賈云飛，王春海

(1.黑龍江省林業(yè)和草原調查規(guī)劃設計院牡丹江院，黑龍江 牡丹江 157009；2.東北林業(yè)大學，哈爾濱 150040)

0 引言

新一輪林地保護利用規(guī)劃(以下簡稱“新林?！?是我國第二輪編制林地保護利用規(guī)劃，與上一輪林地保護利用規(guī)劃(以下簡稱“原林保”)相比，其編制背景、定位、指標和要求等諸多方面存在不同，正確認知“新林?！?、掌握“新林?！本幹脐P鍵點、吸取“原林?！苯涷灲逃栔陵P重要。赫尚麗等[1]結合東川區(qū)國土空間規(guī)劃，總結上一輪林地保護利用規(guī)劃實施情況和成效，分析新形勢下林地和森林保護管理新要求，剖析林地保護管理中存在的問題，編制新一輪林地保護利用規(guī)劃文本，為云南省大規(guī)模開展新一輪規(guī)劃編制探索出技術方法。于建軍[2]對林地保護利用規(guī)劃的預期指標、主要任務和重點工程項目落實情況進行全面監(jiān)測，定期進行林地保護利用規(guī)劃成效監(jiān)測評估，進而對林地保護利用規(guī)劃進行適當合理調整，達到了科學、合理保護利用林地的目的。吳昊[3]對我國林地治理體系與治理能力建設的邏輯體系進行研究，闡述林地治理理念和治理能力內容，探討構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的林地治理體系，提出了完善林地治理體系與提升治理能力的對策。統(tǒng)籌協調林地保護與利用的關系，充分發(fā)揮森林的生態(tài)效益、經濟效益和社會效益，為經濟社會可持續(xù)發(fā)展奠定堅實基礎，是貫徹落實習近平生態(tài)文明思想，實施山水林田湖草綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理總體戰(zhàn)略的具體行動。鑒于此，文中結合黑龍江省上一輪林地保護利用規(guī)劃，對新一輪林地保護利用規(guī)劃定位、技術基礎、特點和編制關鍵環(huán)節(jié)等方面進行論述，闡述觀點，提出意見，以期為新一輪林地保護利用規(guī)劃的編制奠定良好基礎。

1 新林地保護定位

1.1 林地保護利用規(guī)劃定位

林地保護利用規(guī)劃定位是引導林地保護利用規(guī)劃的指南針，其可明晰林地保護利用規(guī)劃的立足點，理清相關聯事物的相互關系，錨定林地保護利用的方向[4]，既決定林地保護利用規(guī)劃的起點和終點，也決定從起點到終點采取的措施[5]。一個清晰、正確的定位，能夠使林地保護利用更切合實際，更符合國家大政方針，讓林地保護利用規(guī)劃實現最終目標[6-8]。林地保護利用規(guī)劃編制首先要確定林地保護利用規(guī)劃定位，明確林地保護利用方向，緊緊圍繞林地保護利用規(guī)劃定位開展工作，掌握尺度，把握深淺，明確編制方向，采取切實可行的措施實現規(guī)劃目標[9]，明確林地保護利用規(guī)劃定位對編制林地保護利用規(guī)劃具有極其重要的意義[10-11]。

1.2 新林地保護在國土空間規(guī)劃中的定位

“原林?！睘樾轮袊闪⒁詠淼谝淮尉幹?，是一個獨立的林地保護利用規(guī)劃體系。當時，全國正處于多規(guī)并存的局面，各種規(guī)劃相互獨立，存在口徑不一致、內容相互重疊和地方規(guī)劃不穩(wěn)定等現象。雖然“原林?！庇幸恍┎蛔?，但在林地有效保護與合理利用方面發(fā)揮了積極作用，為林業(yè)發(fā)展做出了積極貢獻，同時也為林地保護利用管理探索出一條新路，為“新林?！本幹品e累了寶貴經驗。

2015年，《中共中央 國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》明確規(guī)定，“國土空間規(guī)劃是對一定區(qū)域國土空間開發(fā)保護在空間和時間上作出的安排，是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，是各類開發(fā)保護建設活動的基本依據，包括總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和“相關專項規(guī)劃”“相關專項規(guī)劃”是指在特定區(qū)域(流域)、特定領域，為體現特定功能，對空間開發(fā)保護利用作出的專門安排，是“涉及空間利用的專項規(guī)劃”“涉及空間利用的某一領域專項規(guī)劃”，如交通、能源、水利、農業(yè)、信息和市政等基礎設施，公共服務設施，軍事設施，以及生態(tài)環(huán)境保護、文物保護和林業(yè)草原等“專項規(guī)劃”，可以看出林業(yè)規(guī)劃是相關專項規(guī)劃以及相關專項規(guī)劃在國土空間規(guī)劃中的位置。

2020年7月1日實施的《中華人民共和國森林法》第二十六條明確規(guī)定，“縣級以上人民政府林業(yè)主管部門可以結合本地實際，編制林地保護利用等相關專項規(guī)劃”?！渡址ā肥状蚊鞔_提出編制林地保護利用規(guī)劃，并明確定位林地保護利用規(guī)劃是相關專項規(guī)劃。

2020年10月30日，國家林業(yè)和草原局在《關于印發(fā)〈新一輪林地保護利用規(guī)劃編制工作方案〉和〈新一輪林地保護利用規(guī)劃編制技術方案〉的通知》中，明確“新一輪林地保護利用規(guī)劃屬國土空間規(guī)劃中的專項規(guī)劃”。

綜上不難看出，“新林保”是國土空間規(guī)劃中的相關專項規(guī)劃，與“原林?！倍ㄎ唤厝徊煌?，“新林?！绷⒆阌谌珖y(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系之中，融入大環(huán)境，在大環(huán)境下體現林業(yè)行業(yè)特點，而“原林?！辈皇芷渌?guī)劃約束，是獨行的，處處體現著行業(yè)特點，同時也顯現出缺陷。

1.3 新林地保護在林地保護利用中的定位

《新一輪林地保護利用規(guī)劃編制技術方案》明確規(guī)定，“新林保” 是林地保護利用規(guī)劃的政策和總綱，是明確林地管理邊界、落實林地用途管制、實現林地科學管理、提高林地保護利用效率的重要依據。該規(guī)定從綱領性和基礎性作用2個層面進行表述，比“原林?！笔侵笇覈磥硎炅值乇Ｗo利用工作的綱領性文件，是優(yōu)化林地結構、提高林地利用效益、實現林地科學管理的基礎和落實林地用途管制的重要依據更加確切、具體[12]。

1.4 新林地保護上下位的定位

林地保護利用規(guī)劃分為國家、省、縣三級?！靶铝直！睂θ壛值乇Ｗo利用規(guī)劃定位為：國家級林地保護利用規(guī)劃是全國林地保護利用的政策和總綱，側重戰(zhàn)略性；省級林地保護利用規(guī)劃是落實上位規(guī)劃的目標和戰(zhàn)略，提出下位規(guī)劃的控制與引導，側重協調性；縣級林地保護利用規(guī)劃是本級政府對上級規(guī)劃要求的細化落實，側重操作性?！霸直！睂θ壛值乇Ｗo利用規(guī)劃定位為：國家林地保護利用規(guī)劃是指導我國未來10年林地保護利用工作的綱領性文件；省級林地保護利用規(guī)劃強化戰(zhàn)略性和政策性，重點確定本行政區(qū)域林地保護利用的目標、指標、任務和政策措施；縣級林地保護利用規(guī)劃是劃定林地范圍，進行功能區(qū)劃，突出空間性、結構性和操作性，制定林地保護利用的具體措施。

對比可知二者差異：一是清晰度不同，“新林?！睂?、省、縣三級林地保護利用規(guī)劃定位清晰，分別明確了戰(zhàn)略性、協調性、操作性。二是作用不同，“新林?！睂κ?、縣級定位發(fā)生改變，省級2輪林保是截然不同的2種定位，“新林保”改變“原林?！倍ㄎ?，注重承上啟下的作用；“新林?！睂h級林地保護利用規(guī)劃定位進行微調，更注重具體落實。三是系統(tǒng)性不同，“新林?！比壱?guī)劃系統(tǒng)性更強，是一個自上而下的系統(tǒng)，充分體現落實國家級林地保護利用規(guī)劃綱要戰(zhàn)略，縱向傳導，將國家目標一直分解落實到縣級，落到實處。

1.5 新林地保護各級規(guī)劃定位關系

“新林保”屬國土空間規(guī)劃中的專項規(guī)劃，是林地保護利用規(guī)劃的政策和總綱，是明確林地管理邊界、落實林地用途管制、實現林地科學管理、提高林地保護利用效率的重要依據，具有戰(zhàn)略性、協調性和約束性。

“新林?！被A是國土空間規(guī)劃，國土空間規(guī)劃對“新林保”具有指導約束作用。

國家、省、縣三級林地保護利用規(guī)劃，上位規(guī)劃對下位規(guī)劃具有指導約束性，下位規(guī)劃應根據上位規(guī)劃編制，層層落實林地保護利用各項目標、任務、措施和管理政策，如圖1所示。

圖1 “新林?！备骷壱?guī)劃定位關系Fig.1 Relationship of new forest protection

2 新林地保護技術基礎

2.1 技術標準體系

“新林?！辈捎脟量臻g規(guī)劃技術標準體系，執(zhí)行《國土空間調查、規(guī)劃、用途管制 用地用海分類指南(試行)》林地分類標準(以下簡稱“新分類”)，該標準是全國統(tǒng)一的，各行各業(yè)同一個標準，不重不漏，而“原林?！绷值胤诸悩藴?以下簡稱“原分類”)是全國林業(yè)行業(yè)標準，與當時的土地利用總體規(guī)劃在林地概念上不同，采取各自表述的形式。

“新林?！辈捎玫牧值胤诸悩藴逝c“原林保”的差異，解決了原林地保護存在的問題。林地“新分類”與“原分類”比較情況如圖2所示。由圖2可知，①喬木林地不包括森林沼澤、城鎮(zhèn)和村莊范圍內的綠化林地、鐵路和公路征地范圍內的林地、河流和溝渠的護堤林地、果樹林地，“原分類”喬灌林地流向情況如圖3所示。②灌木林地不包括灌叢沼澤、城鎮(zhèn)和村莊范圍內的綠化林地、鐵路和公路征地范圍內的林地、河流和溝渠的護堤林地、經濟灌木林地，以及覆蓋度大于等于30%小于40%的灌木林地(“新分類”灌木林地為灌木覆蓋度大于等于40%，“原分類”灌木林地為灌木覆蓋度大于等于30%)，“原分類”喬灌林地流向情況如圖3所示。③“原分類”林地已經不屬于林地，按“新分類”劃入相應地類。④補充林地不是現狀林地，是非林地部分的地類，是根據《自然資源部 國家林業(yè)和草原局關于在國土空間規(guī)劃中明確造林綠化空間的通知》精神確定的林地外用于造林的土地。

圖2 林地“新分類”與“原分類”比較Fig.2 Comparison of new forest classification and original forest classification

圖3 “原分類”喬灌林地流向Fig.3 Flow direction diagram of the original classification of tree and shrub plantation

2.2 基礎信息平臺

新林地保護立足于以第三次全國國土調查數據為基礎形成的全國統(tǒng)一的國土空間基礎信息平臺，獲取國土空間基礎信息平臺的相關信息作為基礎，開展“新林?！本幹乒ぷ鳌Ｌ貏e是以全國國土空間規(guī)劃“一張圖”為底板，形成林地保護利用規(guī)劃用圖，實現全國統(tǒng)一平臺、統(tǒng)一底圖的要求。

新林地保護避免了原森林資源管理“一張圖”的行業(yè)局限性以及多規(guī)并存產生的弊端。新林地保護森林資源管理“一張圖”是全國“一張圖”同一框架下的一部分、一個片段，是內容細化、具有林業(yè)特色的全國“一張圖”片段?！靶铝直！币匀珖耙粡垐D”為底版，形成林業(yè)行業(yè)“一張圖”。

3 新林地保護特點

3.1 林地本源特點彰顯

林地是森林的載體，是森林物質生產和生態(tài)服務的根基，是森林資源資產的重要組成部分。林業(yè)發(fā)展離不開林地，林地的含義十分重要，“新林?！斌w現了林地本源的特點。

“新林?！绷值貥藴蕛群鶕值噩F狀和作用可分為以下5種情形：①成林林地，指喬木林地、灌木林地；②未達到成林林地，指疏林地、未成林地；③待恢復成林(森林更新)林地，指跡地，即火燒跡地、采伐跡地；④需造林林地，指補充林地；⑤直接為更新造林提供苗木的林地，指苗圃地。

從以上5種情形可知，這些地類均與培育森林息息相關，是培育森林不可舍棄的，符合《森林法》對森林的定義，充分體現了林地是用來培育森林這一林地原本特性。同時消除了一些人認為林地只要是林業(yè)經營單位經營的土地全為林地的錯誤認識；在實踐中消除“原林保”分類中的輔助林業(yè)用地等地類，純潔了林地，增強了對林地經營目的的專一性、針對性。

3.2 林地管理邊界穩(wěn)定

國土空間規(guī)劃是全面落實黨中央、國務院重大決策部署，體現國家意志和國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略性，對空間發(fā)展作出的科學布局、戰(zhàn)略性系統(tǒng)安排[13]。各類土地按照統(tǒng)一標準統(tǒng)一界定，界線明確、作用明確、發(fā)展方向明確。林地同其他地類一樣，不僅現狀林地在第三次全國國土調查時對林地進行落實，之后進行現地核實，而且補充林地是國家林業(yè)和草原局統(tǒng)一界定分省到縣，落到實處，現地核實。所有林地均進行現地核實，邊界清晰，管理范圍準確，克服了“原林?！睌祿磺泻蠈嶋H、不準確、難操作的問題[14]。這些林地在規(guī)劃期內保持長期穩(wěn)定，只是對個別使用林地進行微調。因此對穩(wěn)定的林地，明確了林地邊界和范圍，保障了生態(tài)建設和林業(yè)發(fā)展空間，為林地保護、利用、管理以及有效遏制林地流失的奠定了堅實基礎[15]。

3.3 規(guī)劃全覆蓋林地

林地保護利用規(guī)劃覆蓋程度指林地納入到規(guī)劃內面積的多少，覆蓋程度大小體現林地管理程度高低，納入林地保護利用規(guī)劃內的林地管理程度較高，反之則管理程度較低，甚至疏于管理。

“原林?！痹诤邶埥』臼且粤謽I(yè)經營單位界線為準，界線以內納入到林地保護利用規(guī)劃中，界線以外未納入林地保護利用規(guī)劃，所以出現林保內(林地在林地保護利用規(guī)劃內簡稱林保內，以下同)和林保外(林地在林地保護利用規(guī)劃外簡稱林保外，以下同)林地之說，大多為個體林和集體林。林保內林地全部納入到森林資源管理“一張圖”和相應數據庫中，林保外林地則未納入其中，既沒有圖，也沒有數，管理部門不掌握，同時出現一些在林保內造林的經營者，申請調出林保，達到不受監(jiān)管、滿足自己利益的目的。在林業(yè)基層單位，不少人認為林地保護利用規(guī)劃確定林地界線僅為圖上的一條線，這條線只是圖上區(qū)分林保內、林保外的作用，是可以移動的，是可以調出的，造成了對林地保護利用規(guī)劃的誤解。

“新林?！币?guī)劃范圍的林地毫無遺漏地全部納入到林地保護利用規(guī)劃中，實行全覆蓋，沒有了林保內和林保外之說，進行統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一管理，消除錯誤認識，彌補管理漏洞，林地得以保護，能夠真正發(fā)揮林地作用。

3.4 規(guī)劃指標優(yōu)化

規(guī)劃指標是規(guī)劃內容的具體化和數量表象形式[16]，根據屬性不同可分為約束性指標與預期性指標。約束性指標指為實現規(guī)劃目標，在規(guī)劃期內不得突破或必須實現的指標，反映了林地保護利用規(guī)劃最核心的管理意圖，具有強制性。“新林?！痹凇霸直！钡纳直Ｓ辛?、占用征收林地定額2個約束性指標基礎上，將預期性指標的林地保有量升為約束性指標，約束性指標變成3個。預期性指標指按照經濟社會發(fā)展和生態(tài)保護預期規(guī)劃期內應實現的指標。“新林?！痹凇霸直！钡牧值乇Ｓ辛?、林地生產率、重點公益林地比率和重點商品林地比率4個預期性指標基礎上，更改為天然林保有量、林地生產力(林地生產率，新林保更名為林地生產力)、重點公益林地比率3個指標，林地保有量提升為約束性指標，取消了重點商品林地比率，增加了天然林保有量。

這樣優(yōu)化有2方面意義：一是增強了對林地保護，將林地保有量納入到約束性指標，是剛性要求，是必須完成的指標，沒有余地，強化了林地保護，為避免林地流失奠定了基礎；二是增強了對天然林的保護，天然林是森林資源的主體和精華，是自然界中群落最穩(wěn)定、生態(tài)功能最完備、生物多樣性最豐富的陸地生態(tài)系統(tǒng)，是維護國土安全最重要的生態(tài)屏障。天然林是稀缺資源，加強保護十分重要。天然林列為預期性指標十分必要，體現了天然林保護、天然林停止商業(yè)性采伐、天然林修復等國家政策，增強了天然林有效保護力度。

3.5 增加時序安排

“新林?！痹诤侠砝昧值胤矫嬖黾訒r序安排內容，填補了“原林?！钡娜笔?，消除了只掌握總數的籠統(tǒng)管理、隨意性過大、彈性過大的不足，細化了管理，增強了規(guī)劃計劃性、約束性。

合理安排時序，按照一定次序、一定用量、一定結構調整趨勢，量化控制，合理供給林地，增強了林地合理利用水平。

4 新林地保護編制關鍵環(huán)節(jié)

4.1 落實國土空間規(guī)劃

新林地保護屬國土空間規(guī)劃的專項規(guī)劃，國土空間規(guī)劃對其具有指導約束作用，“新林保”不得違背國土空間規(guī)劃強制性內容，與國土空間規(guī)劃保持一致性[17]。落實國土空間規(guī)劃與林地相關指標及要求，規(guī)劃范圍與國土空間規(guī)劃保持一致性，落靠林地地塊，落實“三區(qū)三線”等內容，承接和傳導國土空間規(guī)劃與林地相關的綜合部署[18]。

規(guī)劃范圍與國土空間規(guī)劃保持一致性，要注意省級規(guī)劃把黑龍江省管理的大興安嶺地區(qū)的加格達奇區(qū)和松嶺區(qū)納入規(guī)劃，妥善處理好中國龍江森林工業(yè)集團有限公司的東京城、大海林林業(yè)局有限公司吉林界內經營部分。在“新林保”文本中，最后單列一章節(jié)，說明此區(qū)域規(guī)劃情況，此章節(jié)全部內容不列入“新林保”中，只是便于經營單位管理和上級管理部門對其考核、檢查、督查所需。

4.2 妥善解決經營界線

經營界線是林業(yè)基層單位經營范圍，關系到林業(yè)經營單位發(fā)展[19-20]。各林業(yè)經營單位十分重視經營界線，由于歷史原因，黑龍江省森工、農墾、地方存在著界線相互重疊現象，一直沒有得到很好解決。“原林?！鞭r墾是與地方一起編制的，掩蓋了界線重疊問題，但實際存在的、森工單獨編制的并沒有與農墾、地方相接，在繪制黑龍江省規(guī)劃圖時，只是人為定個標準把圖接上了，但實際工作中仍然是各說各的數，各用各的圖。經營界線重疊影響經營管理，制約林業(yè)發(fā)展。

“新林保”的數、圖是國土空間規(guī)劃的一部分，必須在國土空間規(guī)劃框架下一筆數、一張圖，不能有重疊，所以“新林?！北仨毻咨平鉀Q經營界線重疊問題。準確界線不是短時間能解決的，應本著保持現狀、利于發(fā)展的思路，確定一個“林保界線”。

“林保界線”是以具體林地地塊為基本單元，逐塊確定有爭議地塊，現在誰經營管理劃歸誰名下，“新林保”編制到誰名下，其界線在圖上標識“林保界線”，在“新林?！蔽谋緝日f明。這一界線不是最終確界，也不是以后確界依據。雖然是一個權宜之計，但是一個務實的解決辦法，在爭議地塊沒有解決前，既解決了重疊問題，又保持了現狀，也沒增加新矛盾。

4.3 測算與增設規(guī)劃指標

4.3.1 規(guī)定指標重要性

規(guī)劃指標測算不僅關系到指標能否實現，而且關系到林地保護利用規(guī)劃編制成敗，其受國土空間規(guī)劃、上位林地保護利用規(guī)劃指標限制。測算出數值既要符合實際，又要滿足國土空間規(guī)劃、上位林地保護利用規(guī)劃指標要求。

4.3.2 規(guī)定指標測算應注意的問題

規(guī)定指標測算時，要考慮編制年到基準年實際發(fā)生值。

(1)林地保有量：注意占用林地定額面積和核實補充林地面積。

(2)森林保有量：注意規(guī)劃期的成林面積要與規(guī)劃期造林面積相匹配；特別注意占用森林面積要根據以前占用林地資料進行測算，確定占用森林面積與占用林地面積比例。

(3)占用林地定額面積：按批準的《黑龍江省“十四五”期間占用林地定額報告》規(guī)定面積執(zhí)行。

(4)天然林保有量：注意占用林地定額天然林面積，同森林保有量的方法進行測算；規(guī)劃期可演變成天然林面積，現實林分起源為人工林，天然林組成不足50%，在規(guī)劃期內，通過人工干預或天然演替可成為天然林林分的面積。

(5)重點公益林的比率：重點公益林包括國家公益林和省級公益林，黑龍江省沒有界定省級公益林，只是地方公益林。根據新全國林地保護利用規(guī)劃綱要分配黑龍江省的重點公益林地比率指標，確定是否包括省級公益林面積，如果包括，還要界定省級公益林，將省級公益林落到實處。

(6)林地生產力：注意占用林地和過熟林蓄積速減問題。占用林地蓄積速減問題，根據以往占用林地蓄積資料，測算平均單位面積占用林地縮減蓄積量或利用回歸法等其他方法測算；過熟林蓄積速減問題，首先確定在規(guī)劃期內哪些過熟林枯死，然后根據監(jiān)測樣地、森林資源規(guī)劃設計調查等以往資料，確定不同林分類型的縮減蓄積。

4.3.3 增設指標

規(guī)劃指標可根據當地實際情況進行增設。為滿足需求，黑龍江省可增加一個預期指標，即重點公益林面積，這樣能夠對于重點公益林有一個直觀控制，保持重點公益林面積穩(wěn)定，增強重點公益林面積管理力度。

4.4 優(yōu)化省級林地功能分區(qū)

林地保護利用規(guī)劃功能區(qū)，反映不同區(qū)域林地生產力和生態(tài)功能差異，為實行科學有效的林地保護利用提供基礎和依據。

原林保按照自然條件、林地經營沿革、發(fā)展方向和經營措施相對一致的原則，依據黑龍江省林業(yè)三級區(qū)劃，將黑龍江省(除大興安嶺以外)劃分為14個林地保護利用區(qū)域：①松嫩平原西部沙化半干旱防風固沙農牧防護林區(qū)；②扎龍沼澤濕地丹頂鶴國家級自然保護區(qū)；③松嫩平原中部農田防護林區(qū)；④松嫩平原東部丘陵水土保持林區(qū)；⑤小興安嶺北坡水源涵養(yǎng)一般用材林區(qū)；⑥五大連池一般用材風景林區(qū)；⑦長白山北部完達山西部一般用材水土保持林區(qū)；⑧長白山北部完達山中部一般用材水土保持林區(qū)；⑨長白山北部張廣才嶺老爺嶺一般用材水土保持林區(qū)；⑩長白山北部太平嶺水源涵養(yǎng)國防林區(qū)；三江平原西部農田防護林區(qū)；三江平原東部沼澤濕地農田防護林區(qū)；三江平原南部興凱湖低平原農田防護林區(qū)；興凱湖湖泊濕地國家級自然保護區(qū)。

經過10年的發(fā)展，這樣的區(qū)劃對于現今黑龍江省林業(yè)發(fā)展已經不合時宜，需進一步優(yōu)化，才能滿足黑龍江省林業(yè)發(fā)展所需。

“新林?！惫δ軈^(qū)優(yōu)化要堅持綜合考慮以下原則：①注重自然條件；②依據中國、黑龍江省林業(yè)區(qū)劃；③落實國土空間規(guī)劃成果；④延續(xù)原林保功能區(qū)劃；⑤便于實施。

依據“新林?！惫δ軆?yōu)化原則，黑龍江省區(qū)劃為7個林地保護利用功能區(qū)：①大興安嶺保育區(qū)，包括大興安嶺山脈全境；②小興安嶺保育區(qū)，包括小興安嶺山脈全境；③張廣才嶺——老爺嶺保育區(qū)，包括張廣才嶺山脈、老爺嶺山脈、完達山山脈全境；④三江平原農田防護林區(qū)，包括三江平原區(qū)域；⑤松嫩平原農牧防護林區(qū)，包括除松嫩沙地及周邊沙化區(qū)域外的松嫩平原區(qū)域；⑥松嫩沙地、沙化生態(tài)防護區(qū)，包括松嫩沙地及周邊沙化區(qū)域；⑦邊境國防林帶區(qū)，國境線20 km以內的林地。

4.5 接軌林業(yè)重點工程

林業(yè)重點工程是實現生態(tài)保護與修復的載體，同時也是“新林?！睂崿F目標的重要載體，“新林?！北仨毬鋵嵑昧謽I(yè)重點工程。

要接軌《全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復重大工程總體規(guī)劃(2021—2035年)》的東北森林帶生態(tài)保護和修復重大工程、北方防沙帶生態(tài)保護和修復重大工程、自然保護地建設及野生動植物保護重大工程，以及省、縣確定的林業(yè)重點工程，發(fā)揮林業(yè)重點工程骨架作用，積極推進林地生態(tài)保護，實現林地提質增效。

4.6 把握時空關系

“新林?！币?guī)劃基準年為2020年，規(guī)劃期限為15 a，即2021—2035年，其中近期目標為2025年，遠期目標為2035年。

“新林?！痹谀繕嗽O定和空間布置時，要充分探究不同期限目標與空間、時間、項目之間關系，確定合適的實施路徑，保障近期的時效性和落地性，遠期的前瞻性和永久管控性。要堅持近實遠虛原則。近期目標，分編制年到基準年、編制年到近期目標年，第一段時間已經完成，對發(fā)生變化的，據實落地，作為規(guī)劃期目標值部分；第二段剩余時間，要保障目標實現為基本底線。遠期目標，在規(guī)劃期內合理進行時序安排，采取前重后輕的安排，前段足量安排，后期適量安排，這樣避免遇到不利情況，完不成目標，更便于整體調控。

5 結語

新林地保護要全面貫徹習近平生態(tài)文明思想，踐行綠水青山就是金山銀山理念，融入國家、省和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，貫徹林業(yè)方針政策，落實森林法等法律法規(guī)，發(fā)展現代林業(yè)，建設生態(tài)文明，堅持節(jié)約資源和保護生態(tài)環(huán)境基本國策，在國土空間規(guī)劃的統(tǒng)領下，編制好林地保護利用規(guī)劃，充分發(fā)揮林地生態(tài)效益、經濟效益和社會效益，為經濟社會可持續(xù)發(fā)展奠定基礎，為2035年生態(tài)環(huán)境的根本好轉、美麗中國目標基本實現奠定基礎。

“新林?！痹趪量臻g規(guī)劃戰(zhàn)略引領和剛性管控下，堅持底線思維，立足林地資源稟賦和林地承載能力，把每一寸林地規(guī)劃清楚，落到實處，科學使用林地，精準提升林地質量，充分發(fā)揮林地生態(tài)效益、社會效益和經濟效益，為基本實現社會主義現代化、生態(tài)環(huán)境根本好轉、美麗中國目標基本實現打下堅實基礎。把新林保編制成能用、管用、好用的林地保護利用規(guī)劃。