■ 游陽 鄭州市消防救援支隊

■ 蔡思源 河南零度律師事務所

高層民用建筑是指建筑高度大于27m的住宅建筑以及建筑高度大于24m的非單層公共建筑。相較其他民用建筑，其容納人員更多、火災載荷更大、疏散更為困難，消防要求也相對更高，應當實施更為嚴格、細致的消防管理。2021年8月1日，《高層民用建筑消防安全管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）作為轉隸以來應急管理部出臺的首部消防部門規(guī)章正式施行?！兑?guī)定》總結吸納近三十年來高層建筑消防安全工作經(jīng)驗，整合公安部〔86〕公消字41號《高層消防建筑管理規(guī)則》以及公安部令第11號《高層居民住宅防火管理規(guī)則》等相關法律規(guī)范，濃縮為2編6章51條，具有極強的針對性、可操作性和實效性，也標志著高層民用建筑消防安全管理貫徹“預防為主、防消結合”的方針，實行消防安全責任制有了更強有力的抓手。在實際工作中，電動車違停違充現(xiàn)象在高層民用建筑中較為突出，尤其是利用電梯將電動車或可拆卸電池運載至高層建筑內部停放充電所造成的火災隱患，更加不容小覷。一旦引發(fā)火災，往往造成人員傷亡和財產(chǎn)損失，甚至引起高層建筑立面燃燒，增加滅火救援工作難度。因此，強化電動車違停違充行為的行政管理勢在必行?！陡邔用裼媒ㄖ腊踩芾硪?guī)定》第四十七條第（七）項規(guī)定：“違反本規(guī)定，有下列行為之一的，由消防救援機構責令改正，對經(jīng)營性單位和個人處2000元以上10000元以下罰款，對非經(jīng)營性單位和個人處500元以上1000元以下罰款：（七）在高層民用建筑的公共門廳、疏散走道、樓梯間、安全出口停放電動自行車或者為電動自行車充電，拒不改正的。”現(xiàn)就《規(guī)定》第四十七條第（七）項規(guī)定的適用理解思考探索如下。

一、該條款的行政處罰對象是否應當包含物業(yè)服務企業(yè)

一種觀點認為，改正的前提在于違法行為?；谠摋l款中所規(guī)定的“拒不改正”這一法定要件，所規(guī)范的客觀方面只能是違停違充行為。因此處罰對象應只能限定于違停違充行為人本人即電動車的使用者或停放者?；鶎訄?zhí)法機構不得任意對法條進行擴張甚至是類推解釋。不應當適用該條款對接受委托的物業(yè)服務企業(yè)進行處罰。而另一觀點則認為，接受委托的物業(yè)服務企業(yè)負責整棟高層民用建筑的消防安全管理工作，依約負有制止、報告等消防安全管理職責。結合該條款中關于經(jīng)營性與非經(jīng)營性單位和個人的區(qū)別性處罰規(guī)范，該條款中的處罰對象應當包含接受委托的物業(yè)服務企業(yè)。

筆者傾向于第二種觀點。理由在于，對某一法條的理解與適用應結合該法條在整部法律規(guī)范乃至該體系中的地位，聯(lián)系相關法條的含義，體系化、系統(tǒng)化闡明其所包含的全部意義。針對高層公共建筑，《規(guī)定》第七條第二款規(guī)定“委托物業(yè)服務企業(yè)或者明確統(tǒng)一管理人實施消防安全管理的，物業(yè)服務企業(yè)或者統(tǒng)一管理人應當按照約定履行前款規(guī)定的消防安全職責”；針對高層住宅建筑，《規(guī)定》第十條第（五）項、第（六）項規(guī)定“接受委托的高層住宅建筑的物業(yè)服務企業(yè)應當依法履行下列消防安全職責：（五）保障疏散通道、安全出口、消防車通道暢通，對占用、堵塞、封閉疏散通道、安全出口、消防車通道等違規(guī)行為予以制止；制止無效的，及時報告消防救援機構等有關行政管理部門依法處理；（六）督促業(yè)主、使用人履行消防安全義務?！笨梢姡兑?guī)定》結合了當前社會發(fā)展和高層民用建筑的實際情況，在明確高層民用建筑消防安全責任主體的基礎上，明確了可以接受委托提供消防安全服務的物業(yè)服務企業(yè)、消防技術服務機構等專業(yè)服務單位的職責。同時，如果物業(yè)服務企業(yè)或消防技術服務機構接受了相關單位的委托為其提供消防服務，就必須在約定的服務合同條款中明確消防安全管理的相關職責，且應當在服務合同中約定消防安全服務的具體內容。《中華人民共和國消防法》第十八條也規(guī)定“住宅區(qū)的物業(yè)服務企業(yè)應當對管理區(qū)域內的共用消防設施進行維護管理，提供消防安全防范服務”，再結合2017年10月29日發(fā)布的《消防安全責任制實施辦法》（國辦發(fā)〔2017〕87號文件）第四條第一款規(guī)定：“堅持安全自查、隱患自除、責任自負。機關、團體、企業(yè)、事業(yè)等單位是消防安全的責任主體，法定代表人、主要負責人或實際控制人是本單位、本場所消防安全責任人，對本單位、本場所消防安全全面負責。”這樣，就從法律層面上明確了提供消防服務的物業(yè)服務企業(yè)所承擔的消防安全職責從約定義務轉為法定義務。以此推出，受委托的物業(yè)服務企業(yè)應當負有法定的消防安全職責，作為高層民用建筑的消防安全責任主體，對管理服務區(qū)域內的電動車違停違充行為負責，也應當承擔相應的法律責任。

二、公安機關派出機構對高層民用建筑中電動車違停違充行為是否仍具有相應的行政處罰權

這一問題主要涉及部門規(guī)章與地方性法規(guī)之間的沖突。在《高層民用建筑消防安全管理規(guī)定》施行前，河南省人大常委會頒布施行的《河南省消防條例》（2014年修正版）第十七條第三款明確規(guī)定：“物業(yè)服務企業(yè)對占用、堵塞、封閉疏散通道、安全出口、消防車通道的行為，應當予以勸阻、制止；對不聽勸阻、制止的，應當及時向公安機關消防機構或者公安派出所報告?！钡谖迨藯l第二款規(guī)定：“公安派出所對除省轄市、縣級人民政府公安機關消防機構監(jiān)督檢查范圍外的消防安全重點單位、其他單位和居民住宅區(qū)的物業(yè)服務企業(yè)、村（居）民委員會履行消防安全職責的情況實施日常消防監(jiān)督檢查?！钡谄呤粭l規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，在居住建筑物的公共走道、樓梯間、門廳內為電動自行車、電動三輪車充電，在城市建成區(qū)燃放孔明燈等攜帶明火且不可控制的空中飄移物的，由公安機關消防機構或公安派出所責令改正；拒不改正的，處以二百元罰款。”上述條款同《高層民用建筑消防安全管理規(guī)定》第十一條、四十七條第（七）項明顯存在沖突且處罰標準存在差異。

一種觀點認為，新的特別規(guī)定應當優(yōu)于舊的一般規(guī)定?！逗幽鲜∠罈l例》規(guī)范的是所有居住建筑物，而《高層民用建筑消防安全管理規(guī)定》這一新的規(guī)定系對高層民用建筑作出的特別規(guī)范，應當適用新法。故而公安機關派出機構對高層民用建筑不再具有相應的行政處罰權，對其他居住建筑物仍應按照《河南省消防條例》進行處罰。這種觀點本身即違反了《中華人民共和國立法法》的明確規(guī)定。根據(jù)《立法法》第九十二條，新舊規(guī)定、特別規(guī)定與一般規(guī)定之間的沖突指引規(guī)則僅限于“同一機關制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章”。因此，不能適用這一沖突規(guī)則。

另一觀點認為，為了更好地保護公民、法人和其他組織的權利和利益，依據(jù)“有利溯及既往”原則，顯然《河南省消防條例》處罰的數(shù)額更低，應當適用《河南省消防條例》的規(guī)定。故而，不論公安機關派出機構還是消防救援機構都應當適用《河南省消防條例》的規(guī)定，處罰不得高于200元。這種觀點同樣是對《立法法》沖突規(guī)則的錯誤理解。一方面，《立法法》第九十三條所規(guī)定的“有利溯及既往”原則規(guī)范的內容在于新法溯及力問題。溯及力是指新法在指定的時間與空間內有對其所規(guī)范的法律行為有無效力、是否有合法決定力，而非同其他法律規(guī)范之間的比較。因此并不能適用這原則。另一方面，即便拋開溯及力問題來看，《立法法》第九十三條所規(guī)定的“有利溯及既往”原則，是指新法“為了更好地保護公民、法人和其他組織的權利和利益而作的特別規(guī)定”能夠溯及過往，簡言之即“從新兼從輕”，而非“新舊之間擇一從輕”?！陡邔用裼媒ㄖ腊踩芾硪?guī)定》施行后的違停違充行為進行處罰，不存在上述情形，因此并不適用。

針對《高層民用建筑消防安全管理規(guī)定》與《河南省消防條例》之間的適用沖突問題，筆者認為應當依照《立法法》第九十五條第一款第（二）項的規(guī)定“地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由國務院提出意見，國務院認為應當適用地方性法規(guī)的，應當決定在該地方適用地方性法規(guī)的規(guī)定；認為應當適用部門規(guī)章的，應當提請全國人民代表大會常務委員會裁決”執(zhí)行。

三、結語

總而言之，對于剛剛施行不久的《高層民用建筑消防安全管理規(guī)定》無論從電動車的管理、賦責、追責上都做到了有法可依。但在法律適用、行政相對人的確定、執(zhí)法主體、處罰對象、方式和內容上卻存在不同的理解，希望能在執(zhí)法實踐中予以補正。