董彥君，張鑫

(濟南市勘察測繪研究院，山東 濟南 250013)

1 引 言

農(nóng)村不動產(chǎn)確權(quán)登記是指對農(nóng)村的宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)及地上房屋所有權(quán)實行統(tǒng)一權(quán)籍調(diào)查、統(tǒng)一確權(quán)登記、統(tǒng)一頒發(fā)證書，是一項利國利民的重要措施。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，截至2020年，我國有50 979萬農(nóng)村人口。開展農(nóng)村不動產(chǎn)確權(quán)登記工作，可以提升相關(guān)部門的農(nóng)村不動產(chǎn)管理能效，有利于農(nóng)村權(quán)籍管理現(xiàn)代化、理清歷史遺留問題、保護村民的合法權(quán)益，實現(xiàn)農(nóng)村生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的有序流動，促進農(nóng)村建設(shè)與城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。2018年中央1號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確指出，“要扎實推進房地一體的農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證。完善村民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’改革”[1]。全國各省、自治區(qū)以此為指導(dǎo)，陸續(xù)開展了農(nóng)村不動產(chǎn)確權(quán)登記工作。

我國土地承包責任制實施了四十多年，由于長期承包以及多次權(quán)利變更，導(dǎo)致土地信息缺失、房地登記信息不規(guī)范、權(quán)屬不明、權(quán)利糾紛等問題[2]。因此，在實際確權(quán)工作開展中遇到的困難和阻力較大，急需優(yōu)化農(nóng)村不動產(chǎn)登記確權(quán)工作措施，創(chuàng)新工作模式，加快推動農(nóng)村不動產(chǎn)確權(quán)登記工作的開展。

本文以濟南市章丘區(qū)為研究對象，針對在農(nóng)村不動產(chǎn)確權(quán)登記實際工作中遇到的測量難度高、歷史遺留問題多、村民配合度低等困難，采取了包括智能化信息采取技術(shù)、多端合一數(shù)據(jù)管理平臺、遠程簽章系統(tǒng)等高新技術(shù)應(yīng)用，以及上下聯(lián)動的困難解決機制等優(yōu)化工作策略，科學(xué)有效地解決了實際困難，確保了農(nóng)村不動產(chǎn)確權(quán)登記工作高效有序開展。

2 研究區(qū)概況

章丘區(qū)為山東省濟南市的市轄區(qū)，位于濟南市東部。轄區(qū)內(nèi)南部群山綿亙，地勢較高，中部多丘陵、平原，北部為平原、洼地。黃河流經(jīng)北境，屬暖溫帶季風區(qū)的大陸性氣候。截至2020年，章丘區(qū)轄17個街道辦事處、1個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，908個行政村，總面積1719平方公里，具有農(nóng)房分布密集，地形復(fù)雜的典型特征。

章丘區(qū)于1993年發(fā)出農(nóng)村宅基地土地使用證25.27萬本，發(fā)證率達到90%以上，大部分沿用至今。2013年～2016年，章丘區(qū)對宅基地實行換證4.32萬本，1998年前對宅基地上房屋進行登記，共登記15.62萬余戶，2017年實施不動產(chǎn)房地一體確權(quán)登記，共登記 3 889戶，如表1所示。

表1 章丘區(qū)歷史宅基地總體情況匯總表

截至2021年9月，去除已拆遷注銷部分，章丘區(qū)現(xiàn)有農(nóng)戶數(shù)30萬戶，宅基地27.86萬宗，總面積 5 857.21公頃。應(yīng)登記23.54萬宗，面積 4 949公頃。已確權(quán)登記21.676萬宗，面積 4 455公頃，登記率達92.08%，不具備登記發(fā)證條件的宅基地合計5.79萬宗，面積 86 251公頃，占總數(shù)的20.78%，如表2所示。

表2 章丘區(qū)目前宅基地發(fā)證情況匯總表

3 確權(quán)工作開展中的問題分析

3.1 測量開展困難

農(nóng)村不動產(chǎn)確權(quán)登記工作具有施測范圍小、用地特點單一、分布范圍廣、地域分散、房屋密集等特點[3]。該項工作自啟動以來，章丘面臨著工期短、調(diào)查區(qū)域面積大、任務(wù)重、入戶難等難點。此外，章丘區(qū)山地和丘陵的面積超過了全區(qū)總面積的二分之一，區(qū)內(nèi)地形復(fù)雜，植被茂密，傳統(tǒng)測量方式難以在工期內(nèi)順利完成。

3.2 歷史遺留問題導(dǎo)致的糾紛

以往農(nóng)村不動產(chǎn)確權(quán)登記時間跨度大、周期長、經(jīng)手部門多，且多為紙質(zhì)檔案資料，存在不動產(chǎn)權(quán)屬資料缺失、檔案資料模糊不清，錯記漏記的現(xiàn)象[4-5]。由于以前的宅基地審批過程由政府監(jiān)管，缺少專業(yè)監(jiān)督機構(gòu)，特別是早期確權(quán)登記過程主要靠村委會來進行測繪、評估及登記工作，管理上專業(yè)性和合規(guī)性不強，造成部分村民在對原來的住房進行了新建或翻修過程中，把原來不屬于自己的土地占為己有，違法違規(guī)建房、多占超占、一戶多宅等現(xiàn)象較多[6]。章丘區(qū)范圍內(nèi)一戶多宅 13 180戶、權(quán)屬爭議 2 450戶、非本集體組織成員 6 231戶、違法違規(guī)占用宅基地78戶，如圖1所示。由于缺乏法律法規(guī)的有效支撐，管理難度較大，很多問題懸而未決，最終無法進行確權(quán)發(fā)證，成為歷史遺留問題。

圖1 章丘區(qū)不具備發(fā)證條件宗地分布圖

3.3 村民認識不足，參與度不高

在農(nóng)村不動產(chǎn)登記確權(quán)工作中，村民普遍對不動產(chǎn)確權(quán)登記的相關(guān)規(guī)定制度認識不到位，產(chǎn)權(quán)意識較弱[7]。在本次農(nóng)村不動產(chǎn)確權(quán)登記工作中，大多數(shù)村民態(tài)度比較積極，認為土地確權(quán)工作是關(guān)乎自己切身利益的大事，全力配合鎮(zhèn)、村兩級和評測機構(gòu)工作人員認真完成相關(guān)工作。但由于對本項工作的相關(guān)法律法規(guī)以及政策規(guī)定認識不夠，存在對測量面積成果、公示成果等存疑、不認可的態(tài)度。另有部分村民由于擔心土地確權(quán)工作會損害自己的利益，對入戶測量比較抵觸，不配合土地確權(quán)工作開展。

隨著城市化進程的加快，農(nóng)村年輕村民普遍外出工作，村中多為老年人、孩子留守，存在較多無人居住的房屋[8]。在本次農(nóng)村不動產(chǎn)確權(quán)登記工作中，由于這部分村民文化水平不高，行動能力較弱，導(dǎo)致這一部分村民沒有強烈的意識、能力參與到農(nóng)村不動產(chǎn)確權(quán)登記工作中來。大多數(shù)要等家中青年人過年返家再開展測量、登記等工作，導(dǎo)致農(nóng)村不動產(chǎn)確權(quán)登記工作推進緩慢，在一定程度上也造成了基礎(chǔ)信息的不準確、不完整。

4 工作優(yōu)化策略

4.1 智能化調(diào)查采集方式

(1)航飛工作底圖法。采用六旋翼無人機搭載五鏡頭傾斜航攝相機，通過無人機傾斜攝像，無須入戶即可測量。地物地貌可形成360°旋轉(zhuǎn)的真實三維模型，精度高、效率高，累計誤差、人為量算誤差積累少。解決了部分房屋量測無法入戶、隱蔽點難以量測、連片房屋難以分辨難以量測、圖根控制點不易保存，測量累計誤差較大、效率較低等傳統(tǒng)測繪痛點。航測準備階段首先確定航飛區(qū)域，現(xiàn)場勘察測區(qū)地物、建筑、路況，察看地形起伏，統(tǒng)計測區(qū)面積。確認并標記測區(qū)內(nèi)機場、信號塔、高壓線等禁飛區(qū)或影響飛行安全的建筑位置。確認作業(yè)區(qū)域起降場地。在平原密集區(qū)，房屋較密的地方控制點間隔 150 m左右，保證精度。平原空曠地區(qū)適當放寬布控制點的距離，可以 200 m左右。明確標明控制點的點號，保證均勻分布于測區(qū)以控制整個航線范圍。通過設(shè)定航線分辨率、飛行速度和高度等參數(shù)，采用PPK后差分技術(shù)獲取五相機的精確定位數(shù)據(jù)以保證生產(chǎn)高精度模型，以村為單位導(dǎo)出像控數(shù)據(jù)、航測數(shù)據(jù)、影像數(shù)據(jù)、pos數(shù)據(jù)、地面控制點數(shù)據(jù)等。

考慮到無人機在植被覆蓋茂密的地區(qū)，航測精度會受到影響[11]。為了更好地控制精度，章丘區(qū)航測和地面測繪同步進行，相互補充，充分滿足了精度控制要求。

圖2 機載傾斜三維航攝生產(chǎn)流程

(2)實時數(shù)據(jù)采集。采用移動端調(diào)查采集系統(tǒng)，實時進行權(quán)利人、宗地與房屋調(diào)查屬性等農(nóng)房數(shù)據(jù)采集與調(diào)查。支持接入掃描身份證、指紋采集、手寫板簽名等硬件操作，支持離線上傳、拍照上傳、本地上傳等多種多媒體資源上傳。通過實時定位與狀態(tài)同步，能夠?qū)崟r查看后臺數(shù)據(jù)進行調(diào)查進度統(tǒng)計與綜合監(jiān)管。各類調(diào)查成果不用人工統(tǒng)計，大幅避免因為數(shù)據(jù)分散入庫，導(dǎo)致的數(shù)據(jù)質(zhì)檢、數(shù)據(jù)重復(fù)類的錯誤產(chǎn)生，提高了數(shù)據(jù)的真實性和正確性。

圖3 移動端調(diào)查采集系統(tǒng)

4.2 全流程信息化工作模式

(1)多端協(xié)同一體化。章丘區(qū)農(nóng)村房地一體確權(quán)登記工作，將不同端、不同系統(tǒng)的用戶體系進行整合、在保障數(shù)據(jù)安全、用戶認證安全有效的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)了統(tǒng)一的用戶管理、認證和多層次的應(yīng)用及管理。多端協(xié)同一體化主要包括Web端調(diào)查協(xié)同平臺、App端調(diào)查采集平臺、PC端數(shù)據(jù)建庫系統(tǒng)等，面向多端用戶提供統(tǒng)一的注冊、認證、管理服務(wù)，保證了多端用戶對涉密數(shù)據(jù)的全流程應(yīng)用管理，為用戶提供了統(tǒng)一的內(nèi)容發(fā)布管理、接口接入共享、應(yīng)用統(tǒng)一管理、數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析、運維檢測預(yù)警等功能，實現(xiàn)一號登錄、多端暢通。提升了信息化管理效能，高標準支撐了農(nóng)村確權(quán)登記全流程信息化建設(shè)。

(2)線上公示、簽章。面對疫情常態(tài)化防控形勢和應(yīng)對農(nóng)村防疫措施相對不足，以及村內(nèi)大量村民外出務(wù)工、入村調(diào)查權(quán)利人無能力現(xiàn)場指界簽名的問題，章丘區(qū)農(nóng)村房地一體確權(quán)登記工作中創(chuàng)新性地將公示確認及電子簽章環(huán)節(jié)進行線上化設(shè)計，實地踐行“讓數(shù)據(jù)多跑路，讓群眾零次跑”的工作目標。通過濟南市登記中心對接濟南市大數(shù)據(jù)局泉城辦平臺實現(xiàn)了實名認證和電子簽名，實現(xiàn)公示、簽章全部線上化，減少疫情風險，提高工作效率，助力開展特殊形勢下農(nóng)房調(diào)查“互聯(lián)網(wǎng)+”工作，做到了便民利民。

4.3 明確政策依據(jù)

為了有序推進農(nóng)房不動產(chǎn)登記工作，贏得群眾的理解和支持，章丘區(qū)政府于2020年5月成立了章丘區(qū)農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)確權(quán)登記領(lǐng)導(dǎo)小組，由區(qū)自然資源、住建、農(nóng)村農(nóng)業(yè)、公安、規(guī)劃、鎮(zhèn)街組成專班，從上至下共同推進確權(quán)工作開展。章丘區(qū)出臺了《章丘區(qū)農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查和確權(quán)登記工作實施方案》《章丘區(qū)農(nóng)村房地一體繼承(受遺贈)不動產(chǎn)登記操作規(guī)程》，統(tǒng)一了工作原則、實施規(guī)程和技術(shù)流程，為方便村民盡快了解此項工作又出臺了《章丘區(qū)房地一體農(nóng)村不動產(chǎn)確權(quán)登記發(fā)證工作熱點問答》，使確權(quán)工作有據(jù)可依。

4.4 加強宣講力度

工作專班分小組深入村居，通過召開村民代表大會、黨員大會等形式對村民代表進行宣傳教育，形成少數(shù)帶動多數(shù)，以點帶面的效果。村委會利用大喇叭、流動車、張貼宣傳海報、制作通俗易懂的宣傳手冊等方式，進行廣泛宣傳。同時，在每個村村委會安置問答點，安排專業(yè)人員對村民的疑難問題進行及時解答。

5 結(jié) 論

農(nóng)村不動產(chǎn)確權(quán)登記工作是一項涉及村民根本利益的重要工作，只有進行確權(quán)登記才能保護村民不動產(chǎn)根本權(quán)益。本文通過總結(jié)濟南市章丘區(qū)農(nóng)村不動產(chǎn)確權(quán)登記工作中遇到的問題，提出了相應(yīng)的優(yōu)化策略。為使今后類似確權(quán)登記工作更高效地進行，本文提出以下對策建議：①加強有關(guān)法律法規(guī)制定，為推進相關(guān)工作提供法律依據(jù)；②健全權(quán)籍部門登記管理體制，使確權(quán)登記管理工作更加高效透明；③加強工作人員的技能培訓(xùn)，切實保證作業(yè)速度和作業(yè)質(zhì)量；④加大宣傳力度，爭取群眾理解支持。