葛麗燕，吳世紅，姚海博，馮志強(qiáng), 楊 瑩，曾曉明

(交通運(yùn)輸部天津水運(yùn)工程科學(xué)研究所，水路交通環(huán)境保護(hù)技術(shù)交通行業(yè)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，天津 300456)

前 言

自黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)提高到“五位一體”總布局的戰(zhàn)略高度以來，黨中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)了一系列重大決策部署，2015年12月，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》，并陸續(xù)在吉林、江蘇、山東、湖南、江蘇等地展開試點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上，2017年12月，《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡(jiǎn)稱《改革方案》)正式出臺(tái)，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在全國(guó)全面試行推廣[1]。在總結(jié)地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，為貫徹落實(shí)《改革方案》，加強(qiáng)對(duì)改革工作業(yè)務(wù)指導(dǎo)，推動(dòng)解決地方在試行工作中發(fā)現(xiàn)的問題，2020年8月，生態(tài)環(huán)境部、司法部、自然資源部等11部委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》的通知。為構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，拉薩市結(jié)合實(shí)際，制定了《拉薩市生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實(shí)施方案》，該方案立足拉薩市生態(tài)環(huán)境多樣化和生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)脆弱性特征，聚焦生態(tài)環(huán)境損害問題，要求逐步建立符合地方特點(diǎn)的生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)和賠償制度。

草原是我國(guó)陸域面積最大的綠色生態(tài)屏障，全國(guó)擁有各類天然草原面積近60億畝，占國(guó)土面積的41.7%，是農(nóng)田面積的3.3倍，是森林面積的1.5倍，是全國(guó)面積最大的陸地生態(tài)系統(tǒng)。從地理分布上來看，青藏高原草原占38%，以集中連片的天然草原為主，其中西藏地區(qū)位于青藏高原，在長(zhǎng)期的演化進(jìn)程中逐漸發(fā)育成獨(dú)特的地形地貌，是目前我國(guó)天然草原面積最大的地區(qū)，也是我國(guó)重要的生態(tài)安全屏障[2]，生態(tài)系統(tǒng)脆弱且獨(dú)特，資源環(huán)境承載能力極為有限，一旦破壞很難恢復(fù)。而青藏高原屬于高寒高海拔的典型區(qū)域，其自然環(huán)境惡劣，人口稀少，公路是其最主要的交通運(yùn)輸方式，現(xiàn)仍存在總量不足、技術(shù)等級(jí)低、公路網(wǎng)密度較低，抗災(zāi)能力弱等問題，未來很長(zhǎng)一段時(shí)間青藏高原公路建設(shè)仍處于大建設(shè)大發(fā)展階段，在公路建設(shè)過程中，往往取土、棄土量大，臨時(shí)工程的設(shè)置將不可避免占用草原，使原地貌和地表植被遭到破壞，對(duì)草原生態(tài)環(huán)境造成一定的損害。那么在當(dāng)前生態(tài)環(huán)境損害賠償制度推行的前提下，當(dāng)草原生態(tài)環(huán)境遭受損害后，本著“誰破壞誰賠償”的原則，公路建設(shè)單位理應(yīng)對(duì)因公路建設(shè)對(duì)草原造成的損害承擔(dān)一定的賠償，以用于約束公路建設(shè)單位及時(shí)修復(fù)被損害的草原生態(tài)環(huán)境，而賠償費(fèi)的估算作為賠償?shù)年P(guān)鍵，其估算方法研究對(duì)草原生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的實(shí)施有著至關(guān)重要的作用。

1 生態(tài)賠償制度研究及發(fā)展現(xiàn)狀

國(guó)外對(duì)于生態(tài)損害賠償?shù)难芯恐饕性趯?duì)相關(guān)法律法規(guī)、生態(tài)損害賠償數(shù)額確定、賠償范圍及賠償制度的相關(guān)研究，其中關(guān)于確定生態(tài)損害賠償數(shù)額的相關(guān)研究中，對(duì)于受損生態(tài)損失數(shù)額的計(jì)算還沒有統(tǒng)一的方法，比較常見的主要有市場(chǎng)價(jià)值計(jì)算法、意愿調(diào)查評(píng)定法和使用價(jià)值評(píng)估法，基于生態(tài)資源的價(jià)值構(gòu)成相對(duì)復(fù)雜，難以得到準(zhǔn)確的計(jì)算，故這些方法均各自存在著或多或少的缺陷[3]。而我國(guó)對(duì)生態(tài)損害賠償制度的相關(guān)研究相對(duì)較晚，國(guó)內(nèi)專家學(xué)者們主要是在對(duì)國(guó)外生態(tài)損害制度進(jìn)行充分研究的基礎(chǔ)上，開始對(duì)構(gòu)建我國(guó)生態(tài)損害賠償制度進(jìn)行研究，2013年以前，我國(guó)的生態(tài)損害賠償制度的研究與實(shí)踐在主要集中在海洋油污損害方面，2013年后，隨著水體損害、林地破壞等類型的案件數(shù)量有所增加，其他類型的相關(guān)研究也逐漸增加[4-5]，但通過文獻(xiàn)檢索，關(guān)于草原生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)南嚓P(guān)研究鮮少見到。

目前，我國(guó)發(fā)布了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，自2018年1月1日開始，生態(tài)環(huán)境損害制度已在全國(guó)試行推廣。但全國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度還處于起步階段，改革方案只是確定了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的總體要求和主要內(nèi)容等[6]，對(duì)于賠償費(fèi)的測(cè)算方法沒有明確的說法可以參考，主要通過賠償磋商，對(duì)于公路建設(shè)對(duì)草原生態(tài)環(huán)境損害賠償費(fèi)的計(jì)算更是無據(jù)可依。而目前在西藏，公路等建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施若損害草原需向林草主管部門辦理相關(guān)手續(xù)，并針對(duì)草原生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行一定的賠償。本文結(jié)合青藏高原草原環(huán)境的特征，探索研究草原生態(tài)環(huán)境損害賠償費(fèi)的計(jì)算方法，旨在為公路建設(shè)對(duì)草原生態(tài)環(huán)境造成的損害進(jìn)行賠償提供支撐。

2 草原生態(tài)賠償費(fèi)核算方法研究

2.1 草原類型識(shí)別方法

草原類型的確定主要用于植被恢復(fù)費(fèi)的計(jì)算與賠付，其識(shí)別越準(zhǔn)確，則生態(tài)賠償費(fèi)的估算結(jié)果越合理。本文以西藏某公路項(xiàng)目為研究對(duì)象，對(duì)公路建設(shè)過程中設(shè)置取土場(chǎng)、施工駐地、拌合站等臨時(shí)工程臨時(shí)征用草原的基本情況進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，并分別咨詢項(xiàng)目所在地普蘭縣、札達(dá)縣林業(yè)和草原局，收集了草原類型、主要植物種類等數(shù)據(jù)，在此基礎(chǔ)上，采用ENVI和ARCGIS技術(shù)對(duì)公路臨時(shí)占用草原類型和面積進(jìn)行解譯識(shí)別和確認(rèn)(見下表)，為賠償費(fèi)的核算奠定基礎(chǔ)。經(jīng)調(diào)查識(shí)別，公路臨時(shí)占地主要占用高寒草原和溫性荒漠草原兩類，草種以沙生針茅、紫花針茅和藏北嵩草為主，其生態(tài)服務(wù)功能主要為涵養(yǎng)水源、防風(fēng)固土等，一旦遭到破壞則將使之喪失或降低原來所具有的保持水土作用，在不利的氣候條件下，可能會(huì)產(chǎn)生比較嚴(yán)重的風(fēng)蝕和水蝕，從而加速周邊草地土壤的退化和沙化。根據(jù)《阿里地區(qū)志》及現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研結(jié)果，溫性荒漠草原年均可供鮮草產(chǎn)量為43.5 kg /畝；高寒草原年均可供養(yǎng)鮮草產(chǎn)量為39.1kg/畝。

表 西藏某公路臨時(shí)占用草原類型基本情況Tab. Basic information on types of grassland temporarily occupied by a highway in Tibet

2.2 草原生態(tài)賠償費(fèi)用構(gòu)成及核算

通過文獻(xiàn)查詢，關(guān)于草原生態(tài)賠償?shù)南嚓P(guān)研究甚少，但對(duì)于草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的研究相對(duì)較多，而生態(tài)補(bǔ)償與生態(tài)賠償都是基于外部性理論而產(chǎn)生的概念，只是反映了不同方面[7]。生態(tài)補(bǔ)償體現(xiàn)的主要是“誰受益誰補(bǔ)償”，是一種激勵(lì)約束機(jī)制，而生態(tài)賠償體現(xiàn)的主要是“誰破壞(污染)誰賠償”，是一種懲罰機(jī)制[8-9]，兩者均是建立在草原自身價(jià)值的基礎(chǔ)上提出的。

2.2.1 草原價(jià)值構(gòu)成

草原的價(jià)值涵蓋了草原的生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值(生產(chǎn)能力)兩個(gè)方面，其中草原生態(tài)服務(wù)價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于草原本身的生產(chǎn)價(jià)值[10]。草原生態(tài)服務(wù)功能總體可以概括為產(chǎn)品提供、調(diào)節(jié)功能、生態(tài)旅游文化功能和支持功能四大類，但不同學(xué)者對(duì)草原生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值的研究結(jié)果卻存在著巨大差異，這就說明草原生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值因草原生態(tài)系統(tǒng)本身的復(fù)雜性和交叉性而很難被合理統(tǒng)一的量化，這也是資源環(huán)境領(lǐng)域的學(xué)者公認(rèn)的一個(gè)難題[11]。而相對(duì)于生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值而言，草原的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，即草原的生產(chǎn)能力價(jià)值的量化則相對(duì)容易，公路建設(shè)占用草原必然會(huì)使牧民失去一定的畜牧養(yǎng)殖發(fā)展機(jī)會(huì)，使牧民承擔(dān)一定的機(jī)會(huì)成本。相比生態(tài)效益價(jià)值評(píng)估法，機(jī)會(huì)成本法被眾多學(xué)者普遍認(rèn)為是具有較高可行性的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定方法[12]，所以基于可操作性視角考慮，在相關(guān)研究中，尤其是對(duì)于應(yīng)用型的研究項(xiàng)目，通常采用草原載畜量來核算草原經(jīng)濟(jì)價(jià)值(即牧民因草原被占用而失去的機(jī)會(huì)成本)。

2.2.2 草原生態(tài)賠償費(fèi)核算方法

通過上述草原價(jià)值構(gòu)成分析，草原生態(tài)賠償費(fèi)可以依據(jù)提供的生態(tài)效益或者是提供的成本亦或是綜合分析兩者空間上存在的差異為基礎(chǔ)進(jìn)行計(jì)算[13]。但從實(shí)際操作和核算的難易度上來考慮，可以選擇基于成本核算機(jī)會(huì)成本法來計(jì)算，根據(jù)當(dāng)?shù)孛繂挝徊莸氐妮d畜量表征牧民的發(fā)展機(jī)會(huì)，即牧民草地被征用后失去的載畜量便為其失去的發(fā)展機(jī)會(huì)成本。另外，除了通過生態(tài)效益和機(jī)會(huì)成本的評(píng)估測(cè)算賠償費(fèi)外，受償者的需求和受償意愿、賠償者的支付能力等在賠償費(fèi)確定的過程中都起著至關(guān)重要的作用，需要雙方博弈最終確定出雙方均認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn)[11]，所以，在基于草原生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值和生產(chǎn)能力價(jià)值核算生態(tài)賠償費(fèi)的基礎(chǔ)上，結(jié)合基于受償客體意愿的條件價(jià)值評(píng)估法，對(duì)受償客體意愿進(jìn)行調(diào)查，增加賠償費(fèi)的實(shí)用性和可操作性，當(dāng)賠償標(biāo)準(zhǔn)與受償客體的合意賠償標(biāo)準(zhǔn)越接近，則賠償工作開展越順利。公路建設(shè)臨時(shí)占用草原生態(tài)賠償費(fèi)核算框架見下圖所示。

圖 西藏公路建設(shè)臨時(shí)占用草原生態(tài)賠償費(fèi)核算框架Fig. Calculation framework of ecological compensation for temporary occupation of grassland by Highway construction in Tibet

在西藏公路建設(shè)占用草原的賠償工作中，公路建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)占用草原需賠償?shù)馁M(fèi)用通常由草地補(bǔ)償費(fèi)和植被恢復(fù)費(fèi)構(gòu)成。其中草地補(bǔ)償費(fèi)的被補(bǔ)償對(duì)象為牧民，植被恢復(fù)費(fèi)的被補(bǔ)償對(duì)象為政府林草主管部門，從被補(bǔ)償對(duì)象角度分析，草原賠償費(fèi)可以由征用草原補(bǔ)償費(fèi)和草原植被恢復(fù)費(fèi)兩部分構(gòu)成，即：草原賠償費(fèi)=草地補(bǔ)償費(fèi)+草原植被恢復(fù)費(fèi)，其中對(duì)于草原植被恢復(fù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)主要考慮單位面積草原植被恢復(fù)成本，其結(jié)合地方實(shí)際情況，由地方省級(jí)價(jià)格主管部門會(huì)同財(cái)政部門負(fù)責(zé)核定，補(bǔ)償者按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政府進(jìn)行賠償；而對(duì)于草地補(bǔ)償費(fèi)重點(diǎn)應(yīng)考慮牧民因公路建設(shè)占用草地而失去的畜牧養(yǎng)殖發(fā)展機(jī)會(huì)成本(經(jīng)濟(jì)價(jià)值)，通常各地縣級(jí)政府部門有各自草地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，但通過實(shí)際調(diào)查，不同區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)差異較大，部分地區(qū)牧民認(rèn)為已有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已不能適于當(dāng)前生活經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，不同意采用現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，故研究提出草地補(bǔ)償費(fèi)的核算應(yīng)在考慮現(xiàn)有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，采用基于受償客體意愿的條件價(jià)值評(píng)估法，對(duì)受償客體意愿進(jìn)行調(diào)查，進(jìn)而對(duì)現(xiàn)有賠償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，協(xié)商出雙方都可接受的調(diào)整系數(shù)。草原賠償費(fèi)具體核算公式如下：

C=Ca+Ci

(1)

Ci=Sa×Ai×Ki

(2)

式中，C為草原賠償費(fèi)，元；Ca為草原植被恢復(fù)費(fèi)，元；Ci為第i戶草地補(bǔ)償費(fèi)，元；Sa為地方賠償標(biāo)準(zhǔn)，元/畝；Ai為第i個(gè)牧民被占用的草原面積，畝；Ki為調(diào)整系數(shù)。

3 草原生態(tài)賠償費(fèi)核算結(jié)果分析

根據(jù)上述草原生態(tài)賠償費(fèi)核算方法研究結(jié)果，西藏公路建設(shè)臨時(shí)占地占用草原的生態(tài)賠償費(fèi)的核算主要由植被恢復(fù)費(fèi)和草地補(bǔ)償費(fèi)兩部分構(gòu)成。其中，對(duì)于草原植被恢復(fù)費(fèi)，目前西藏自治區(qū)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)西藏自治區(qū)草原植被恢復(fù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，西藏溫性荒漠草原為3 750元/畝，高寒草原為3 100元/畝，而根據(jù)上表可知，西藏某公路施工過程中設(shè)置的取土場(chǎng)、施工駐地、拌合站等臨時(shí)工程共占用草原面積為432.19畝，其中包括溫性荒漠草原135.59畝和高寒草原296.6畝。依據(jù)西藏自治區(qū)草原植被恢復(fù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，該公路臨時(shí)工程占用草原需支付的草原植被恢復(fù)費(fèi)為3 750元/畝×135.59畝+3 100元/畝×296.6畝=1 427 923元。但對(duì)于草地補(bǔ)償費(fèi)，西藏各區(qū)域卻是差異較大，這主要是由各地區(qū)自然環(huán)境、草原類型、產(chǎn)地產(chǎn)草量等不同，導(dǎo)致各地牧業(yè)發(fā)展生產(chǎn)力水平也不同，如公路占用的札達(dá)縣草原主要為溫性荒漠草原，其年均可供鮮草產(chǎn)量為43.5kg/畝，平均每52.7畝可飼養(yǎng)1個(gè)綿羊單位；而占用的普蘭縣草原主要為高寒草原，其年均可供養(yǎng)鮮草產(chǎn)量為39.1kg/畝，平均每93.1畝可飼養(yǎng)1個(gè)綿羊單位。通過調(diào)查，普蘭縣和札達(dá)縣公路臨時(shí)工程占用草地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分別為：普蘭縣6 000元/畝、札達(dá)縣2 160元/畝，故依據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，則公路臨時(shí)工程占用草原需支付的臨時(shí)占用草地補(bǔ)償費(fèi)為：2 160元/畝×135.59畝+6 000元/畝×296.6畝=2 072 474元。

綜上所述，依據(jù)當(dāng)?shù)匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來計(jì)算，該公路臨時(shí)工程占用草原生態(tài)賠償費(fèi)為草原植被恢復(fù)費(fèi)與臨時(shí)占用草地補(bǔ)償費(fèi)之和，共計(jì)約350萬元。從上述補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)查結(jié)果來看，對(duì)于植被恢復(fù)費(fèi)，西藏自治區(qū)采用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)來計(jì)算，這部分費(fèi)用主要是由公路建設(shè)單位預(yù)交給草原行政主管部門，用于對(duì)公路建設(shè)單位及時(shí)恢復(fù)草原的約束，公路建設(shè)完工后，當(dāng)建設(shè)單位恢復(fù)臨時(shí)占用的草地，并經(jīng)當(dāng)?shù)夭菰姓鞴懿块T對(duì)臨時(shí)占用的草原植被恢復(fù)驗(yàn)收合格后，草原行政主管部門將對(duì)建設(shè)單位繳納的臨時(shí)占用草原植被恢復(fù)費(fèi)進(jìn)行退還。對(duì)于植被恢復(fù)費(fèi)，由于受償客體主要為政府主管部門，且標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，所以各地存在爭(zhēng)議較小；而對(duì)于公路臨時(shí)工程占用草地補(bǔ)償費(fèi)，從兩地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不難看出，兩地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異較大，但兩地作為臨近區(qū)域，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、草原特征等差異基本相近，所以，較大差異的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有失公平，且由于受償客體主要為牧民，所以實(shí)施也較為困難。故根據(jù)上述研究提出的調(diào)整系數(shù)對(duì)草地補(bǔ)償費(fèi)進(jìn)行調(diào)整，從札達(dá)縣和普蘭縣草地產(chǎn)草量和牧業(yè)生產(chǎn)力水平來看，普蘭縣的草原單位面積牧業(yè)生產(chǎn)力水平要低于札達(dá)縣的草原單位面積牧業(yè)生產(chǎn)力水平，那么，對(duì)于以牧為主的行政區(qū)域，公路建設(shè)占用草原對(duì)普蘭縣牧民的生活影響更大。為保證牧民的生活水平不降低，根據(jù)札達(dá)縣和普蘭縣飼養(yǎng)1個(gè)綿羊單位所需的草原面積，結(jié)合受償客體意愿調(diào)查，本文提出標(biāo)準(zhǔn)較高的普蘭縣草地補(bǔ)償費(fèi)的計(jì)算采用原標(biāo)準(zhǔn)6 000元/畝，標(biāo)準(zhǔn)較低的札達(dá)縣草地補(bǔ)償費(fèi)的計(jì)算在采用原標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上增加調(diào)整系數(shù)1.58，故根據(jù)本文草地補(bǔ)償費(fèi)核算方法，實(shí)際公路臨時(shí)工程占用草原需支付的臨時(shí)占用草地補(bǔ)償費(fèi)為：6 000元/畝×296.6畝+2 160元/畝×135.59畝×1.58=2 242 342元。所以，根據(jù)本文草原生態(tài)賠償費(fèi)核算方法，該公路臨時(shí)工程占用草原生態(tài)賠償費(fèi)約為367萬元。

4 結(jié) 論

本文在對(duì)草原價(jià)值構(gòu)成分析的基礎(chǔ)上提出，由于草原生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值很難被合理統(tǒng)一的量化，從研究的角度，草原賠償費(fèi)可通過相對(duì)較為容易量化的草原經(jīng)濟(jì)價(jià)值(牧民因草原被占用而失去的機(jī)會(huì)成本)來核算，可用載畜量的損失來表征。在實(shí)際工作中，各地政府主管部門通常有各地的草地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但通過實(shí)際調(diào)查，不同地方的賠償標(biāo)準(zhǔn)差異較大，受償牧民，尤其是臨近且賠償標(biāo)準(zhǔn)較低地區(qū)的牧民認(rèn)為按照現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行賠償有失公平。基于調(diào)查結(jié)果，本文認(rèn)為當(dāng)草地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已不能完全適于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平時(shí)，對(duì)于草原生態(tài)賠償費(fèi)的核算便不能再僅僅依據(jù)當(dāng)?shù)夭莸氐难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)考慮賠償主體和受償客體雙方的支付和受償意愿，在原有標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上增加雙方博弈后都可接受的調(diào)整系數(shù)，以提高賠償費(fèi)的合理性和賠償工作的可行性。