文/成都市城市建設(shè)和自然資源檔案館 蘇永芬

征地拆遷檔案是指依法實(shí)施土地征收、房屋拆遷、補(bǔ)償安置等過(guò)程中形成的具有保存和參考利用價(jià)值的文字、圖表、聲像、電子、實(shí)物等各種形式和載體的歷史記錄，包括國(guó)有土地征收和農(nóng)村集體土地征收兩部分。

隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷深入，完善城市基礎(chǔ)建設(shè)、改善廣大人民群眾居住品質(zhì)對(duì)建設(shè)用地的需求不斷增加，征地拆遷的數(shù)量以及規(guī)模都在不斷擴(kuò)大，因此征地拆遷檔案也隨之大量產(chǎn)生。征地拆遷領(lǐng)域是社會(huì)聚焦的高光區(qū)，各方利益的交織區(qū)，腐敗、侵權(quán)、信訪案件的高頻發(fā)區(qū)。征地拆遷檔案是百姓維權(quán)的憑證、工作參考的依據(jù)、反腐查案的證據(jù)、政府維穩(wěn)的工具，對(duì)征地工作人員規(guī)范自身行為、規(guī)避廉政風(fēng)險(xiǎn)有著重要作用，因此，做好征地拆遷檔案工作責(zé)任和意義都十分重大。

一、征地拆遷檔案的特點(diǎn)

征地拆遷檔案除擁有檔案的固有特性外，還具備下列特點(diǎn)：

（一）分散性。實(shí)施主體多，涉及機(jī)構(gòu)廣泛、分散，包括政府部門(mén)（自然資源、征地辦、社保、審計(jì)、稅務(wù)等部門(mén)）、政府平臺(tái)公司、國(guó)有企事業(yè)單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）等，產(chǎn)生的文件材料分散在各參與單位。

（二）復(fù)雜性。工作程序復(fù)雜、工作環(huán)節(jié)繁多，政策性、技術(shù)性強(qiáng)；文件材料組成復(fù)雜，有文字、圖表、照片、聲像、電子文件，跨多門(mén)類(lèi)、多學(xué)科；文件歸檔復(fù)雜，要多部門(mén)協(xié)調(diào)配合才能收集齊全，同時(shí)還要工作人員精通檔案業(yè)務(wù)，熟悉征地拆遷工作流程的檔案工作者，才能做到分類(lèi)準(zhǔn)確合理、整理科學(xué)規(guī)范。

（三）延時(shí)性。一個(gè)征地項(xiàng)目少則三、五年，多則上十年才能完結(jié)，檔案形成時(shí)間跨度長(zhǎng)。

（四）成套性。征地拆遷項(xiàng)目是一個(gè)系統(tǒng)、連續(xù)的過(guò)程，只有保持文件材料的有機(jī)聯(lián)系，保持文件的整體性，才能全面、真實(shí)地反映項(xiàng)目情況。

（五）敏感性。征地拆遷是典型的信訪量大、矛盾糾紛多的工作領(lǐng)域，涉及個(gè)人信息、經(jīng)費(fèi)支出等百姓切身權(quán)利和多方利益。后續(xù)糾紛的解決關(guān)鍵在于檔案，檔案的價(jià)值與社會(huì)穩(wěn)定安寧團(tuán)結(jié)密切相關(guān)。

二、征地拆遷檔案管理現(xiàn)狀與存在的問(wèn)題

征地拆遷檔案是自然資源檔案的重要組成部分，由于其復(fù)雜性、特殊性和歷史原因，此類(lèi)檔案的管理是老大難問(wèn)題。以成都市為例，目前屬于報(bào)征、審批階段的征地項(xiàng)目檔案由自然資源系統(tǒng)的檔案部門(mén)進(jìn)行了歸檔整理，處于良好的管理狀態(tài)。而大多數(shù)征后實(shí)施、補(bǔ)償安置的文件材料分散在各征地主體，難以系統(tǒng)歸檔整理并移交給檔案部門(mén)統(tǒng)一管理。當(dāng)前存在的主要問(wèn)題如下：

（一）缺乏有效的工作機(jī)制。征地拆遷實(shí)施主體多，相互之間關(guān)系復(fù)雜，缺乏對(duì)各個(gè)主體文件材料收集和檔案歸檔移交相關(guān)檔案管理工作的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)機(jī)制。

（二）管理制度、規(guī)范不夠完善。由于征地拆遷的環(huán)節(jié)復(fù)雜，操作模式各地不盡相同，檔案管理人員對(duì)征地工作流程不夠熟悉，如果疏于調(diào)查研究，其制定的檔案管理制度、規(guī)范適用性、可操作性不強(qiáng)。

（三）文件材料收集不全、管理不善。征地拆遷工作政策性強(qiáng)、時(shí)間緊、任務(wù)重、涉及廣，過(guò)程艱苦而繁雜，利益沖突和矛盾較多，工作人員壓力較大，往往忽視文件材料的收集，也不重視檔案管理和利用。

（四）文件材料的歸檔整理不符合有關(guān)規(guī)范要求。尤其是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層拆遷安置補(bǔ)償檔案的管理問(wèn)題比較突出，沒(méi)有按檔案管理的要求進(jìn)行整理、編目，只是簡(jiǎn)單裝訂成冊(cè)或散亂裝在文件袋中。

（五）檔案管理人員變動(dòng)大、業(yè)務(wù)能力較弱。征地拆遷檔案管理難度大，業(yè)務(wù)能力要求高。但征地拆遷檔案多由對(duì)檔案業(yè)務(wù)不熟悉的內(nèi)勤工作人員兼職負(fù)責(zé)管理，且人員變動(dòng)頻繁，責(zé)任心不強(qiáng)、積極性不高。

三、征地拆遷檔案管理方法與對(duì)策

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、明確管理職責(zé)。征地拆遷檔案對(duì)解決過(guò)往遺留問(wèn)題、促進(jìn)公平正義、構(gòu)建和諧社會(huì)發(fā)揮著獨(dú)特的作用。要更加重視征地檔案工作，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，增強(qiáng)檔案意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，將征地拆遷檔案管理工作納入征地拆遷工作計(jì)劃，落實(shí)到征地各個(gè)環(huán)節(jié)，同時(shí)還應(yīng)納入年度工作目標(biāo)任務(wù)進(jìn)行考核。堅(jiān)持“誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，指定專(zhuān)人負(fù)責(zé)征地拆遷文件材料的收集、整理歸檔，解決檔案工作和保管場(chǎng)所，配備相應(yīng)的設(shè)施設(shè)備，為檔案管理工作創(chuàng)造必要的條件。征地檔案工作經(jīng)費(fèi)也應(yīng)列入征地項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算，做到資金、人員、責(zé)任三落實(shí)。檔案行政管理部門(mén)、征地主管單位、征地實(shí)施單位及其檔案部門(mén)必須各司其職、通力協(xié)作，密切配合。檔案行政管理部門(mén)要做好制度設(shè)計(jì)、規(guī)范制定，加強(qiáng)對(duì)征地拆遷檔案工作的監(jiān)督、檢查，特別是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）的監(jiān)管、指導(dǎo)。征地主管單位要協(xié)助檔案行政主管部門(mén)做好規(guī)范、制度建設(shè)和監(jiān)督檢查工作，組織征地拆遷檔案業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

（二）完善管理制度和業(yè)務(wù)規(guī)范。要對(duì)征地拆遷檔案管理制度、業(yè)務(wù)規(guī)范進(jìn)行全面制定，缺失的檔案要立即補(bǔ)充并修改完善。在制定征地工作管理制度時(shí)，要明確提出檔案工作要求，并將檔案工作與項(xiàng)目目標(biāo)任務(wù)考核、經(jīng)費(fèi)結(jié)算、項(xiàng)目竣工驗(yàn)收掛鉤，不按要求移交檔案則不予驗(yàn)收。在制定征地拆遷檔案管理制度與規(guī)范時(shí)，要廣泛調(diào)研，從實(shí)際出發(fā)，注重可操作性，做到分類(lèi)科學(xué)、保管期限劃分準(zhǔn)確、檔案整理標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。

（三）加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和人員培訓(xùn)。征地拆遷檔案管理往往由部門(mén)內(nèi)勤人員兼職負(fù)責(zé)，這部分人員普遍缺乏檔案管理基本知識(shí)和技能。同時(shí)，工作任務(wù)繁雜、人員不足、人員變動(dòng)頻繁等，也是造成目前征地拆遷檔案管理混亂、問(wèn)題頻發(fā)的重要原因。檔案行政主管部門(mén)和征地拆遷主管單位要定期組織檔案業(yè)務(wù)培訓(xùn)，盡快提高檔案管理人員的檔案意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和專(zhuān)業(yè)技能。要保持檔案管理人員的相對(duì)穩(wěn)定，充分調(diào)動(dòng)其工作積極性，確保征地拆遷檔案管理的連續(xù)性。

（四）注重文件收集，規(guī)范檔案整理。把握征地拆遷工作啟動(dòng)、實(shí)施、驗(yàn)收三個(gè)重要環(huán)節(jié)，規(guī)范做好文件材料收集工作。在啟動(dòng)階段，檔案工作人員要提前介入做好收集規(guī)劃，對(duì)經(jīng)辦人員進(jìn)行檔案知識(shí)宣傳與培訓(xùn)，明確收集范圍、文件質(zhì)量要求、收集責(zé)任。在實(shí)施階段要做好適時(shí)跟蹤檢查、業(yè)務(wù)指導(dǎo)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決收集工作中的問(wèn)題。在驗(yàn)收階段，對(duì)文件材料進(jìn)行審核，文件不齊的要進(jìn)行補(bǔ)充收集，印章、簽字缺失、內(nèi)容填寫(xiě)不全、形成時(shí)間不詳?shù)奈募M(jìn)行完善，特別要重視照片、聲像、電子文件等新型文件材料的收集。歸檔整理最好由單位檔案部門(mén)集中統(tǒng)一整理，以確保案卷質(zhì)量。在實(shí)施整理前，開(kāi)展檔案整理業(yè)務(wù)培訓(xùn)、經(jīng)驗(yàn)交流和觀摩活動(dòng)，對(duì)整理過(guò)程中的問(wèn)題進(jìn)行分析、解剖，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。重視案卷質(zhì)量檢查，對(duì)檔案整理不規(guī)范、著錄項(xiàng)目填寫(xiě)錯(cuò)誤的要及時(shí)進(jìn)行整改。

（五）加強(qiáng)檢查指導(dǎo)，落實(shí)歸檔責(zé)任。任何一項(xiàng)制度如果沒(méi)有嚴(yán)格的監(jiān)管措施、檢查考核手段、責(zé)任追究機(jī)制最后都會(huì)流于形式，工作效果將大打折扣。要配套制定征地拆遷檔案工作考核辦法，檔案行政主管部門(mén)和征地拆遷主管部門(mén)要聯(lián)合組織定期檢查考核，對(duì)征地拆遷實(shí)施主體檔案的組織管理、文件材料收集、檔案整理質(zhì)量、檔案保管條件進(jìn)行考評(píng)，實(shí)施有效監(jiān)督。要建立征地拆遷檔案工作獎(jiǎng)懲機(jī)制，確保各項(xiàng)制度、措施得到落實(shí)，促進(jìn)征地拆遷檔案的規(guī)范管理。