王 萍 郭曉鳴

一、引言

土地問題是一個貫穿我國幾千年歷史的重大問題?，F(xiàn)階段我國城鄉(xiāng)關(guān)系正在發(fā)生歷史性變革，對人地關(guān)系提出新的要求：一方面，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化及農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化要求改變“單家獨戶”式的小規(guī)模、低效率農(nóng)地使用方式；另一方面，土地流轉(zhuǎn)仍不暢通，土地利用方式變革和適度規(guī)模經(jīng)營受到制約。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，鄉(xiāng)村精英逐步回流農(nóng)村，“兼業(yè)小農(nóng)”向“職業(yè)農(nóng)民”轉(zhuǎn)變趨勢已經(jīng)顯現(xiàn)，迫切需要繼續(xù)深化農(nóng)村土地制度改革。因此，在保護農(nóng)戶權(quán)利、尊重農(nóng)戶意愿的基礎(chǔ)上，建立農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償退出機制的需求日益增加。在農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出過程中，退地農(nóng)民、農(nóng)民集體、地方政府是三類核心利益相關(guān)者，每類利益相關(guān)者的立場與考量不同，其行為決策不同。不同利益相關(guān)者的利益訴求如何？其利益訴求又如何影響退地改革推進？應(yīng)如何建立科學(xué)合理的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出機制？這些都是推進農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出過程中需要面對的現(xiàn)實問題。

已有研究多聚焦于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出的影響因素、退出方式、退出補償，以及對地方實踐考察等方面。農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出的影響因素包括：農(nóng)民農(nóng)業(yè)兼業(yè)程度以及土地權(quán)益期待(劉同山等，2013)〔1〕；農(nóng)民個體特征、家庭特征、農(nóng)地經(jīng)營與利用狀況、社會保障因素、土地所有權(quán)認知狀況等(鄭興明、2014，張學(xué)敏、2013，王兆林等、2014，王麗雙等、2015，高佳等、2015)〔2-6〕。農(nóng)地退出方式主要有“政府收儲型”“集體收儲型”“自發(fā)交易型”(劉同山等，2019)〔7〕。但無論哪種退出類型，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出的政策選擇，都應(yīng)注重保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)功能，這是農(nóng)村土地制度變革的內(nèi)核(羅必良，2012)〔8〕。農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出補償研究主要體現(xiàn)為對土地補償標(biāo)準(zhǔn)的測算，通常農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出補償中多元化補償機制接受度較高，建立退地農(nóng)民社會保障制度和補償長效機制能夠進一步增強土地承包經(jīng)營權(quán)退出穩(wěn)定性(高佳等，2017)〔9〕。此外，還需要考慮對退出所造成的生產(chǎn)、保障以及財產(chǎn)和心理等價值損失進行補償(張學(xué)敏，2014)〔10〕。同時，各地退出實踐呈現(xiàn)出農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)三權(quán)退出的“寧夏平羅”模式，自下而上協(xié)商退出且市場化特征明顯的“重慶梁平”模式，異質(zhì)性農(nóng)民差異化退地的四川內(nèi)江“三換模式”(王曉睿等，2019)〔11〕，以放棄農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)“雙放棄”的“成都溫江”模式(王瑞雪，2009)〔12〕。

已有文獻對農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出工作提供了大量的有益參考，但仍存在大量具有研究價值的科學(xué)問題，有待進一步發(fā)掘。農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出涉及退地農(nóng)民、農(nóng)民集體、政府部門等一系列利益相關(guān)者的利益協(xié)調(diào)問題，已有研究未能深入揭示各利益相關(guān)者之間的聯(lián)系機制，而任何利益相關(guān)者的利益失衡都可能阻礙延緩?fù)七t農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的退出。鑒于此，本文基于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出的語境，以利益協(xié)調(diào)理論為基礎(chǔ)，探討農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出機制的理論邏輯，構(gòu)建以退地農(nóng)民、農(nóng)民集體、地方政府等多元利益相關(guān)者利益協(xié)調(diào)的整體性分析框架，對內(nèi)江市市中區(qū)退地實踐進行考察，以期為地方推進農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)自愿有償退出實踐提供借鑒和參考。

二、農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出理論邏輯

農(nóng)戶發(fā)生結(jié)構(gòu)性分化迫切需要實現(xiàn)土地資源的集中經(jīng)營。一方面，兼業(yè)型農(nóng)民是目前中國農(nóng)民存在的主要形式(郭曉鳴等，2018)〔13〕。不同農(nóng)民的技術(shù)水平和市場參與程度有一定差異，導(dǎo)致農(nóng)民在收入和就業(yè)結(jié)構(gòu)上存在明顯差異，農(nóng)民結(jié)構(gòu)性分化逐步加劇。部分農(nóng)民“離農(nóng)進城”，但農(nóng)地所附著的社會保障功能又使農(nóng)民“離地不棄地”。另一方面，規(guī)?；c集約化生產(chǎn)經(jīng)營也對土地資源集中經(jīng)營提出了要求。中國特色社會主義進入新時代，迫切需要改變農(nóng)地小規(guī)模、細碎化的傳統(tǒng)經(jīng)營方式，以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)?；c集約化經(jīng)營。毫無疑問，農(nóng)民結(jié)構(gòu)性分化、農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式改變衍生出變革土地制度的新需求，嘗試性推進農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出是著眼長遠構(gòu)建鄉(xiāng)村發(fā)展新格局的戰(zhàn)略需要。

本文理論分析遵循如下邏輯：一是對農(nóng)地退出利益主體進行界定，不同利益主體的利益訴求和決策導(dǎo)向不同，意味著行為決策的差異。二是歸納退出主體的利益訴求，明晰其主要利益訴求以及如何更好滿足其利益訴求。三是建立統(tǒng)籌利益相關(guān)者利益的制度設(shè)計。符合利益相關(guān)者的制度能協(xié)調(diào)利益主體的利益訴求，決定著農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出是否能夠持續(xù)進行。鑒于此，在制度設(shè)計上提出基于農(nóng)民、農(nóng)民集體和政府三類核心利益相關(guān)者利益的農(nóng)民利益保護機制、集體利益保持機制、政府利益保障機制。借鑒利益相關(guān)者理論，本文以“利益相關(guān)者界定—利益訴求分析—利益關(guān)系梳理—符合各主體利益的制度設(shè)計”為邏輯線索，提出符合農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出利益相關(guān)者的利益協(xié)調(diào)框架具體思路。

圖1 理論分析框架

1.農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出中的利益相關(guān)者

農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出作為利益相關(guān)者之間的一項經(jīng)濟活動，是與農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)益息息相關(guān)的利益相關(guān)者之間博弈互動的過程。本文借鑒利益相關(guān)者理論研究框架，采用米切爾評分法，依據(jù)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出主體具備合法性、權(quán)力性、緊迫性等屬性的多寡，將其歸類為核心利益相關(guān)者、次要利益相關(guān)者和一般利益相關(guān)者。在農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出中，退地農(nóng)民、農(nóng)民集體、政府兼具合法性、權(quán)力性、緊迫性三種屬性，界定為核心利益相關(guān)者，也是本研究的重點關(guān)注對象。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體以及未退地農(nóng)民分別兼具三種屬性中的兩種，界定為次要利益相關(guān)者。社會公眾等一般性角色僅具備三種屬性中的一種，界定為一般利益相關(guān)者。綜上，前述利益相關(guān)者中深刻影響農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出進程，并與退出改革有緊密聯(lián)系的核心利益相關(guān)者主要包括農(nóng)民、農(nóng)民集體及政府，這三者構(gòu)成了農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出的核心利益相關(guān)者(1)由于本文未對其他類別的利益相關(guān)者進行研究，主要研究農(nóng)民、農(nóng)民集體、政府幾類核心利益相關(guān)者，故本文此后將農(nóng)民、農(nóng)民集體、政府類主體簡要表述為“利益相關(guān)者”。。

表1 農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出利益相關(guān)者界定

2.農(nóng)民退地利益訴求與利益保護

縱觀我國農(nóng)村改革歷程，改革成效的大小緊緊圍繞是否實現(xiàn)農(nóng)民利益、契合農(nóng)民需求，因此關(guān)注農(nóng)民退地的利益訴求及利益保護是推動退地改革實踐的關(guān)鍵。毫無疑問，在農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出改革中，農(nóng)民是否愿意退出，關(guān)鍵在于其利益訴求是否得到滿足。與一般商品市場交易不同的是，土地摻雜著鄉(xiāng)村情懷與情感、承擔(dān)著農(nóng)民的社會保障功能，并在農(nóng)民生計維持和改善中占據(jù)著十分重要的地位。因此，農(nóng)民作為“理性人”，其退出行為決策取決于其短期和長期利益訴求。從短期來看，農(nóng)民的利益訴求傾向于貨幣等現(xiàn)實因素，如退地的貨幣補償和預(yù)期土地產(chǎn)出的凈現(xiàn)值等。更為重要的是，從長期來看，農(nóng)民的利益訴求不僅僅局限在貨幣因素，還需要考慮農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出可能帶來的就業(yè)風(fēng)險問題，以及如果失業(yè)可能造成的生計困境，需要在農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出的制度設(shè)計上著眼長遠，對農(nóng)民的補償措施進行多元制度設(shè)計。

3.農(nóng)民、農(nóng)民集體、地方政府利益表達與利益平衡

長期來看，盡管退地農(nóng)民、農(nóng)民集體和政府這三類主體間存在直接或間接博弈，但對利益的追求上也有一致的一面：農(nóng)民追求美好生活、農(nóng)民集體追求成員福利最大化，以及政府需要實現(xiàn)系列宏觀戰(zhàn)略目標(biāo)、推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。簡言之，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出所帶來的資源配置效率提升、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展等連鎖效應(yīng)將惠及以上利益相關(guān)者，決定了以上三類利益相關(guān)者存在達成合約的利益基礎(chǔ)。但從短期來看，退地農(nóng)民、農(nóng)民集體、政府之間是獨立的核心利益相關(guān)者，遵循各自的理性抉擇，也存在各自的利益訴求，在農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出中三者均有利益博弈，這種利益博弈突出地表現(xiàn)在退地農(nóng)民實現(xiàn)自身利益最大化與農(nóng)民集體、政府的補償能力有限性之間的矛盾。

4.構(gòu)建符合農(nóng)民利益、集體利益和地方政府利益的利益協(xié)調(diào)機制

通過前述分析，需要建立符合農(nóng)民利益、集體利益和政府利益的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出利益協(xié)調(diào)機制(2)本文的利益協(xié)調(diào)機制指退地過程中用于平衡政治利益、經(jīng)濟利益、社會利益等不同利益的一系列制度安排，涉及對利益相關(guān)者、利益訴求、利益博弈、利益協(xié)調(diào)等不同因素、環(huán)節(jié)和過程。此時利益協(xié)調(diào)機制是一個總稱用詞，包括各種不同具體形態(tài)的制度和方法。。在退出路徑與退出機制設(shè)計上需統(tǒng)籌兼顧各利益相關(guān)者之間既對立又統(tǒng)一的利益訴求，通過構(gòu)建良好的利益協(xié)調(diào)機制化解顯性、隱性利益沖突。雖然從短期來看，退地農(nóng)民、農(nóng)民集體、政府在博弈中可能實現(xiàn)利益均衡，但農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)一旦發(fā)生轉(zhuǎn)移，如若對潛在的風(fēng)險以及相應(yīng)的制度設(shè)計沒有預(yù)見性，可能出現(xiàn)后續(xù)的農(nóng)民就業(yè)風(fēng)險、養(yǎng)老保障風(fēng)險以及退出土地利用低效，有可能造成新的不穩(wěn)定。因此，需要構(gòu)建統(tǒng)籌兼顧退地農(nóng)民、農(nóng)民集體、政府等利益相關(guān)者利益訴求的利益協(xié)調(diào)機制，堅持公平共享的理念，保障均衡的利益分享格局。

三、利益失衡與利益協(xié)調(diào)：內(nèi)江市退地改革

對內(nèi)江市市中區(qū)(簡稱市中區(qū))退地改革進行案例分析，旨在說明農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出改革中，農(nóng)民、農(nóng)民集體以及政府如何進行博弈均衡、實現(xiàn)利益最大化，同時對前文提出的理論邏輯進行驗證與應(yīng)用。市中區(qū)作為第二批農(nóng)村改革試驗區(qū)，承擔(dān)了農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出改革任務(wù)。改革初期，由于缺少良好的制度設(shè)計，面臨著各種利益沖突，退地進程緩慢。隨著改革的推進，在充分調(diào)研并注重各利益主體的利益協(xié)調(diào)后，逐步構(gòu)建了以利益協(xié)調(diào)為特征的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出機制，農(nóng)民退出土地的積極性明顯增強，改革進程顯著加快。市中區(qū)的改革實踐充分證實了注重利益協(xié)調(diào)在農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出改革中的關(guān)鍵作用。

1.案例選擇

本文運用利益相關(guān)者分析框架，采用問卷調(diào)查與深度訪談相結(jié)合的方法，分析農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出中核心利益相關(guān)者間的利益矛盾及均衡動力。調(diào)研對象主要有基層政府、村(社)工作人員及農(nóng)民代表，共518人次，采取村民座談、村干部、區(qū)鎮(zhèn)干部單獨訪談等方式，以深入分析核心利益相關(guān)者的利益訴求及其背后的行為邏輯關(guān)系，揭示利益協(xié)調(diào)在推動農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出改革中的重要作用。

市中區(qū)位于四川省東南部，全區(qū)總面積3.86萬hm2，常住人口33.7萬人(3)數(shù)據(jù)來源:內(nèi)江市統(tǒng)計局、內(nèi)江市第七次全國人口普查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室發(fā)布的《內(nèi)江市第七次全國人口普查公報(第一號)——全市人口情況》。。在新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化縱深推進的發(fā)展格局下，內(nèi)江市不僅存在農(nóng)民“離農(nóng)不離地”“離農(nóng)不棄地”“棄耕不流轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象，還面臨著人地矛盾突出、農(nóng)村勞動力結(jié)構(gòu)性短缺嚴重的多重難題。從該區(qū)退地改革實踐來看，改革過程清晰再現(xiàn)利益協(xié)調(diào)對退地改革的推進作用，進而影響退地政策及退地模式的制定。通過對市中區(qū)案例分析，期望再現(xiàn)市中區(qū)重視核心利益相關(guān)者的利益協(xié)調(diào)，最終實現(xiàn)從農(nóng)民到農(nóng)民集體，乃至政府層面的利益相對協(xié)調(diào)，從而有力推動退地改革實踐，揭示出利益協(xié)調(diào)在推動改革中的重要作用，為破解我國農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出困境提供有益的思路和方向。

2.市中區(qū)退地改革緣起：利益矛盾凸顯

伴隨城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進程快速推進，市中區(qū)面臨著諸多現(xiàn)實困境：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“離農(nóng)不離地”、農(nóng)村土地資源稀缺與閑置并存、土地承包經(jīng)營權(quán)退出“有意愿無路徑”等。

(1)農(nóng)村人地關(guān)系亟需重構(gòu)。市中區(qū)農(nóng)村勞動力“離農(nóng)不離地”的扭曲人地關(guān)系對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素重配造成阻礙，同時面臨人口城鎮(zhèn)化滯后、農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式低效落后的困境。從理論層面看，農(nóng)地“三權(quán)分置”政策引致的土地權(quán)屬分離能夠有效推動新型城鎮(zhèn)化進程，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變，但現(xiàn)實是土地流轉(zhuǎn)成本居高不下，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變緩慢。如何建立更符合現(xiàn)實情況的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，糾正扭曲的人地關(guān)系，從根本上破解人口城鎮(zhèn)化滯后與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化滯后的雙重矛盾不可回避的擺在了市中區(qū)面前。

(2)農(nóng)村土地稀缺與閑置矛盾并存。同其他農(nóng)村相似，市中區(qū)普遍存在土地資源稀缺與閑置并存的矛盾。一方面，農(nóng)民普遍擁有對土地資源的高預(yù)期收益，而土地受讓方期望降低土地流轉(zhuǎn)成本，利益沖突降低了土地受讓方獲得稀缺土地資源的可能性。另一方面，老齡化加劇、“空心村”大量涌現(xiàn)，農(nóng)村土地拋荒、房屋閑置等狀況愈演愈烈。探索農(nóng)民農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出，將土地相關(guān)權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)樨泿诺仁袌隽鲃有愿鼜姷呢敭a(chǎn)形式，實質(zhì)上有利于降低土地資源配置費用，有利于使土地受讓方形成穩(wěn)定的投資預(yù)期，為農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變提供要素基礎(chǔ)。

(3)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出缺乏可操作路徑。農(nóng)村勞動力大量外流，農(nóng)民工資性收入大大超越經(jīng)營性收入，土地的生產(chǎn)資料功能以及社會保障功能隨之削弱。土地的生產(chǎn)、養(yǎng)老保障功能弱化增強了部分轉(zhuǎn)移農(nóng)民退出農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的意愿。但在這樣的現(xiàn)實背景下，由于缺乏具體可實施的退出操作規(guī)程，部分轉(zhuǎn)移農(nóng)民有意愿退出農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)卻囿于缺乏規(guī)范順暢的退出渠道，缺乏靈活的財產(chǎn)流動和轉(zhuǎn)換方式，而不得不繼續(xù)保持著“離農(nóng)不離地”的人地扭曲關(guān)系。

3.市中區(qū)退地改革推進：利益博弈的開始

市中區(qū)退地改革經(jīng)歷了一個漸進曲折的過程。該區(qū)深入分析農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出的核心利益相關(guān)者，充分挖掘利益相關(guān)者之間存在的利益矛盾，注重利益協(xié)調(diào)，退地改革取得了明顯成效，探索出“注重利益補償、加強利益約束、重視利益調(diào)節(jié)”符合實際的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)利益協(xié)調(diào)退出路徑。

(1)市中區(qū)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出的利益相關(guān)者。農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出的利益相關(guān)者主要包括退地農(nóng)民、農(nóng)民集體、政府。在農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出中暫不討論新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，因為其主要在農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出發(fā)生以后進入。

(2)退地農(nóng)民主要利益訴求。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民的利益訴求主要是實現(xiàn)當(dāng)期利益最大化，即為獲得較高水平的退地補償。同時，農(nóng)民對未來生活質(zhì)量有較高期待，期待獲得與城鎮(zhèn)居民相同的教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)。還有部分農(nóng)民表現(xiàn)出期望參與到土地的增值收益分配中，而不是簡單的“一刀切”退出。

(3)農(nóng)民集體主要利益訴求。在農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出改革中，農(nóng)民集體起著上傳下達的作用，對上協(xié)助配合政府推進退地改革工作；對下實施鄉(xiāng)村治理，做好退地改革前期動員、宣傳、引導(dǎo)等工作。農(nóng)民集體兼具雙重角色，既是承包地退出相關(guān)政策的配合者，同時也是退地農(nóng)民的利益代言人，為維護退地農(nóng)民利益與政府進行磋商，維護退地農(nóng)民合法權(quán)益。農(nóng)民集體利益訴求具有雙重目標(biāo)函數(shù)，一方面配合政府部門共同推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，另一方面期望通過退地改革實現(xiàn)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營，帶來新的發(fā)展機會，壯大集體經(jīng)濟。

(4)地方政府主要利益訴求。政府利益的目標(biāo)函數(shù)較為復(fù)雜。一是關(guān)注財政收支平衡，希望低成本地推進農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出改革。二是協(xié)調(diào)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出改革各利益相關(guān)者關(guān)系，維持社會穩(wěn)定。在農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出階段，農(nóng)民集體與退地農(nóng)民的利益訴求產(chǎn)生分歧時，或者發(fā)生正面沖突時，政府將扮演國家公共權(quán)力執(zhí)行者角色，適時指導(dǎo)平穩(wěn)推進退地。政府核心利益訴求是更低成本地推進改革，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型升級。

(5)利益相關(guān)者之間的利益沖突。從長遠來看，結(jié)合市中區(qū)土地供需變化趨勢，創(chuàng)新農(nóng)民農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出機制具有必要性和可行性。從調(diào)研情況分析，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出過程中利益相關(guān)者之間的確存在一些顯性或隱性的利益沖突，集中體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是退地補償方面的利益矛盾。從退地農(nóng)民層面來看，農(nóng)民結(jié)構(gòu)性分化導(dǎo)致對退地補償需求多元化。市中區(qū)農(nóng)民結(jié)構(gòu)性分化嚴重，對補償?shù)男枨蟪尸F(xiàn)多元化特征，主要補償需求表現(xiàn)為現(xiàn)金補償、養(yǎng)老保障補償、股份補償三種類型。在退出補償方式上，約67.09%的農(nóng)民期望獲得股份補償，74.49%的農(nóng)民期望按當(dāng)?shù)卣鞯匮a償標(biāo)準(zhǔn)進行補償，但同時也有65.82%的農(nóng)民認為社會保障程度不足，退出農(nóng)地意愿不強，有效需求不足(4)因在調(diào)研問卷設(shè)計中，對退地農(nóng)民的利益訴求選擇為多項選擇，故占比超過100%。。從農(nóng)民集體層面來看，也面臨退地補償金來源匱乏的困境。市中區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟普遍薄弱，甚至部分村集體存在較嚴重的負債，難以支撐退地改革補償所需的巨大資金。從政府層面來看，資金瓶頸阻礙大，改革工作推進較緩慢。在推進農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出中，由于缺乏收儲資金，導(dǎo)致后續(xù)工作難以跟進，想要低成本實現(xiàn)退地改革更是難上加難。同時，市中區(qū)試點任務(wù)只涉及農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出，其余配套改革未協(xié)同推進，社會資本進入農(nóng)村意愿不強。

二是就業(yè)、養(yǎng)老保障方面的利益矛盾。調(diào)研結(jié)果表明，農(nóng)民對就業(yè)養(yǎng)老保障方面有著較迫切的利益訴求。在社會保障體系不完善的情況下，如果退出農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)，就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等配套政策存在不確定性。如不能很好解決農(nóng)民的后顧之憂，建立起完善的就業(yè)、養(yǎng)老、住房、醫(yī)療、教育等配套保障措施，對未來預(yù)期的不確定可能會導(dǎo)致農(nóng)民即使具備退出條件也不愿退出。

三是退出土地利用的利益矛盾。退出是為了更好地利用，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是退出土地利用的關(guān)鍵。退出的土地需要進行長期產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，避免僅依靠政府補貼以及短視化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。圍繞退出的承包地如何進一步利用的問題，矛盾沖突也一樣存在。一方面，農(nóng)民期望退出土地利用過程中能夠引入綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)項目，推動經(jīng)濟增長，帶動當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展；另一方面，受利益的驅(qū)使，土地受讓方可能引入低成本高收益的項目，對土地采取掠奪式、短期化地使用，不可避免地造成對環(huán)境生態(tài)的破壞，也難以使業(yè)主與當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶形成共生的利益關(guān)系。另一個值得考量的問題是，退出土地利用還面臨著推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營風(fēng)險防控問題，這是一個由退出土地利用派生出來的問題。農(nóng)業(yè)歷來是高風(fēng)險產(chǎn)業(yè)，面臨著自然災(zāi)害和市場的雙重風(fēng)險，當(dāng)生產(chǎn)經(jīng)營出現(xiàn)虧損后如何平衡農(nóng)民、集體經(jīng)濟組織、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等各方利益，保護農(nóng)戶和村集體的合法權(quán)益，目前在法律制度設(shè)計以及實踐層面都無先例可循，隨著改革深入所累積的改革風(fēng)險也可能增加。

4.市中區(qū)退地改革的結(jié)果——利益協(xié)調(diào)的實現(xiàn)

隨著農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出改革中利益相關(guān)者利益沖突的凸顯，其利益分歧不斷加劇，均衡各方利益訴求勢在必行。內(nèi)江市緊緊圍繞已凸顯的核心利益沖突，在頂層設(shè)計、規(guī)范程序、打通渠道、創(chuàng)新模式等方面開展了積極探索，農(nóng)民、農(nóng)民集體、政府成為推動農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出改革的關(guān)鍵，各方在利益博弈中有退有進，逐步形成一套兼顧農(nóng)民、農(nóng)民集體及政府利益、規(guī)范順暢的退出運作流程與機制。

(1)注重農(nóng)民利益保護。農(nóng)民是退地過程的核心利益相關(guān)者，在退地改革中需要特別關(guān)注農(nóng)民的利益保護問題。一是堅持退地自愿申請。市中區(qū)退地改革始終堅持自愿申請的原則，農(nóng)民需自愿提交退地申請書，且需家庭成員全部同意并簽字確認。二是設(shè)計多種退地補償方式滿足農(nóng)民差異化利益訴求。根據(jù)農(nóng)民補償意愿差異，設(shè)計退地現(xiàn)金補償、退地股份補償、退地社保補償3種補償方式。特別是退地社保補償?shù)闹贫仍O(shè)計更大程度迎合了部分失能特殊群體的利益訴求。同時，根據(jù)農(nóng)民實際情況，退地農(nóng)民也可選擇一種或者多種方式補償組合。

(2)強調(diào)集體利益保障。相較退地農(nóng)民對退出補償?shù)年P(guān)注，農(nóng)民集體更為關(guān)注退地后續(xù)利用問題。退出的土地如果不能合理高效利用，必然造成土地資源的浪費，損害農(nóng)民集體利益。在市中區(qū)退地實踐中，為實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)民集體通過連片整體開發(fā)對退出土地進行必要的整理，為土地規(guī)?；脛?chuàng)造基礎(chǔ)性條件。同時，通過土地流轉(zhuǎn)或者合作經(jīng)營等多種經(jīng)營形式，引進經(jīng)營主體。農(nóng)民集體建立經(jīng)營準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，制定有利于經(jīng)驗豐富的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體進入的制度，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，其獲得的經(jīng)營收益優(yōu)先用于農(nóng)地補償成本彌補，形成科學(xué)可持續(xù)的“退地—補償—利用—彌補”制度閉環(huán)。

(3)規(guī)范政府利益實現(xiàn)。試點地區(qū)在堅持退地自愿申請的基礎(chǔ)上，著重強調(diào)退地資格審查，防范“跟風(fēng)式”的高風(fēng)險退地行為，也防止為了完成改革任務(wù)而高風(fēng)險退地。堅持循序漸進原則，選擇農(nóng)民退地意愿強，退地條件成熟的地方進行試點，形成規(guī)范的退地流程和有效的經(jīng)驗后再推廣。通過強調(diào)退地資格審查，進一步維護農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展。

(4)利益相關(guān)者利益均衡實現(xiàn)退地突破。注重農(nóng)民、農(nóng)民集體以及政府三類核心利益相關(guān)者的利益訴求，市中區(qū)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出改革試驗總體效益初步顯現(xiàn)，在促農(nóng)增收、產(chǎn)業(yè)提升、主體培育等方面都有了明顯進展，并形成針對不同稟賦農(nóng)民探索的退地“三換”模式(5)“三換模式”指退出承包地換現(xiàn)金、退出承包地換股份、退出承包地換保障三種模式。。通過調(diào)研剖析農(nóng)民利益訴求，表明無論選擇何種退地模式，幾乎都能契合不同稟賦農(nóng)民的差異化需求。在注重利益相關(guān)者利益均衡的前提下，自愿申請退出農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶逐漸增多?！叭龘Q模式”符合不同稟賦農(nóng)民的現(xiàn)實利益需求，對于注重利益協(xié)調(diào)推進農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出改革實踐是一種有益的探索。

四、構(gòu)建農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出利益協(xié)調(diào)機制的思考

利益分化是社會分化的一個重要方面，甚至是社會其他方面分化的基礎(chǔ)和前提(徐佐明等，2006)〔14〕。在制度設(shè)計上只有兼顧核心利益相關(guān)者的利益訴求，有效平衡利益沖突，構(gòu)建符合個人、農(nóng)民集體和政府利益的利益協(xié)調(diào)機制才能促進農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出有序平穩(wěn)推進。

1.建立農(nóng)民利益保護機制

農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出改革是我國農(nóng)村土地制度改革的重要組成部分，而農(nóng)民的退地意愿和基本利益訴求得到滿足是有序推進退地改革的基本前提。在競爭市場條件下，一定約束條件下農(nóng)民總是遵循自身利益最大化的行為決策。追求自身利益最大化主要體現(xiàn)在農(nóng)民的個體特征、家庭特征、社會保障等方面的利益實現(xiàn)，將對農(nóng)民退地意愿和退地利益訴求產(chǎn)生明顯影響。必須創(chuàng)新多元退出方式及補償辦法，構(gòu)建起合理的利益補償機制。一是確定合理補償標(biāo)準(zhǔn)，確保退地農(nóng)民利益不受損；二是探索建立農(nóng)地分類退出方案，滿足不同退地需求；三是分類制定退地補償方案，合理保護農(nóng)民權(quán)益；四是促進非農(nóng)就業(yè)，有序推進農(nóng)民市民化；五是建立健全社會保障制度，防范退地農(nóng)民生存風(fēng)險。

2.建立集體利益保持機制

農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出改革不是“為退而退”，更重要的是退出土地如何高效利用的問題。應(yīng)建立農(nóng)地退出的集體利益保持機制，防止農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出可能帶來的集體風(fēng)險。一是堅持農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出與產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)同，提升鄉(xiāng)村整體發(fā)展能力。在政府項目的支持下，開展土地整理，為土地規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造條件。既可以由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對退回土地進行自營，也可流轉(zhuǎn)給大戶、能手進行經(jīng)營，還可和專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等合作經(jīng)營，經(jīng)營收益優(yōu)先用于彌補收回農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)所支付的補償成本。二是強化防范土地利用“非糧化”風(fēng)險。完善動態(tài)監(jiān)管制度，在遵循土地資源稟賦和區(qū)域比較優(yōu)勢的前提下，通過項目支持、財政補貼等方式，引導(dǎo)和鼓勵退出后的承包地保持或進行糧食作物種植，避免土地“非糧化”。三是建立多方補償資金籌措機制，緩解農(nóng)民集體資金補償壓力。筆者認為關(guān)于補償金的來源，政府可以引入金融資本，建立“地方政府+政策性銀行+土地使用者”多方籌集的資金補償機制，確保農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)平穩(wěn)有序退出。

3.建立地方政府利益保障機制

當(dāng)前，我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革已進入關(guān)鍵時期，改革進程同社會結(jié)構(gòu)的深刻變動，與利益格局深刻調(diào)整緊密相關(guān)，推動農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出除了建立個人利益保護機制、集體利益保持機制外，還應(yīng)建立政府利益保障機制，保障具有正外部性效應(yīng)的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出能夠有序進行，同時在宏觀層面防范潛在的退出風(fēng)險。一是建立退出資格審查制度，防范潛在退出風(fēng)險。堅持循序漸進的原則，優(yōu)先選擇部分群眾退地意愿強、前期基礎(chǔ)工作扎實的地方開展農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出試點，待退地程序完善和經(jīng)驗豐富后再在面上進行推廣。同時，在退地改革的對象選擇上，必須建立嚴格的退出資格審查制度，在確權(quán)頒證和自愿申請的基礎(chǔ)上，由政府及農(nóng)民集體審查是否具備退出資格。二是國家應(yīng)強化法律、政策及補償資金的支持，穩(wěn)定推進退地改革。應(yīng)在法律、政策、資金等方面給予地方政府更大支持，穩(wěn)步推進我國農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出改革。