張瑤瑤 譚之雩 閆 蕾

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095）

0 引言

農(nóng)村宅基地是農(nóng)民生活的根本保障之一，是農(nóng)民安身立命的根本。近年來，隨著土地改革的深入，宅基地的盤活利用越來越受重視?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中指出，要“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置實(shí)現(xiàn)形式。保障進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，鼓勵依法自愿有償轉(zhuǎn)讓”。而在新時代城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)象大量出現(xiàn)，閑置宅基地盤活利用刻不容緩。宅基地盤活利用有利于促進(jìn)農(nóng)民消費(fèi)和提升農(nóng)民消費(fèi)品質(zhì)，推動村莊形成特色村落，帶動鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)民增收。通過對調(diào)研案例進(jìn)行分析，正確把握不同地區(qū)盤活利用農(nóng)村閑置宅基地的措施，對于激活農(nóng)村土地資源要素、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施具有積極作用。

目前，學(xué)者大多從供給或者需求的角度，采用農(nóng)戶走訪、問卷調(diào)查方法，歸納農(nóng)村居民點(diǎn)用地的空 心 化 特 征、程 度、空 間 形 態(tài)、影 響 因 素、發(fā)展階段和形成機(jī)制等來研究宅基地的閑置情況，并提出相應(yīng)建議。研究尺度主要集中在全國尺度的宏觀研究和村級小尺度微觀研究，而對相關(guān)宅基地措施落實(shí)結(jié)果和反饋的研究較少。

筆者擬對山東省萊西市、安徽省廬江縣、湖南省張家界市永定區(qū)的宅基地盤活情況進(jìn)行研究。經(jīng)與相應(yīng)地區(qū)有關(guān)部門溝通及調(diào)查走訪發(fā)現(xiàn)，山東省萊西市嶺西頭村和汪家疃村、安徽省廬江縣八里村和長沖村、湖南省張家界市仙人溪村和牧笛溪村分別為相應(yīng)區(qū)域宅基地盤活情況的代表性村莊，目前在宅基地盤活利用方面都探索出比較有特色的模式。因此，筆者基于對這6個村莊的走訪詢問和研究，了解村內(nèi)宅基地的基本盤活情況及出現(xiàn)的問題，以案例分析的方式進(jìn)行比較思考，著力于探索宅基地盤活措施，進(jìn)一步探討宅基地盤活利用措施的實(shí)際效果，提出針對性的宅基地盤活利用政策建議，為深化宅基地制度改革提供依據(jù)。

1 研究區(qū)域閑置宅基地盤活利用實(shí)踐樣態(tài)

1.1 山東省萊西市實(shí)踐樣態(tài)

1.1.1 沽河街道嶺西頭村。沽河街道位于萊西市西部新區(qū)，沽河街道的嶺西頭村現(xiàn)有總戶數(shù)320戶，村內(nèi)常住人口1 300人。2021年，嶺西頭村擁有宅基地面積266 400 m，村內(nèi)一戶多宅情況占比約30%。村內(nèi)閑置宅基地主要是繼承祖輩的宅基地、建新不拆舊、外出務(wù)工等原因造成的。近幾年，嶺西頭村主要通過宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式盤活閑置宅基地，將閑置房屋出租給經(jīng)營主體作為小型肉品加工廠、農(nóng)產(chǎn)品加工廠等小作坊，或者出租給周邊企業(yè)作為倉庫。

嶺西頭村通過將閑置宅基地出租給經(jīng)營主體等方式對閑置宅基地進(jìn)行流轉(zhuǎn)盤活，在一定程度上激活了農(nóng)村土地資源要素，提高了土地利用率。近年來，嶺西頭村通過出租等方式盤活約30宗宅基地。但是，由于嶺西頭村宅基地的相關(guān)制度還未落到實(shí)處，過度地開發(fā)利用多余的宅基地，形成了新的土地資源浪費(fèi)，相應(yīng)使用權(quán)糾紛也較多。

1.1.2 水集街道辦事處汪家疃村。水集街道辦事處位于萊西市中心，地理位置優(yōu)越，榮獲“全國綜合發(fā)展千強(qiáng)鎮(zhèn)”稱號。水集街道辦事處的汪家疃村位于城區(qū)西2 km，村莊正在積極推進(jìn)“以宅基地?fù)Q樓房”的政策，將要搬到汪家疃村村民公寓樓。農(nóng)民遷出原有的宅基地居住到樓房中后，合并村莊。換房時，按照原有宅基地的房間數(shù)，1個農(nóng)民3間房子所占的宅基地可以置換80～90 m的樓房，4間房子的可以置換100 m的樓房。置換后的宅基地仍由集體所有，集體受益，集體將原有的宅基地轉(zhuǎn)化為耕地，擴(kuò)大耕種面積，部分用來招商引資和項(xiàng)目落戶。

目前，汪家疃村“以宅基地?fù)Q樓房”正在實(shí)施中。預(yù)計(jì)完成后可以通過為農(nóng)民集中建設(shè)住房，提高土地利用率，擴(kuò)大耕地面積，并解決村莊重復(fù)建設(shè)等問題。

1.2 安徽省廬江縣實(shí)踐樣態(tài)

1.2.1 廬城鎮(zhèn)八里村。廬城鎮(zhèn)是安徽省廬江縣政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心。八里村位于廬城鎮(zhèn)“西大門”，2021年總戶數(shù)1 795余戶，村內(nèi)戶籍人口5 965人，常住人口3 200人。村東接廬江城區(qū)，毗鄰高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，轄區(qū)內(nèi)有各類非公企業(yè)17家。據(jù)調(diào)查，2021年廬城鎮(zhèn)八里村閑置宅基地占全村宅基地總量的23.08%。造成村內(nèi)宅基地閑置的主要原因是村內(nèi)勞動力離開農(nóng)村進(jìn)入城市。村中已經(jīng)統(tǒng)一進(jìn)行了宅基地的確權(quán)、登記、頒證，并于2019年開始實(shí)施宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓政策和宅基地自愿有償退出制度，2020年開始實(shí)施宅基地有償調(diào)劑制度。村內(nèi)閑置宅基地的主要盤活方式是村民自愿有償退出、參與增減掛鉤項(xiàng)目。閑置宅基地退出復(fù)墾成耕地后形成的新增建設(shè)用地指標(biāo)作為工廠建廠房的用地承接城市中心遷出的工業(yè)企業(yè)或者建設(shè)小型農(nóng)村住宅小區(qū)。

近年來，八里村通過出租流轉(zhuǎn)、村民自愿有償退出、參與土地增減掛鉤等方式盤活了約180宗宅基地。村內(nèi)土地利用效率有了較為明顯的提升，工廠企業(yè)的入駐也給村民提供了較多的就業(yè)機(jī)會，村民的生活水平也有了較大的提升，在一定程度上促進(jìn)了城鄉(xiāng)融合發(fā)展。但是，閑置宅基地盤活后，村內(nèi)和周邊入駐的企業(yè)較多，人員流動較大，在一定程度上增加了村莊的治安管理風(fēng)險(xiǎn)。

1.2.2 萬山鎮(zhèn)長沖村。萬山鎮(zhèn)西連湯池旅游度假區(qū)，交通便捷，廬江火車站、高速出入口坐落鎮(zhèn)內(nèi)。長沖村地處萬山鎮(zhèn)西南部，屬山區(qū)村，2021年總戶數(shù)1 450戶，總?cè)丝? 300人，是第二批全國鄉(xiāng)村旅游重點(diǎn)村。近年來，長沖村積極響應(yīng)宅基地“三權(quán)”分置，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。運(yùn)用宅基地置換或貨幣化補(bǔ)償方式，將村莊中閑置宅基地進(jìn)行收儲并分類利用。廬江縣組建鄉(xiāng)村振興投資發(fā)展有限公司，由政府統(tǒng)籌鄉(xiāng)村振興資金進(jìn)行旅游民宿項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)，形成固定資產(chǎn)。建成后的民宿項(xiàng)目作為村集體資產(chǎn)，以入股或租賃方式引進(jìn)第三方運(yùn)營公司，運(yùn)營企業(yè)按照約定支付村集體收益。針對整體結(jié)構(gòu)不安全或閑置的宅基地，遵照不擴(kuò)大占地面積和整體建筑立面及環(huán)境協(xié)調(diào)的原則，在不破壞原有建筑風(fēng)貌、不突破原有建設(shè)占地面積的基礎(chǔ)上，充分依托現(xiàn)有地形地貌進(jìn)行民宿改造，以民宿發(fā)展為突破口，使老舊農(nóng)房華麗變身成新潮民宿。結(jié)合鄉(xiāng)村旅游發(fā)展民宿項(xiàng)目和田園綜合體，目前長沖村已建成著名的云里安凹民宿。

近幾年，長沖村主要通過宅基地置換或貨幣化補(bǔ)償方式，將村莊中閑置宅基地進(jìn)行收儲并分類，利用閑置住宅發(fā)展符合鄉(xiāng)村特點(diǎn)的休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、餐飲民宿等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，在很大程度上促進(jìn)了土地集約節(jié)約利用，進(jìn)一步盤活了閑置鄉(xiāng)村資產(chǎn)，壯大了村集體經(jīng)濟(jì)。原來到處是崎嶇泥路和破舊房屋的村莊變成了旅游勝地。

1.3 湖南省張家界市永定區(qū)實(shí)踐樣態(tài)

1.3.1 官黎坪街道仙人溪村。官黎坪街道是張家界市城區(qū)的新城開發(fā)區(qū)。官黎坪街道仙人溪村位于張家界市中心城區(qū)以南，周邊交通優(yōu)良，是湖南省鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶村。目前，村莊內(nèi)閑置宅基地較多，區(qū)域內(nèi)民居建設(shè)選址具有很大的隨意性，缺少整體的布局規(guī)劃。區(qū)域內(nèi)存在大量“自建房”，并且占地面積較大。仙人溪村正在積極推進(jìn)宅基地房地一體確權(quán)登記工作，堅(jiān)持一宅一戶，部分已通過閑置宅基地有償自愿退出的方式完成宅基地退出。由于仙人村位于高山上，不方便統(tǒng)一整治，已經(jīng)在山下毗鄰天門山和老道灣景區(qū)的桿子坪村建成11棟安置房，對仙人溪村熊壁巖129戶516人實(shí)施易地搬遷。

仙人溪村閑置宅基地盤活的有效方式仍在探索中。就目前部分盤活后的情況來看，村莊的集體收入和村民的收入有了一定的提升，用地混亂、粗放的情況得到了一定的改善。

1.3.2 四都坪鄉(xiāng)牧笛溪村。四都坪鄉(xiāng)距市中心64 km，林業(yè)資源豐富。位于四都坪鄉(xiāng)的牧笛溪村，是一個土家族村寨，2021年村莊有190戶、760人。牧笛溪村少數(shù)民族人口占全村總?cè)丝诘?8.9%，少數(shù)民族戶數(shù)占100%，特色民居65棟，占全村民居總數(shù)的85.3%，吊腳樓群遍布。牧笛溪村古樸美麗，民俗風(fēng)情濃郁，已被列入第三批中國少數(shù)民族特色村寨，有“國家級傳統(tǒng)村落”的美譽(yù)。過去村莊的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)跟不上，村中多為當(dāng)?shù)卮迕瘢糠执迕裢獬龃蚬?，造成村莊內(nèi)部分宅基地閑置。近幾年，牧笛溪村在鄉(xiāng)村旅游熱潮與熱門電視劇《江山如此多嬌》的影響下，積極推動閑置宅基地盤活利用。牧笛溪村保留了土家民族民居建筑風(fēng)格，民居依山而建，停水而棲，村民利用自家閑置的宅基地發(fā)展具有土家民族特色的民宿、農(nóng)家樂、餐飲店、特產(chǎn)店等，村集體也積極推動村中宅基地的整理利用。

在村莊民族旅游業(yè)的帶動下，通過利用閑置宅基地發(fā)展具有特色的旅游業(yè)，該村的集體收益和村民收入都得到了明顯提升。2021年春節(jié)期間，村日接待游客量超過千人，較2020年春節(jié)假期增長60余倍，達(dá)成旅游總收入上百萬元的頗佳收益。如今村里已經(jīng)發(fā)展多家民宿、農(nóng)家樂、餐飲店等，村民的特色農(nóng)產(chǎn)品也有了新銷路，以鄉(xiāng)村特色旅游為領(lǐng)頭的第三產(chǎn)業(yè)成了推進(jìn)牧笛溪村經(jīng)濟(jì)振興的強(qiáng)勁產(chǎn)業(yè)，村莊已成為脫貧出列的示范村。

2 區(qū)域差異視角下閑置宅基地盤活利用案例評價

2.1 案例村莊基本情況對比

結(jié)合實(shí)地調(diào)研情況來看，筆者所選取6個案例村莊的地理位置、類型、經(jīng)濟(jì)狀況等都有所區(qū)別，如表1所示。

表1 案例村莊基本情況對比

依據(jù)村莊的實(shí)際社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，將6個研究區(qū)域分為三類：將地形以平原為主、經(jīng)濟(jì)以農(nóng)業(yè)為主、人口以農(nóng)民為主的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)或不發(fā)達(dá)地區(qū)歸類為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)，此類地區(qū)的特點(diǎn)是工業(yè)化尚未起步，仍呈現(xiàn)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會特征；將地理區(qū)位距離城市較近，有利于產(chǎn)業(yè)空間聚集，生產(chǎn)力、資源、人口、社會經(jīng)濟(jì)活動處于城市和鄉(xiāng)村間過渡帶的地區(qū)劃分為城市近郊區(qū)，該區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高；將存在較為豐富的自然和人文旅游資源、具有一定規(guī)模和接待能力的旅游設(shè)施、交通通達(dá)度較好的地區(qū)劃分為特色旅游區(qū)，此類地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好。這三類地區(qū)特點(diǎn)及優(yōu)勢明顯，具備不同的土地利用和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿?，宅基地利用、盤活措施差異較為明顯。

2.2 閑置宅基地盤活利用的措施和實(shí)施效果對比

筆者選取的6個村莊在探索農(nóng)村閑置宅基地盤活利用實(shí)踐中，根據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源稟賦，因勢利導(dǎo)、分類施策，結(jié)合各地實(shí)際情況，形成了各具特色的農(nóng)村閑置宅基地盤活利用模式和經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)6個村莊的特色定位將其分為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)、城市近郊區(qū)和特色旅游區(qū)，具體盤活措施和實(shí)施效果如表2所示。

由表2可以看到，作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)的沽河街道嶺西頭村和官黎坪街道仙人溪村以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較落后，對村內(nèi)閑置宅基地的盤活利用有序模式仍在探索中，目前主要側(cè)重于鼓勵村民自愿退出。嶺西頭村同時通過宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，將農(nóng)村閑置宅基地房屋出租給經(jīng)營主體，村中一部分閑置房屋打包出租作為小作坊或倉庫。官黎坪街道仙人溪村也根據(jù)自身位于高山上的特殊地理位置，輔以易地搬遷措施。兩地的閑置宅基地盤活措施探索在一定程度上提高了土地利用效率，激活了農(nóng)村土地資源要素。

表2 案例村莊閑置宅基地盤活措施、實(shí)施效果對比

作為城市近郊區(qū)的水集街道辦事處汪家疃村和廬城鎮(zhèn)八里村與市中心有較為密切的聯(lián)系，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好，正在積極有序推進(jìn)閑置宅基地盤活利用。其中，汪家疃村探索出的“以宅基地?fù)Q樓房”模式，充分利用山東省已有的“合村并居”探索，從中吸取教訓(xùn)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，形成一套明確系統(tǒng)的置換方式。置換后的宅基地仍由集體所有，集體受益，集體將原有的宅基地轉(zhuǎn)化為耕地。這樣不僅提高了土地利用率，擴(kuò)大了耕地面積，還在一定程度上解決了村莊重復(fù)建設(shè)等問題。安徽省廬江縣廬城鎮(zhèn)八里村探索出的“農(nóng)戶自愿退出-土地增減掛鉤”模式，主要是將村莊一定區(qū)域內(nèi)閑置宅基地退出復(fù)墾成耕地后得到的新增建設(shè)用地指標(biāo)作為工廠建廠房的用地或小型農(nóng)村住宅小區(qū)用地。這樣既可以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，也可以促進(jìn)村莊內(nèi)村民就業(yè)。

萬山鎮(zhèn)長沖村和四都坪鄉(xiāng)牧笛溪村作為特色旅游區(qū)，利用優(yōu)越自然環(huán)境和歷史條件發(fā)展旅游業(yè)，引入社會資本，充分挖掘土地財(cái)產(chǎn)價值。長沖村探索出“民宿旅游+X”模式，探索“旅游+農(nóng)業(yè)”“旅游+電商”“旅游+扶貧”發(fā)展，推進(jìn)民宿與鄉(xiāng)村休閑度假、農(nóng)業(yè)生態(tài)觀光、人文風(fēng)情體驗(yàn)等多業(yè)態(tài)融合發(fā)展。遵照不擴(kuò)大占地面積和整體建筑立面及環(huán)境協(xié)調(diào)的原則，在不破壞原有建筑風(fēng)貌、不突破原有建設(shè)占地面積的基礎(chǔ)上，充分依托現(xiàn)有地形地貌進(jìn)行民宿改造。目前，長沖村已建成“云里安凹”民宿，還自主開發(fā)“香遇廬江”香薰系列文創(chuàng)產(chǎn)品，進(jìn)一步盤活了閑置鄉(xiāng)村資產(chǎn)，壯大了集體經(jīng)濟(jì)。牧笛溪村探索出的“特色民族旅游”模式，依托當(dāng)?shù)靥厣跄_樓民居、土家民俗風(fēng)情以及電視劇《江山如此多嬌》的熱潮，大力發(fā)展特色旅游，通過利用閑置宅基地提供有特色的旅游居住觀光體驗(yàn)，該村的集體收益和村民收入都得到了明顯提升。

2.3 盤活利用的推動力差異

在6個案例村莊中，無論是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)還是城市近郊區(qū)、特色旅游區(qū)，都是圍繞實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，保障鄉(xiāng)村振興用地需求，促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合及增加農(nóng)村居民收入，以破解城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中出現(xiàn)的農(nóng)村宅基地閑置等問題為導(dǎo)向的模式。但是，3種類型區(qū)域閑置宅基地盤活利用的推動力存在差異。結(jié)合各個村莊的區(qū)位條件、資源稟賦、政策指導(dǎo)及發(fā)展需求等，因地制宜地選擇適合當(dāng)?shù)貙?shí)際的農(nóng)村閑置宅基地盤活利用模式，有助于提高農(nóng)村土地資源利用效率，激活宅基地的資產(chǎn)價值，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地與其他資源要素的合理流動。

作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)的沽河街道嶺西頭村和官黎坪街道仙人溪村本身經(jīng)濟(jì)水平較低，宅基地盤活利用的主要推動力是提高農(nóng)村土地利用效率，增加村集體和村民收入。位于城市近郊區(qū)的水集街道辦事處汪家疃村和廬城鎮(zhèn)八里村宅基地盤活利用的主要推動力是促進(jìn)土地資源優(yōu)化配置，將各類資源要素在時間、空間、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上進(jìn)行整合。其中，汪家疃村將宅基地退出為耕地，并適度合并村莊以實(shí)現(xiàn)資源整合；八里村將工業(yè)建設(shè)用地和耕地資源在空間結(jié)構(gòu)上進(jìn)行整合，以實(shí)現(xiàn)利用效益最大化和可持續(xù)利用。而作為特色旅游區(qū)的萬山鎮(zhèn)長沖村和四都坪鄉(xiāng)牧笛溪村宅基地盤活利用的主要推動力是促進(jìn)土地要素市場化配置，利用優(yōu)越的自然環(huán)境、歷史條件發(fā)展旅游業(yè)，促進(jìn)閑置宅基地盤活利用，充分挖掘土地財(cái)產(chǎn)價值。

2.4 盤活措施選擇的影響機(jī)理差異

從3個定位類型案例村莊總體情況來看，各地在盤活利用閑置宅基地實(shí)踐中往往會受到區(qū)位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、人員流動、宅基地多重價值挖掘和宅基地流轉(zhuǎn)需求等因素的影響。

沽河街道嶺西頭村和官黎坪街道仙人溪村是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)，距離城市中心較遠(yuǎn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，主要是結(jié)合地區(qū)實(shí)際情況和需求盤活閑置宅基地。嶺西頭村因?yàn)闅v史繼承、過去審批較松、建新不拆舊等原因，一戶多宅的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，村民多將空閑的房屋出租給經(jīng)營主體。而仙人溪村因?yàn)槲挥诟呱缴咸厥獾牡乩憝h(huán)境及本身較差的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，在堅(jiān)持一宅一戶的政策下積極推進(jìn)村莊部分易地搬遷和村民自愿退出。

水集街道辦事處汪家疃村和廬城鎮(zhèn)八里村是城市近郊區(qū)村莊，具有距離城市中心較近的獨(dú)特區(qū)位條件。近年來，兩地村民多外出務(wù)工或搬遷至鄰近市區(qū)居住，導(dǎo)致進(jìn)城農(nóng)民的宅基地都處于閑置狀態(tài)。汪家疃村結(jié)合山東省過去推進(jìn)的合村并居，加以改進(jìn)，采取宅基地?fù)Q樓房的方式盤活閑置宅基地。而廬江縣作為一個工業(yè)大縣，縣內(nèi)有多個工業(yè)工廠，八里村通過承接城市中心轉(zhuǎn)移的工業(yè)產(chǎn)業(yè)，參與土地增減掛鉤來盤活閑置宅基地。

萬山鎮(zhèn)長沖村和四都坪鄉(xiāng)牧笛溪村作為特色旅游區(qū)，依托優(yōu)越的地理自然條件，發(fā)展特色旅游。長沖村借助依山傍水、交通便利、政策扶持等優(yōu)越條件，以民宿發(fā)展為突破口，努力建立田園綜合體。充分依托現(xiàn)有地形地貌進(jìn)行民宿改造，最大限度地保護(hù)村莊肌理，吸引社會資本進(jìn)入，使老舊農(nóng)房華麗變身成新潮民宿，建成遠(yuǎn)近聞名的“云里安凹”民宿。牧笛溪村是少數(shù)民族村莊，借助“國家級傳統(tǒng)村落”的稱譽(yù)，擁有較好的自然資源稟賦條件和歷史民族文化基礎(chǔ)。通過拓展宅基地的使用功能挖掘宅基地的多重價值，結(jié)合旅游發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)村閑置宅基地盤活利用與民族特色旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展深度融合，既盤活利用了農(nóng)村閑置房屋，又保留了原始具有民族特色的建筑。

2.5 盤活利用的參與主體差異

3種區(qū)域類型的村莊都在一定程度上體現(xiàn)了以盤活閑置宅基地為紐帶、多主體協(xié)同治理及參與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的理念。在堅(jiān)持農(nóng)民主體地位和充分保障農(nóng)民宅基地合法權(quán)益的前提下，引導(dǎo)農(nóng)民、農(nóng)村集體組織自發(fā)或者有組織地根據(jù)地方實(shí)際挖掘閑置宅基地等資源資產(chǎn)的潛力，開展多種形式的合作與聯(lián)合，合理引導(dǎo)資本進(jìn)入，推動農(nóng)民、村集體、政府、工商企業(yè)和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員等多方主體共同參與閑置宅基地盤活。

但是，3種區(qū)域類型村莊盤活利用閑置宅基地的推動主體有一定的偏重。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)的沽河街道嶺西頭村和官黎坪街道仙人溪村以農(nóng)戶主導(dǎo)、農(nóng)戶自愿有償退出為主，輔以村集體干預(yù)。這種模式投入較小，但是會存在同質(zhì)化嚴(yán)重、競爭無序、風(fēng)險(xiǎn)抵御能力差等問題。城市近郊區(qū)的水集街道辦事處汪家疃村和廬城鎮(zhèn)八里村主要是以“村集體+農(nóng)戶”推進(jìn)閑置宅基地盤活，村集體牽頭，結(jié)合有盤活意愿的農(nóng)戶和村莊發(fā)展要求，對村莊進(jìn)行集體整理盤活。這種模式可以較好地利用政策集成，但是也存在違背村民意愿、集體利益與村民利益難以平衡等問題。特色旅游區(qū)的萬山鎮(zhèn)長沖村和四都坪鄉(xiāng)牧笛溪村主要是采取“村集體+農(nóng)戶+社會資本”的模式，由政府統(tǒng)籌鄉(xiāng)村振興資金進(jìn)行旅游項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)，形成固定資產(chǎn)。建成后的民宿項(xiàng)目作為村集體資產(chǎn)，以入股或租賃方式引進(jìn)第三方運(yùn)營公司，運(yùn)營企業(yè)按照約定支付村集體收益，形成了國有資本投資運(yùn)營、國有資本與社會資本合作、社會資本投資運(yùn)營的3種發(fā)展模式。利用當(dāng)?shù)刭Y源稟賦，村莊集體推進(jìn)宅基地盤活，吸引社會資本進(jìn)入，利用資金、技術(shù)優(yōu)勢將閑置宅基地盤活為民宿、特色民族旅游勝地等農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)。

3 促進(jìn)閑置宅基地盤活利用的有效途徑

3.1 采用漸進(jìn)式、差別化、靈活性的盤活路徑

宅基地盤活是一個涉及多方利益主體、不同發(fā)展水平地區(qū)、農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入和社會保障的課題，因此，建議采用漸進(jìn)式、差別化、靈活性的盤活路徑，以合理規(guī)避矛盾，保護(hù)各方利益，實(shí)現(xiàn)土地集約、高效利用，從而充分利用宅基地資源。推行改革政策時，要注意遵守農(nóng)民自愿原則；在實(shí)施有償退出和異地搬遷整理政策時，應(yīng)充分考慮農(nóng)村居民生活現(xiàn)狀，在補(bǔ)償內(nèi)容中保證農(nóng)民利益不受損害，給予農(nóng)民履行政策的動力和積極性，在尊重農(nóng)民意愿的前提下落實(shí)政策；改革策略的推進(jìn)可能面臨社會的不穩(wěn)定性因素，要注意控制好改革的節(jié)奏，根據(jù)進(jìn)展情況逐步推進(jìn)，避免短時間內(nèi)的一系列改變對社會穩(wěn)定產(chǎn)生 沖擊。

3.2 不同地區(qū)因地制宜采取措施

在經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展較低的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)，以保障農(nóng)民基本居住條件為主，逐步推行宅基地退出政策，在給退出宅基地農(nóng)戶提供補(bǔ)償資金的同時，還可以在當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)幫扶項(xiàng)目，帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，不僅能盤活農(nóng)村宅基地，而且能提高農(nóng)戶的非農(nóng)收入。在中等發(fā)展水平的城市近郊區(qū)，農(nóng)業(yè)用地是其主要工作場所和經(jīng)濟(jì)來源，宅基地仍然是其基本生活保障，應(yīng)以“戶有所居”為重點(diǎn)，再通過相應(yīng)的盤活措施逐步提高經(jīng)濟(jì)收益。同時，此類地區(qū)宅基地改革和盤活政策推行較為緩慢，需要基層工作人員尊重農(nóng)戶權(quán)益、農(nóng)戶意愿，加強(qiáng)宣傳土地集約利用的好處，提倡農(nóng)戶主動退出，從而推動宅基地回收利用。在閑置程度較輕的較發(fā)達(dá)、有特色的地區(qū)，應(yīng)加速開展宅基地盤活試點(diǎn)工作，實(shí)現(xiàn)政策的“精準(zhǔn)打擊”。此類地區(qū)城鄉(xiāng)邊界日漸模糊，以自由農(nóng)房和宅基地參與城鎮(zhèn)化并與農(nóng)民分享宅基地土地增值收益的方法更能推行下去。此外，發(fā)達(dá)程度高的地區(qū)宅基地經(jīng)濟(jì)效益更高，利用價值較大，對宅基地進(jìn)行整理后的要素價格上漲能為多方利益主體帶來更豐厚的利潤，從而促進(jìn)目標(biāo)達(dá)成一致，易保證宅基地改革和盤活順利進(jìn)行。

針對有先天自然環(huán)境又涉及文化價值的地區(qū)，如張家界市部分地區(qū)，宅基地于其而言不僅僅是基本住房需求，也是休閑旅游的附屬產(chǎn)品，可以根據(jù)資源稟賦通過自主經(jīng)營、合作經(jīng)營、委托經(jīng)營等方式，依法依規(guī)發(fā)展農(nóng)家樂、民俗、鄉(xiāng)村旅游等特色產(chǎn)業(yè)，利用當(dāng)?shù)靥厣L(fēng)土人情，為當(dāng)?shù)鼐用駧砜捎^的經(jīng)濟(jì)收入。

3.3 開發(fā)宅基地資源資產(chǎn)功能

由政府主導(dǎo)、市場推動加持，促進(jìn)使用權(quán)流轉(zhuǎn)從集體內(nèi)部擴(kuò)大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，再擴(kuò)大到縣區(qū)，重點(diǎn)開發(fā)宅基地的財(cái)產(chǎn)功能。隨著城市化進(jìn)程的加快，宅基地的財(cái)產(chǎn)功能必然會逐步超越保障功能。在新形勢下，應(yīng)系統(tǒng)設(shè)計(jì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則，以實(shí)現(xiàn)宅基地財(cái)產(chǎn)功能和保障功能平衡。對于人口密度大、交通便利、流動性高的城郊鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)房屋出租需求量大，宅基地具有潛在的、巨大的、易于在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)利益，但同時存在隱形流轉(zhuǎn)、灰色交易等情況，需要加大整體監(jiān)管力度，解決潛在安全隱患?？晒膭钔苿涌玎l(xiāng)、跨鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)，激發(fā)農(nóng)村宅基地市場活力，既能滿足城市發(fā)展需要，緩解土地供需矛盾，也能促進(jìn)要素流動，凸顯宅基地資產(chǎn)價值。

3.4 建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場

建立農(nóng)村宅基地自由流轉(zhuǎn)制度是我國農(nóng)村土地制度變遷的方向，而統(tǒng)一的城鄉(xiāng)競爭性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場正是農(nóng)村宅基地實(shí)現(xiàn)自由流轉(zhuǎn)的有效路徑，也是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的重要手段。隨著盤活體系不斷完善和推進(jìn)落實(shí)，農(nóng)村土地被賦予了資產(chǎn)屬性，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍逐步擴(kuò)大，在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，對農(nóng)村宅基地使用權(quán)進(jìn)行出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押等形式的市場交易，用市場手段促進(jìn)土地要素合理流動，從而提高土地資源配置效率。可以集中農(nóng)村建設(shè)用地，規(guī)范農(nóng)地和宅基地管理，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地集約高效利用。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場統(tǒng)一后，可引入城鎮(zhèn)資本助力鄉(xiāng)村振興，釋放農(nóng)村宅基地紅利。