng)導(dǎo)巡查、村長(zhǎng)巡查“三巡查”制度；實(shí)行日?qǐng)?bào)告制即“一報(bào)告”制度；把年楚河流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的實(shí)效作為河長(zhǎng)政績(jī)考核的一項(xiàng)重要內(nèi)容的“一考核”制度。

3.3 機(jī)構(gòu)設(shè)置建議

一是在已有管理體制繼承的基礎(chǔ)上，遵循“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和系統(tǒng)治理”的基本原則，針對(duì)年楚河流域管理存在缺乏環(huán)境執(zhí)法主體之間的協(xié)調(diào)、河長(zhǎng)制的監(jiān)督管理欠缺、各主體之間存在職能重疊與空白以及各部門之間對(duì)污染、破壞流域水生態(tài)環(huán)境的行為存在重復(fù)處罰、處罰不到位、監(jiān)管不到位等問(wèn)題，在中央水利部的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，地方各級(jí)水利部門下設(shè)流域辦公室或者擬建議成立流域綜合治理部門，以推動(dòng)年楚河流域治理體制從部門單獨(dú)治理到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的高度。全面實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)各行政區(qū)域涉水行政事務(wù)一體化管理，從而有力解決年楚河流域系統(tǒng)性與管理上碎片性之間的矛盾。在此基礎(chǔ)上有效結(jié)合各級(jí)地方政府的各職能部門，即自然資源、生態(tài)環(huán)境部門、城市管理與執(zhí)法部門等之間的協(xié)調(diào)與溝通，著力解決涉及整個(gè)流域內(nèi)重大、復(fù)雜的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。

二是面對(duì)年楚河流域水生態(tài)環(huán)境的特殊性問(wèn)題，在各部門治理的基礎(chǔ)上吸納公眾參與，統(tǒng)籌區(qū)域管理，優(yōu)化職能配置，對(duì)有些職能部門進(jìn)行調(diào)整，防止各部門職能的缺位、越位以及管理過(guò)程中出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)[8]。用嚴(yán)密的法律、嚴(yán)格的制度、有效的措施實(shí)現(xiàn)年楚河流域水生態(tài)法治化進(jìn)程。