文/國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員 李廣乾

■李廣乾，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心信息中心研究員。長(zhǎng)期從事國(guó)家IT 和信息化發(fā)展戰(zhàn)略與政策研究工作，有關(guān)研究報(bào)告直接推動(dòng)了國(guó)家電子政務(wù)、二維碼支付、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)等行業(yè)領(lǐng)域發(fā)展。參與了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》文件的起草討論。目前兼任中央和國(guó)家機(jī)關(guān)、地方政府信息化專家委員會(huì)委員、國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目評(píng)審專家。

李廣乾

我國(guó)信息化建設(shè)格局正在發(fā)生重大變化?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（以下簡(jiǎn)稱“十四五規(guī)劃”）將國(guó)家信息化建設(shè)統(tǒng)一規(guī)劃為“數(shù)字中國(guó)”，并將其劃分為四個(gè)部分：數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字政府、數(shù)字社會(huì)和數(shù)字生態(tài)。在這個(gè)框架之下，2022 年6月23 日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱“指導(dǎo)意見”）?！爸笇?dǎo)意見”是在“十四五規(guī)劃”明確提出“數(shù)字中國(guó)”戰(zhàn)略之后的首個(gè)電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見，相比以往的幾個(gè)重大的國(guó)家電子政務(wù)政策文件，“指導(dǎo)意見”在國(guó)家電子政務(wù)建設(shè)的諸多方面都提出了許多新的概念、框架、工程和政策，我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)將由此迎來新的發(fā)展局面。

我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)取得重要成就

作為信息化建設(shè)的先導(dǎo)部門，長(zhǎng)期以來，我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)快速發(fā)展，對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)作出了積極貢獻(xiàn)。特別是黨的十八大以來，我國(guó)數(shù)字政府在基礎(chǔ)設(shè)施、政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化便利化、數(shù)據(jù)資源管理等諸多方面取得了重要成就，為數(shù)字中國(guó)建設(shè)打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

數(shù)字政府基礎(chǔ)設(shè)施體系相對(duì)完善。除了遍布基層的大型電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系和各類涉密網(wǎng)和專用網(wǎng)絡(luò)，近年來正在加速推進(jìn)政務(wù)云建設(shè)，電子政務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將邁上新臺(tái)階。一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)初步實(shí)現(xiàn)了部門之間和地方政府之間的互聯(lián)互通，成為支撐數(shù)字政府建設(shè)的重要保障。

政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化建設(shè)取得重要進(jìn)展。近年來，我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)早已跨越政府上網(wǎng)、信息公開的早期電子政務(wù)建設(shè)階段，數(shù)字政府成為改善營(yíng)商環(huán)境、維護(hù)市場(chǎng)秩序的強(qiáng)大的技術(shù)手段和工具?；跀?shù)字技術(shù)，政務(wù)業(yè)務(wù)流程得到優(yōu)化，政務(wù)公開與政務(wù)服務(wù)方式和手段日益多樣化，政府門戶網(wǎng)站、政府部門網(wǎng)站、政務(wù)微博、政府微信公眾號(hào)等服務(wù)手段齊全，有力支撐了各地的政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新。

政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理體系更加科學(xué)、規(guī)范。經(jīng)過多年發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)建立完善了以人口、法人、自然資源和空間地理信息等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)、服務(wù)政府部門盡職履職的專題數(shù)據(jù)庫(kù)為主體的政府?dāng)?shù)據(jù)資源體系，為推進(jìn)政務(wù)公開、政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放、建設(shè)服務(wù)型政府提供了強(qiáng)有力的大數(shù)據(jù)支撐。

數(shù)字政府建設(shè)機(jī)制體制更加成熟健全。當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)建立起中共中央網(wǎng)絡(luò)安全與信息化委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的、從中央到地方各級(jí)政府協(xié)同的數(shù)字政府建設(shè)統(tǒng)籌推進(jìn)管理體制。

近年來，數(shù)字政府在促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面發(fā)揮了重要作用，取得了顯著成就。根據(jù)《2020 聯(lián)合國(guó)電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告》，我國(guó)電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)從2018年的0.6811提高到2020 年的0.7948，達(dá)到全球電子政務(wù)發(fā)展“非常高”的水平。其中，作為衡量國(guó)家電子政務(wù)發(fā)展水平核心指標(biāo)的在線服務(wù)指數(shù)上升為0.9059，指數(shù)排名為全球第9 位。近3 年來，我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)經(jīng)受住了嚴(yán)峻考驗(yàn)，有力支撐了我國(guó)新冠肺炎疫情防控工作，成為世界各國(guó)的學(xué)習(xí)典范。

我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)的創(chuàng)新發(fā)展歷程

根據(jù)重要文件和重大政策、重要建設(shè)項(xiàng)目來劃分，可以將我國(guó)數(shù)字政府的發(fā)展歷程劃分為如下幾個(gè)歷史階段：

首先是起步期，時(shí)間在1993 年至2002 年。這個(gè)時(shí)期是我國(guó)“數(shù)字政府”建設(shè)起步時(shí)期，當(dāng)時(shí)“數(shù)字政府”被稱之為“政務(wù)信息化”，主要內(nèi)容是政府機(jī)構(gòu)應(yīng)用電子信息技術(shù)提高業(yè)務(wù)效能。在這期間，有三個(gè)重要的歷史事件：一是1993 年啟動(dòng)的“三金工程”（即金橋工程、金卡工程和金關(guān)工程）；二是1997年召開的“全國(guó)首屆信息化工作大會(huì)”，確立了我國(guó)對(duì)于信息化總體認(rèn)識(shí)框架，即“信息化六要素”，“政府信息化”被看作是整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展信息化建設(shè)的一個(gè)業(yè)務(wù)應(yīng)用；三是1999 年啟動(dòng)的“政府上網(wǎng)工程”。

其次是快速發(fā)展時(shí)期，時(shí)間在2 0 02 年至2015 年。在這個(gè)時(shí)期，之前的“政府信息化”被代之以“電子政務(wù)”。在此期間出臺(tái)的兩個(gè)重要文件，奠定了如今的我國(guó)數(shù)字政府發(fā)展格局。第一個(gè)是2002年國(guó)家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)布的《關(guān)于我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見》，提出了“兩網(wǎng)一站四庫(kù)十二金”的國(guó)家電子政務(wù)建設(shè)的基本內(nèi)容及發(fā)展方向（“兩網(wǎng)”即電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)、外網(wǎng)；“一站”即政府網(wǎng)站；“四庫(kù)”即人口庫(kù)、法人庫(kù)、自然資源和空間地理信息庫(kù)、宏觀經(jīng)濟(jì)庫(kù)；“十二金”即十二個(gè)重要業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)，包括金財(cái)工程、金農(nóng)工程、金盾工程、金保工程、金稅工程、金關(guān)工程、金水工程、金質(zhì)工程、金審工程、金卡工程、金貿(mào)工程、金企工程）。第二個(gè)是2006年國(guó)家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)布的《國(guó)家電子政務(wù)總體框架》，從頂層設(shè)計(jì)角度規(guī)劃設(shè)計(jì)了我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)的基本結(jié)構(gòu)。

第三是充分發(fā)展時(shí)期，時(shí)間在2 0 15 年到2021 年。為了適應(yīng)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，特別是為了適應(yīng)國(guó)家“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略發(fā)展的需要，2016 年國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》，建立了移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代我國(guó)數(shù)字政府發(fā)展的基本思路和方向。在此期間，綜合我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)實(shí)際，國(guó)家有關(guān)部門整合建設(shè)了全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，成為當(dāng)前我國(guó)數(shù)字政府后臺(tái)建設(shè)的重要支撐條件。

第四是成熟期，時(shí)間在2021 年至今。2021年3 月發(fā)布的“十四五規(guī)劃”明確提出了我國(guó)信息化發(fā)展的基本目標(biāo)是建設(shè)“數(shù)字中國(guó)”，并將“數(shù)字中國(guó)”建設(shè)概括為緊密相關(guān)的四個(gè)方面：數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字政府、數(shù)字社會(huì)和數(shù)字生態(tài)。“數(shù)字政府”建設(shè)成為“數(shù)字中國(guó)”核心，“指導(dǎo)意見”應(yīng)運(yùn)而生。

總的來看，“數(shù)字政府”建設(shè)不僅是新時(shí)期“數(shù)字中國(guó)”建設(shè)的重要組成部分，也是未來我國(guó)電子政務(wù)的發(fā)展目標(biāo)，更是對(duì)30 年來我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)的提煉和升華。

我國(guó)數(shù)字政府發(fā)展經(jīng)驗(yàn)與模式

在長(zhǎng)期的數(shù)字政府發(fā)展過程中，我國(guó)各級(jí)政府各部門探索出了眾多切實(shí)有效的電子政務(wù)發(fā)展模式，積累了眾多經(jīng)驗(yàn)做法，并成功地探索出具有中國(guó)特色的數(shù)字政府發(fā)展模式。

第一，電子政務(wù)建設(shè)一直被看作是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展信息化的重要推動(dòng)力量。在國(guó)家信息化發(fā)展初期，電子政務(wù)是拉動(dòng)國(guó)家電子商務(wù)、企業(yè)信息化和社會(huì)信息化的首要力量；在我國(guó)電子商務(wù)及平臺(tái)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、各行各業(yè)數(shù)字化發(fā)展達(dá)到一個(gè)較高水平之后，數(shù)字政府通過加強(qiáng)內(nèi)部數(shù)據(jù)共享、提高行業(yè)與部門業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)水平，成為市場(chǎng)營(yíng)商環(huán)境、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的維護(hù)者，為推進(jìn)我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航。

第二，與時(shí)俱進(jìn)，不斷創(chuàng)新電子政務(wù)建設(shè)方式方法。根據(jù)信息化發(fā)展的不同階段及不同的技術(shù)條件，我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)采取了不同的發(fā)展方式。初期的信息化建設(shè)，主要是服務(wù)一些重點(diǎn)行業(yè)和部門，如稅務(wù)、海關(guān)等，業(yè)務(wù)相對(duì)獨(dú)立；在發(fā)展到一定程度之后，則強(qiáng)調(diào)業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)和系統(tǒng)、數(shù)據(jù)整合；近年來則強(qiáng)調(diào)一體化建設(shè)，即建設(shè)全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)。但是，無論是最初的政務(wù)信息化和政府上網(wǎng)工程，還是電子政務(wù)和“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”以及近年來開始推行的“數(shù)字政府”建設(shè)，都極大地促進(jìn)了各個(gè)時(shí)期我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

第三，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，分工明確。中央與地方政府在開展數(shù)字政府建設(shè)方面分工明確、協(xié)同發(fā)展。在我國(guó)電子政務(wù)發(fā)展過程中，中央政府和各級(jí)地方政府形成了有效的協(xié)同發(fā)展局面。中央政府負(fù)責(zé)總體規(guī)劃、政策制定、涉密網(wǎng)和專用網(wǎng)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)、加強(qiáng)資源整合等，而各地則根據(jù)本地營(yíng)商環(huán)境建設(shè)與自身發(fā)展實(shí)際，不斷創(chuàng)新電子政務(wù)發(fā)展模式。近年來出現(xiàn)的“一窗式”“一門式”“一網(wǎng)通管”“最多跑一次”“粵省事”等政務(wù)服務(wù)模式，都是一些地方政府根據(jù)自身經(jīng)驗(yàn)所創(chuàng)新的電子政務(wù)發(fā)展模式。

第四，加強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)資源開發(fā)利用。政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理日益成為我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)的抓手。早在2002 年，《關(guān)于我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見》就從四大基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)、政府?dāng)?shù)據(jù)資源目錄體系和交換體系建設(shè)兩個(gè)方面入手，注意加強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理體系建設(shè)，強(qiáng)調(diào)政府?dāng)?shù)據(jù)內(nèi)部的交換共享。2015 年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》啟動(dòng)“政府?dāng)?shù)據(jù)資源共享開放工程”，要求通過建設(shè)政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一共享交換平臺(tái)、形成國(guó)家政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺(tái)，推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)資源共享。2022 年6 月發(fā)布的“指導(dǎo)意見”則將政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理體系建設(shè)提到一個(gè)新的高度。

綜上所述，我們可以將具有中國(guó)特色的數(shù)字政府發(fā)展模式概括為三個(gè)方面。首先是以人民為中心，通過數(shù)字政府連接人民、服務(wù)人民，基于人民利益重組電子政務(wù)業(yè)務(wù)流程，創(chuàng)新電子政務(wù)服務(wù)方式。其次是數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)，多年來，我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)堅(jiān)持“用數(shù)據(jù)對(duì)話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)服務(wù)、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”，先后建立完善了人口庫(kù)、法人庫(kù)、自然資源與空間地理信息庫(kù)等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)以及眾多行業(yè)主題數(shù)據(jù)庫(kù)，通過政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)政務(wù)公開、共享開放，應(yīng)用人工智能技術(shù)提高政府?dāng)?shù)據(jù)資源價(jià)值，充分發(fā)揮其數(shù)據(jù)要素價(jià)值。第三是整體協(xié)同，通過政務(wù)業(yè)務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)據(jù)共享，整合各級(jí)政府、各部門的軟硬件系統(tǒng)，打造全國(guó)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)。這三個(gè)方面，既是長(zhǎng)期以來我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容，也是我國(guó)數(shù)字政府發(fā)展的重要經(jīng)驗(yàn)和特征。

我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)即將開啟新局面

面對(duì)百年未有之大變局，黨中央國(guó)務(wù)院積極應(yīng)對(duì)、果斷決策，對(duì)事關(guān)國(guó)家發(fā)展大局的網(wǎng)絡(luò)安全和信息化體制機(jī)制再次進(jìn)行改革與創(chuàng)新，以數(shù)字中國(guó)統(tǒng)攬信息化發(fā)展全局?！笆奈逡?guī)劃”對(duì)“數(shù)字中國(guó)”進(jìn)行了總體安排，對(duì)包括“數(shù)字政府”在內(nèi)的各個(gè)部分進(jìn)行了相應(yīng)部署。為貫徹落實(shí)該部署，“指導(dǎo)意見”主動(dòng)順應(yīng)這個(gè)總體部署，充分釋放數(shù)字化發(fā)展紅利，為全面開創(chuàng)我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)新局面作出全面部署。

根據(jù)當(dāng)前我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字政府發(fā)展形勢(shì)，結(jié)合上述國(guó)家政策部署，未來我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)將發(fā)生重大變化，具體體現(xiàn)在四個(gè)“轉(zhuǎn)變”上。

首先是由分散建設(shè)向頂層整合轉(zhuǎn)變。“指導(dǎo)意見”緊扣政府職能及政府履職能力建設(shè)，圍繞政府職能的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)，布局?jǐn)?shù)字政府的各項(xiàng)電子政務(wù)建設(shè)。此外，國(guó)家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)、全國(guó)一體化大數(shù)據(jù)中心體系和全國(guó)一體化政務(wù)云平臺(tái)體系建設(shè)、政務(wù)云建設(shè)等都是頂層整合的體現(xiàn)。

其次是由各類政務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)向政務(wù)云建設(shè)轉(zhuǎn)變。這是我國(guó)數(shù)字政府在信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的重大變化。云計(jì)算是新一代信息技術(shù)的重要內(nèi)容，對(duì)于信息化、數(shù)字化建設(shè)帶來根本的轉(zhuǎn)變，也是數(shù)字政府建設(shè)的必然要求。

第三是由政府（門戶）網(wǎng)站建設(shè)向政務(wù)服務(wù)平臺(tái)轉(zhuǎn)變。長(zhǎng)期以來，政府網(wǎng)站特別是政府門戶網(wǎng)站一直是各地電子政務(wù)建設(shè)的重要內(nèi)容，然而政府門戶網(wǎng)站是與政府層級(jí)密切相關(guān)的概念，是一級(jí)政府的電子政務(wù)建設(shè)工具。政府門戶網(wǎng)站在推進(jìn)地方電子政務(wù)發(fā)展方面發(fā)揮了積極主導(dǎo)作用，但隨著數(shù)字政府建設(shè)的不斷推進(jìn)，分層分級(jí)的電子政務(wù)建設(shè)機(jī)制顯然已經(jīng)不再適合未來的發(fā)展需要。在這種情況下，國(guó)務(wù)院辦公廳在2018 年6 月印發(fā)的《進(jìn)一步深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)、一門、一次”改革實(shí)施方案》中就開始規(guī)劃建設(shè)全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)（即國(guó)家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)），提出整合構(gòu)建全國(guó)一體化網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺(tái)。如今，國(guó)家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)已經(jīng)包含46 個(gè)部門的1376 項(xiàng)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)、31 個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的547 萬(wàn)多政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)。今后，國(guó)家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)將成為各地各部門開展數(shù)字政府建設(shè)的基本依托和重要支撐。

第四是由數(shù)據(jù)資源建設(shè)向數(shù)據(jù)治理轉(zhuǎn)變。長(zhǎng)期以來，我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)項(xiàng)目都建設(shè)了大量的數(shù)據(jù)庫(kù)，不僅國(guó)家層面建設(shè)了人口、法人、自然資源和空間地理等基礎(chǔ)信息庫(kù)，一些地方也建設(shè)了類似的基礎(chǔ)信息庫(kù)，而且每個(gè)電子政務(wù)項(xiàng)目都配套建設(shè)了各自的專題數(shù)據(jù)庫(kù)。如何提高這些政務(wù)數(shù)據(jù)庫(kù)的數(shù)據(jù)質(zhì)量、加強(qiáng)協(xié)同共享以充分發(fā)揮其價(jià)值，就成為今后我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)的重要任務(wù)。為此，要突出“數(shù)據(jù)治理”，強(qiáng)化政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理體系建設(shè)。

我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)即將迎來新的發(fā)展格局，將為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供更加堅(jiān)實(shí)的技術(shù)條件和基礎(chǔ)保障。