董彥君,張鑫
(濟南市勘察測繪研究院,山東 濟南 250013)
農(nóng)村不動產(chǎn)確權(quán)登記是指對農(nóng)村的宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)及地上房屋所有權(quán)實行統(tǒng)一權(quán)籍調(diào)查、統(tǒng)一確權(quán)登記、統(tǒng)一頒發(fā)證書,是一項利國利民的重要措施。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示,截至2020年,我國有50 979萬農(nóng)村人口。開展農(nóng)村不動產(chǎn)確權(quán)登記工作,可以提升相關(guān)部門的農(nóng)村不動產(chǎn)管理能效,有利于農(nóng)村權(quán)籍管理現(xiàn)代化、理清歷史遺留問題、保護村民的合法權(quán)益,實現(xiàn)農(nóng)村生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的有序流動,促進農(nóng)村建設(shè)與城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。2018年中央1號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確指出,“要扎實推進房地一體的農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證。完善村民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策,探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’改革”[1]。全國各省、自治區(qū)以此為指導(dǎo),陸續(xù)開展了農(nóng)村不動產(chǎn)確權(quán)登記工作。
我國土地承包責任制實施了四十多年,由于長期承包以及多次權(quán)利變更,導(dǎo)致土地信息缺失、房地登記信息不規(guī)范、權(quán)屬不明、權(quán)利糾紛等問題[2]。因此,在實際確權(quán)工作開展中遇到的困難和阻力較大,急需優(yōu)化農(nóng)村不動產(chǎn)登記確權(quán)工作措施,創(chuàng)新工作模式,加快推動農(nóng)村不動產(chǎn)確權(quán)登記工作的開展。
本文以濟南市章丘區(qū)為研究對象,針對在農(nóng)村不動產(chǎn)確權(quán)登記實際工作中遇到的測量難度高、歷史遺留問題多、村民配合度低等困難,采取了包括智能化信息采取技術(shù)、多端合一數(shù)據(jù)管理平臺、遠程簽章系統(tǒng)等高新技術(shù)應(yīng)用,以及上下聯(lián)動的困難解決機制等優(yōu)化工作策略,科學(xué)有效地解決了實際困難,確保了農(nóng)村不動產(chǎn)確權(quán)登記工作高效有序開展。
章丘區(qū)為山東省濟南市的市轄區(qū),位于濟南市東部。轄區(qū)內(nèi)南部群山綿亙,地勢較高,中部多丘陵、平原,北部為平原、洼地。黃河流經(jīng)北境,屬暖溫帶季風區(qū)的大陸性氣候。截至2020年,章丘區(qū)轄17個街道辦事處、1個鄉(xiāng)鎮(zhèn),908個行政村,總面積1719平方公里,具有農(nóng)房分布密集,地形復(fù)雜的典型特征。
章丘區(qū)于1993年發(fā)出農(nóng)村宅基地土地使用證25.27萬本,發(fā)證率達到90%以上,大部分沿用至今。2013年~2016年,章丘區(qū)對宅基地實行換證4.32萬本,1998年前對宅基地上房屋進行登記,共登記15.62萬余戶,2017年實施不動產(chǎn)房地一體確權(quán)登記,共登記 3 889戶,如表1所示。
表1 章丘區(qū)歷史宅基地總體情況匯總表
截至2021年9月,去除已拆遷注銷部分,章丘區(qū)現(xiàn)有農(nóng)戶數(shù)30萬戶,宅基地27.86萬宗,總面積 5 857.21公頃。應(yīng)登記23.54萬宗,面積 4 949公頃。已確權(quán)登記21.676萬宗,面積 4 455公頃,登記率達92.08%,不具備登記發(fā)證條件的宅基地合計5.79萬宗,面積 86 251公頃,占總數(shù)的20.78%,如表2所示。
表2 章丘區(qū)目前宅基地發(fā)證情況匯總表
農(nóng)村不動產(chǎn)確權(quán)登記工作具有施測范圍小、用地特點單一、分布范圍廣、地域分散、房屋密集等特點[3]。該項工作自啟動以來,章丘面臨著工期短、調(diào)查區(qū)域面積大、任務(wù)重、入戶難等難點。此外,章丘區(qū)山地和丘陵的面積超過了全區(qū)總面積的二分之一,區(qū)內(nèi)地形復(fù)雜,植被茂密,傳統(tǒng)測量方式難以在工期內(nèi)順利完成。
以往農(nóng)村不動產(chǎn)確權(quán)登記時間跨度大、周期長、經(jīng)手部門多,且多為紙質(zhì)檔案資料,存在不動產(chǎn)權(quán)屬資料缺失、檔案資料模糊不清,錯記漏記的現(xiàn)象[4-5]。由于以前的宅基地審批過程由政府監(jiān)管,缺少專業(yè)監(jiān)督機構(gòu),特別是早期確權(quán)登記過程主要靠村委會來進行測繪、評估及登記工作,管理上專業(yè)性和合規(guī)性不強,造成部分村民在對原來的住房進行了新建或翻修過程中,把原來不屬于自己的土地占為己有,違法違規(guī)建房、多占超占、一戶多宅等現(xiàn)象較多[6]。章丘區(qū)范圍內(nèi)一戶多宅 13 180戶、權(quán)屬爭議 2 450戶、非本集體組織成員 6 231戶、違法違規(guī)占用宅基地78戶,如圖1所示。由于缺乏法律法規(guī)的有效支撐,管理難度較大,很多問題懸而未決,最終無法進行確權(quán)發(fā)證,成為歷史遺留問題。
圖1 章丘區(qū)不具備發(fā)證條件宗地分布圖
在農(nóng)村不動產(chǎn)登記確權(quán)工作中,村民普遍對不動產(chǎn)確權(quán)登記的相關(guān)規(guī)定制度認識不到位,產(chǎn)權(quán)意識較弱[7]。在本次農(nóng)村不動產(chǎn)確權(quán)登記工作中,大多數(shù)村民態(tài)度比較積極,認為土地確權(quán)工作是關(guān)乎自己切身利益的大事,全力配合鎮(zhèn)、村兩級和評測機構(gòu)工作人員認真完成相關(guān)工作。但由于對本項工作的相關(guān)法律法規(guī)以及政策規(guī)定認識不夠,存在對測量面積成果、公示成果等存疑、不認可的態(tài)度。另有部分村民由于擔心土地確權(quán)工作會損害自己的利益,對入戶測量比較抵觸,不配合土地確權(quán)工作開展。
隨著城市化進程的加快,農(nóng)村年輕村民普遍外出工作,村中多為老年人、孩子留守,存在較多無人居住的房屋[8]。在本次農(nóng)村不動產(chǎn)確權(quán)登記工作中,由于這部分村民文化水平不高,行動能力較弱,導(dǎo)致這一部分村民沒有強烈的意識、能力參與到農(nóng)村不動產(chǎn)確權(quán)登記工作中來。大多數(shù)要等家中青年人過年返家再開展測量、登記等工作,導(dǎo)致農(nóng)村不動產(chǎn)確權(quán)登記工作推進緩慢,在一定程度上也造成了基礎(chǔ)信息的不準確、不完整。
(1)航飛工作底圖法。采用六旋翼無人機搭載五鏡頭傾斜航攝相機,通過無人機傾斜攝像,無須入戶即可測量。地物地貌可形成360°旋轉(zhuǎn)的真實三維模型,精度高、效率高,累計誤差、人為量算誤差積累少。解決了部分房屋量測無法入戶、隱蔽點難以量測、連片房屋難以分辨難以量測、圖根控制點不易保存,測量累計誤差較大、效率較低等傳統(tǒng)測繪痛點。航測準備階段首先確定航飛區(qū)域,現(xiàn)場勘察測區(qū)地物、建筑、路況,察看地形起伏,統(tǒng)計測區(qū)面積。確認并標記測區(qū)內(nèi)機場、信號塔、高壓線等禁飛區(qū)或影響飛行安全的建筑位置。確認作業(yè)區(qū)域起降場地。在平原密集區(qū),房屋較密的地方控制點間隔 150 m左右,保證精度。平原空曠地區(qū)適當放寬布控制點的距離,可以 200 m左右。明確標明控制點的點號,保證均勻分布于測區(qū)以控制整個航線范圍。通過設(shè)定航線分辨率、飛行速度和高度等參數(shù),采用PPK后差分技術(shù)獲取五相機的精確定位數(shù)據(jù)以保證生產(chǎn)高精度模型,以村為單位導(dǎo)出像控數(shù)據(jù)、航測數(shù)據(jù)、影像數(shù)據(jù)、pos數(shù)據(jù)、地面控制點數(shù)據(jù)等。
考慮到無人機在植被覆蓋茂密的地區(qū),航測精度會受到影響[11]。為了更好地控制精度,章丘區(qū)航測和地面測繪同步進行,相互補充,充分滿足了精度控制要求。
圖2 機載傾斜三維航攝生產(chǎn)流程
(2)實時數(shù)據(jù)采集。采用移動端調(diào)查采集系統(tǒng),實時進行權(quán)利人、宗地與房屋調(diào)查屬性等農(nóng)房數(shù)據(jù)采集與調(diào)查。支持接入掃描身份證、指紋采集、手寫板簽名等硬件操作,支持離線上傳、拍照上傳、本地上傳等多種多媒體資源上傳。通過實時定位與狀態(tài)同步,能夠?qū)崟r查看后臺數(shù)據(jù)進行調(diào)查進度統(tǒng)計與綜合監(jiān)管。各類調(diào)查成果不用人工統(tǒng)計,大幅避免因為數(shù)據(jù)分散入庫,導(dǎo)致的數(shù)據(jù)質(zhì)檢、數(shù)據(jù)重復(fù)類的錯誤產(chǎn)生,提高了數(shù)據(jù)的真實性和正確性。
圖3 移動端調(diào)查采集系統(tǒng)
(1)多端協(xié)同一體化。章丘區(qū)農(nóng)村房地一體確權(quán)登記工作,將不同端、不同系統(tǒng)的用戶體系進行整合、在保障數(shù)據(jù)安全、用戶認證安全有效的基礎(chǔ)上,實現(xiàn)了統(tǒng)一的用戶管理、認證和多層次的應(yīng)用及管理。多端協(xié)同一體化主要包括Web端調(diào)查協(xié)同平臺、App端調(diào)查采集平臺、PC端數(shù)據(jù)建庫系統(tǒng)等,面向多端用戶提供統(tǒng)一的注冊、認證、管理服務(wù),保證了多端用戶對涉密數(shù)據(jù)的全流程應(yīng)用管理,為用戶提供了統(tǒng)一的內(nèi)容發(fā)布管理、接口接入共享、應(yīng)用統(tǒng)一管理、數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析、運維檢測預(yù)警等功能,實現(xiàn)一號登錄、多端暢通。提升了信息化管理效能,高標準支撐了農(nóng)村確權(quán)登記全流程信息化建設(shè)。
(2)線上公示、簽章。面對疫情常態(tài)化防控形勢和應(yīng)對農(nóng)村防疫措施相對不足,以及村內(nèi)大量村民外出務(wù)工、入村調(diào)查權(quán)利人無能力現(xiàn)場指界簽名的問題,章丘區(qū)農(nóng)村房地一體確權(quán)登記工作中創(chuàng)新性地將公示確認及電子簽章環(huán)節(jié)進行線上化設(shè)計,實地踐行“讓數(shù)據(jù)多跑路,讓群眾零次跑”的工作目標。通過濟南市登記中心對接濟南市大數(shù)據(jù)局泉城辦平臺實現(xiàn)了實名認證和電子簽名,實現(xiàn)公示、簽章全部線上化,減少疫情風險,提高工作效率,助力開展特殊形勢下農(nóng)房調(diào)查“互聯(lián)網(wǎng)+”工作,做到了便民利民。
為了有序推進農(nóng)房不動產(chǎn)登記工作,贏得群眾的理解和支持,章丘區(qū)政府于2020年5月成立了章丘區(qū)農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)確權(quán)登記領(lǐng)導(dǎo)小組,由區(qū)自然資源、住建、農(nóng)村農(nóng)業(yè)、公安、規(guī)劃、鎮(zhèn)街組成專班,從上至下共同推進確權(quán)工作開展。章丘區(qū)出臺了《章丘區(qū)農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查和確權(quán)登記工作實施方案》《章丘區(qū)農(nóng)村房地一體繼承(受遺贈)不動產(chǎn)登記操作規(guī)程》,統(tǒng)一了工作原則、實施規(guī)程和技術(shù)流程,為方便村民盡快了解此項工作又出臺了《章丘區(qū)房地一體農(nóng)村不動產(chǎn)確權(quán)登記發(fā)證工作熱點問答》,使確權(quán)工作有據(jù)可依。
工作專班分小組深入村居,通過召開村民代表大會、黨員大會等形式對村民代表進行宣傳教育,形成少數(shù)帶動多數(shù),以點帶面的效果。村委會利用大喇叭、流動車、張貼宣傳海報、制作通俗易懂的宣傳手冊等方式,進行廣泛宣傳。同時,在每個村村委會安置問答點,安排專業(yè)人員對村民的疑難問題進行及時解答。
農(nóng)村不動產(chǎn)確權(quán)登記工作是一項涉及村民根本利益的重要工作,只有進行確權(quán)登記才能保護村民不動產(chǎn)根本權(quán)益。本文通過總結(jié)濟南市章丘區(qū)農(nóng)村不動產(chǎn)確權(quán)登記工作中遇到的問題,提出了相應(yīng)的優(yōu)化策略。為使今后類似確權(quán)登記工作更高效地進行,本文提出以下對策建議:①加強有關(guān)法律法規(guī)制定,為推進相關(guān)工作提供法律依據(jù);②健全權(quán)籍部門登記管理體制,使確權(quán)登記管理工作更加高效透明;③加強工作人員的技能培訓(xùn),切實保證作業(yè)速度和作業(yè)質(zhì)量;④加大宣傳力度,爭取群眾理解支持。