王毅，李超，許李梅，李安亭，劉乾忠

(1.濰坊市不動產登記中心，山東 濰坊 261041；2.濰坊市自然資源和規(guī)劃局濰城分局，山東 濰坊 261041；3.濰坊市土地儲備中心，山東 濰坊 261041；4.濰坊市規(guī)劃編制研究中心，山東 濰坊 261041)

0 引言

鹽堿地是寶貴的土地資源，保護利用好鹽堿地資源屬于世界性難題[1]。當前，隨著生態(tài)文明建設的深入推進，鹽堿地保護利用越來越受到重視和關注。以往人們對鹽堿地的研究更多限于生態(tài)、林業(yè)、農業(yè)等領域，而打破領域邊界，從自然資源全域管理和綜合性保護與開發(fā)利用的廣域視角進行的研究還較少。

2021年10月，中共中央國務院印發(fā)的《黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，推動楊凌、黃河三角洲等農業(yè)高新技術產業(yè)示范區(qū)建設，在生物工程、育種、旱作農業(yè)、鹽堿地農業(yè)等方面取得技術突破[2]。近年來，濰坊市深入貫徹習近平生態(tài)文明思想，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展戰(zhàn)略要求，圍繞激活北部濱海地區(qū)鹽堿地保護利用潛力，因地制宜，多措并舉，從加強耕地保護、實施生態(tài)建設、規(guī)劃項目用地等方面，積極探索實踐鹽堿地保護利用的方式、方法和路徑，形成了多元化的鹽堿地綜合保護利用模式[3-4]。

1 研究區(qū)域的鹽堿地概況

1.1 鹽堿地概念的辨析

鹽堿地在不同的管理領域有著不同的定義?！吨袊Y源科學百科全書》對鹽堿地給出了廣泛意義上的定義，即土壤表層積聚過多鹽堿成分，對農作物有害的土地，它是鹽地、堿地、鹽化土地、堿化土地的總稱，在土壤學中，把這類土地的土壤稱為鹽漬土或鹽堿土[5]。國家標準《土地利用現(xiàn)狀分類》(GB/T 20100--2017)則從土地利用的具體方式上對鹽堿地進行了界定，即鹽堿地是指表層鹽堿聚集，生長天然耐堿植物的土地[6]。通過比較分析，廣泛意義上的鹽堿地是以土壤是否聚集鹽堿成分為判斷標準，不太考慮土地的存在形態(tài)；而土地利用分類國家標準側重以土地利用的具體方式為依據(jù)，對廣義鹽堿地作了進一步細分，更多考慮土地的具體存在或利用形態(tài)，比如把廣義鹽堿地細分為鹽田、沿海灘涂以及鹽漬化的耕地、園地等。

在廣泛意義上，我國鹽漬土或稱鹽堿土的分布范圍廣、面積大、類型多，總面積達9913萬hm2，主要分布在黃淮海平原、東北的西部平原、黃河河套平原和西北內陸干旱區(qū)[7]。根據(jù)第二次土壤普查結果，山東省鹽堿地面積約47.60萬hm2，占全省土地總面積的3.1%，主要分布在環(huán)渤海地區(qū)的東營、濱州和濰坊等3座城市。

對鹽堿地保護利用的研究，應堅持全局觀點，著眼全域，從廣泛意義的鹽堿地入手，而不應局限在土地利用分類國家標準的框架內，從而提高研究的科學性、實踐性和指導性。

1.2 濰坊市鹽堿地概況

1.2.1 數(shù)據(jù)來源和研究方法

本次研究的基礎數(shù)據(jù)來源于1∶5萬濰坊市土地質量地球化學調查與評價項目(1)山東省第四地質礦產勘查院，1∶5萬濰坊市土地質量地球化學調查與評價項目，2021年。、濰坊市第三次國土調查成果(2)濰坊市自然資源和規(guī)劃局、濰坊市統(tǒng)計局，濰坊市第三次國土調查主要數(shù)據(jù)公報，2022年3月。。主要采取調查法、文獻研究法、定量分析法、定性分析法等研究方法。

1.2.2 濰坊市鹽堿地分布情況

濰坊市土壤鹽漬土化程度相對較高，既有濱海鹽堿地，又有內陸鹽堿地，其中濱海鹽堿地是主要的，分布在瀕臨渤海的壽光市、昌邑市和濱海經濟技術開發(fā)區(qū)(以下簡稱濱海區(qū))，從土地利用現(xiàn)狀分類看，包含許多具體地類，比如沿海灘涂、內陸灘涂、鹽田以及耕地、園地、林地等。土地質量地球化學調查與評價是掌握土地質量狀況的有效方法[8]。根據(jù)1∶5萬濰坊市土地質量地球化學調查與評價項目，濰坊市大部分表層土壤鹽堿化程度為輕度(全鹽量<0.2%)；約有150762hm2土地屬于中度以上鹽堿化，其中包括：鹽土(全鹽量>0.8%)，面積71520hm2，約占全市總面積的4.4%；強度鹽漬化土壤(全鹽量0.4%～0.8%)，面積約41456hm2，約占全市總面積的2.6%；中度鹽漬化土壤(全鹽量0.2%～0.4%)，面積約37786hm2，約占全市總面積的2.3%(表1)?？傮w來看，濰坊市土壤鹽漬化程度呈現(xiàn)出由北向南、由沿海向內陸逐步遞減的分布態(tài)勢(圖1、圖2)。

根據(jù)第三次國土調查數(shù)據(jù)，濰坊市的鹽堿地中，有鹽田61856.19hm2，其中分布在濱海區(qū)27204.65hm2、壽光市19343.64hm2、昌邑市15307.90hm2，分別占鹽田總面積的43.95%、31.27%、24.75%(表2)。主要集中在壽光市的羊口鎮(zhèn)、營里鎮(zhèn)，濱海區(qū)的大家洼街道，央子街道，昌邑市的柳疃鎮(zhèn)、龍池鎮(zhèn)、下營鎮(zhèn)，與1∶5萬濰坊市土地質量地球化學調查與評價項目顯示的鹽土的分布區(qū)域基本一致。

表1 濰坊市表層土壤鹽堿化程度

圖1 濰坊市北部沿海地區(qū)全鹽量地球化學圖

圖2 濰坊市北部沿海地區(qū)土壤鹽漬化程度分布圖

表2 濰坊市鹽田分布情況

可見，濰坊市北部鹽堿地數(shù)量較大，是濰坊市乃至山東省探索開展鹽堿地保護利用的重要區(qū)域。

2 濰坊市保護利用鹽堿地的模式

經調查研究，濰坊的鹽堿地區(qū)域內，除鹽田以外，還有耕地、果園、林地、其他草地、沿海灘涂、內陸灘涂等具體地類。濰坊市注重發(fā)揮鹽堿地的不同稟賦條件，按照因地制宜的原則，堅持宜農則農、益林則林、益草則草、宜水則水、宜建則建，穩(wěn)妥地推進鹽堿地保護利用。目前主要有以下利用方向，并取得了較為明顯的成效。

2.1 擴大農業(yè)生產空間

2.1.1 利用鹽漬化耕地開展適宜性種植

耕地是我國最為寶貴的資源，鹽漬化的耕地同樣是寶貴的耕地資源，通過對鹽漬化耕地實施土壤改良，種植抗鹽堿的農作物，對保障國家糧食安全具有重大的戰(zhàn)略意義。2017年以來，昌邑市柳疃鎮(zhèn)青阜村通過與相關農業(yè)科技公司合作，成立了整建制行政村入股參與的土地股份制企業(yè)，打造青阜農業(yè)綜合體，該綜合體加強與科研院所合作，開展鹽堿地良種培育及栽培技術攻關，通過深翻壓堿、提取地下鹵水等方式改良鹽堿地1666hm2，重鹽堿地塊的土壤鹽漬化從1%以上降到0.3%以下，大力發(fā)展耐鹽堿、產量高、品質優(yōu)的農作物種植，實現(xiàn)畝均增產糧食200kg以上，為鹽堿地的改良利用提供了有益經驗參照[9]。2019年以來，位于濰坊市寒亭區(qū)的海水稻種植基地已經種植海水稻超過1600hm2，種植土壤的鹽漬化程度逐年降低，已經由0.59%降至0.28%，由強度鹽漬化轉為中度鹽漬化，海水稻畝產量不斷提高，畝產由第一年的536kg提升至2021年的650kg，當?shù)夭碳覚谧哟宕迕裢ㄟ^土地流轉和在基地打工，年收入在5萬元左右，最高達7萬元，人均收入提高了3～5倍，成為目前全國規(guī)模最大、唯一實現(xiàn)三產融合發(fā)展的海水稻示范園區(qū)[10]。海水稻的成功種植，證明生物改良技術是改造鹽堿地的有效措施[11]。

2.1.2 實施廢棄鹽田復墾利用

濰坊市是全國最主要的原鹽產地之一，北部地下鹵水儲量全國第一，其中昌邑市被譽為“中國溴·鹽之鄉(xiāng)”。多年來，隨著地下鹵水的長期開采，有的地方地下鹵水水位持續(xù)下降，資源不斷減少甚至枯竭，原來的鹽田逐漸成為廢棄低效建設用地。在總結當?shù)剞r民實踐經驗的基礎上，探索廢棄鹽田復墾整理，走出了一條生態(tài)化土地整治[12-13]的實踐之路。依托土地整理和增減掛鉤項目，對廢棄排堿農溝、廢棄鹽田，堅持規(guī)劃先行，科學規(guī)范施工，不斷培肥地力，嚴格驗收把關，健全后期管護，建立起完整的整理墾造耕地流程鏈條，累計復墾出耕地約2440hm2，增加了有效耕地面積，絕大部分新增耕地一直穩(wěn)定種植糧食作物，成為當?shù)剞r民增產增收的新良田。以壽光市為例，廢棄鹽田復墾施工主要包括4項工程：①土地平整工程。包括砌體拆除、表土剝離、底土平整、客土回填和覆土平整。首先對鹽田砌磚進行拆除，之后剝離鹽田底部厚度0.2m防滲層并挖裝運出，再使用推土機進行平整，最后回填厚度為0.3m的客土，平整后復墾地塊可達到耕地標準。②農田水利工程。新建斗渠、進地涵和機井，新建渠道采用梯形混凝土防滲渠道技術。根據(jù)“鹽隨水來、鹽隨水去”的水鹽運動規(guī)律[14]，修建排澇、排堿兩用排水溝，排除地表多余降雨徑流，解決好項目區(qū)內的排澇問題，同時控制農田地下水位，防止農作物受鹽漬危害。③道路工程。合理規(guī)劃建設路網，修建水泥硬化路面，滿足農業(yè)生產需要。④防護林工程?？茖W選擇適宜樹種，比如白蠟、黑松、垂柳等，栽種農田防護林木，增加地表植被覆蓋率。

2.2 營造綠色生態(tài)空間

濰坊市北部濱海地區(qū)的濕地水系發(fā)達、水量充足，小清河、彌河、白浪河、虞河等多條河流由此入海，是重要的生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，已發(fā)現(xiàn)鳥類16目35科171種，占山東省鳥類總種數(shù)的41.8%，是山東省濕地鳥類資源最豐富的地區(qū)之一。多年來，濰坊市積極推進利用鹽堿地植樹造林，促進濱海生態(tài)修復。壽光市新建續(xù)建壽光市國有機械林場等生態(tài)板塊2000hm2，新建完善小清河入?？跒I海生態(tài)修復面積約800hm2，新建完善農田林網6666.7hm2；昌邑市建成沿海防護林體系6060hm2；濱海區(qū)建設沿海防護林帶10.7km，完成綠化約266.7hm2。濰坊市北部地區(qū)已經形成了由濰坊濱海白浪河省級濕地自然公園、濰坊萊州灣單環(huán)刺螠地方級海洋自然公園、壽光市濱海國家濕地自然公園等組成的自然保護地集群。

2.3 發(fā)展綠色生態(tài)產業(yè)

濰坊市北部濱海地區(qū)擁有發(fā)展綠色產業(yè)的廣闊天地，多年來，該市積極支持林業(yè)企業(yè)扎根鹽堿地，種植推廣耐鹽堿植物，發(fā)展林下經濟，打造特色觀光、旅游資源，實現(xiàn)了生態(tài)、經濟、社會效益的“共贏”。濰坊濱海經濟技術開發(fā)區(qū)成功培育和引進鹽松、芳青玫瑰、“東森1號”柳樹等耐鹽堿樹種，并大規(guī)模種植推廣，形成了檉柳+肉蓯蓉種植林下經濟基地、萬畝芳青玫瑰產業(yè)園、東森一號耐鹽堿柳樹苗木基地，2020年肉蓯蓉畝產突破500kg。在第二平原水庫周邊開展成片造林，加強水源涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)保護，強化“雙招雙引”，先后引進中國林科院濱海林研中心項目以及某生態(tài)觀光農業(yè)項目、某農業(yè)科技有限公司耐鹽堿林木生產基地項目，打造以生態(tài)農業(yè)為基礎，以生產優(yōu)質畜禽、瓜果、糧油、園藝為主業(yè)，集鹽堿地改良、耐鹽堿良種研發(fā)、植物實驗、果樹種植于一體的綠色生態(tài)功能區(qū)。目前已完成綠化面積約333.3hm2，種植各類苗木83.3萬株。濱海區(qū)的某果蔬種植合作社利用鹽堿地種植特色優(yōu)質果園41.2hm2，其中種植陽光玫瑰葡萄3.3hm2，種植“濱海紅”蘋果37.9hm2，到2025年即可達到盛果期，每年可產蘋果180萬kg、葡萄8萬kg，探索出一條利用鹽堿地發(fā)展特色農業(yè)經濟的成功之路[15]。

2.4 拓展產業(yè)項目用地空間

近年來，按照國土空間規(guī)劃，濰坊市在城鎮(zhèn)建設用地空間范圍內，利用廢棄鹽田和未利用地等鹽堿地進行項目開發(fā)建設，有效減少了項目建設對優(yōu)質耕地的占用。位于濰坊市北部的濱海區(qū)、壽光羊口開發(fā)區(qū)、昌邑濱海(下營)經濟區(qū)等都是利用鹽堿地興建的經濟發(fā)展區(qū)域。其中，濰坊濱海區(qū)建成區(qū)面積1500 hm2，已落戶規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)177家，包括多家大型央企、國企均在濱海設有生產基地，合成堿、溴系阻燃劑等10多種化工產品產量世界第一；投資230億元的某產業(yè)園、投資104億元的某重芳烴、投資25.7億元的石化鹽化一體化等重大項目正加快建設，現(xiàn)代海洋產業(yè)體系初步形成。

3 面臨的問題

(1)存在重開發(fā)利用、輕保護修復的傾向。受經濟利益驅動，在鹽堿地保護利用中存在重視建設用地、輕視農用地和生態(tài)用地的傾向，地方往往希望把更多的鹽堿地用于項目建設，追求經濟效益，這在一定程度上忽視和影響了對適宜農用地和生態(tài)用地的保護和修復。

(2)廢棄鹽田復墾利用存在政策制約。濰坊市北部沿海地區(qū)存在數(shù)量較大的廢棄鹽田用地，占用了大量寶貴的建設用地空間，不利于優(yōu)化生產、生活、生態(tài)空間。目前，各方對探索廢棄鹽田復墾利用的質量還存在一定爭議，2018年后國家沒有批復過新的鹽田復墾利用項目。

(3)生態(tài)建設資金投入缺口較大。在鹽堿地上開展造林綠化成本較高，可達到普通土地的4～10倍[16]。目前，造林綠化資金的投入與實際需求相比差距較大，使得沿海防護林建設總體質量偏低，樹種單一，群眾參與的積極性不高，林分生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性弱，生態(tài)防護功能有待進一步加強。

4 對策

(1)編制鹽堿地保護與綜合利用專項規(guī)劃。查清鹽堿地資源稟賦，探索在開展鹽堿地保護利用適宜性評價的基礎上，編制鹽堿地保護利用專項規(guī)劃，科學規(guī)劃確定農用地、生態(tài)用地和建設用地范圍，引領和推動鹽堿地資源保護利用事業(yè)發(fā)展[17]。

(2)開發(fā)利用鹽田資源。鹽田是濰坊市北部濱海地區(qū)重要的建設用地資源。以濰坊濱海經濟技術開發(fā)區(qū)為例，該區(qū)總面積701km2，其中建設用地380km2，包括鹽田就有272km2，占建設用地的71%，占全區(qū)總面積的39%。從布局看，鹽田與濱海區(qū)的主城區(qū)緊鄰交錯布局，歷來是濱海區(qū)城鎮(zhèn)建設用地的重要來源，也是未來城鎮(zhèn)建設的潛力空間。下步應圍繞高質量發(fā)展要求，對作為戰(zhàn)略性潛力空間的鹽田，可主要考慮以下3方面的利用策略。

①保留鹽田功能。鹽田是人類開發(fā)利用自然資源歷史的重要實物見證，不僅具有生產功能，而且具有文化意義和價值，比如，在距今4000年前的商周時期，壽光市就開始了利用地下鹵水制鹽的歷史[18]。因此，在今后的發(fā)展中，保留鹽田曬鹽功能是基本的開發(fā)利用選項，同時，應挖掘鹽田獨具特色的景觀效果，激發(fā)旅游觀光潛能，打造特色鮮明的濰坊地域文化元素。

②轉為建設用地。鹽田在土地分類中屬于建設用地，具備直接用于各類產業(yè)項目建設的先天條件。隨著國家耕地保護政策的收緊和加嚴，未來占用耕地進行開發(fā)建設的空間將十分有限。鹽田不僅是濱海地區(qū)的發(fā)展空間，更將成為濰坊市的后備發(fā)展空間。因此，對地下鹵水水位下降較大的鹽田，可適度納入國土空間規(guī)劃，作為城市發(fā)展后備空間。

③進行復墾利用。對地下鹵水水位下降較大、地理位置遠離城鎮(zhèn)、不適宜再作為建設用地的廢棄鹽田，可在開展復墾適宜性、可行性評價的基礎上，納入國土空間規(guī)劃，通過實施土地復墾、挖溝抬田、淡水壓堿以及暗管排鹽[19]等工程技術措施，墾造耕地，抑制土壤返鹽[20]，增加耕地面積，擴大農業(yè)生產空間，通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤機制，同步調整優(yōu)化建設用地空間布局。

(3)實施鹽堿地生態(tài)保護修復。隨著保護耕地、生態(tài)優(yōu)先上升為國家價值理念和發(fā)展戰(zhàn)略，并成為深入人心的發(fā)展理念，鹽田以外的耕地、果園、林地、其他草地等鹽漬化土地，未來已不適宜進行開發(fā)建設。應當堅持生態(tài)優(yōu)先[21]、因地制宜，科學開展國土綠化，發(fā)展特色農林經濟，加快實現(xiàn)濱海地區(qū)增綠、固綠、增產、增收的發(fā)展新目標。

①規(guī)劃確定綠化空間。結合國土空間規(guī)劃編制，準確把握耕地保護、生態(tài)保護、開發(fā)建設的優(yōu)先序，正確處理好保護與開發(fā)的關系[22]，科學開展鹽堿地開發(fā)利用適應性評價，合理確定耕地保護、國土綠化和建設用地空間，為實施生態(tài)修復留出空間，打造開敞、優(yōu)質、多樣、共享的綠色空間。

②加大資金投入力度。在科學準確分析立地條件的前提下，堅持以政府投入為引導，鼓勵社會資本參與國土綠化、生態(tài)保護修復，培育適宜性林業(yè)產業(yè)，比如種植葡萄、蘋果、玫瑰、肉蓯蓉等特色經濟作物，發(fā)展濱海特色的體驗式休閑觀光旅游產業(yè)[23]，打造生態(tài)經濟新增長點，帶動當?shù)剞r民增收，助力鄉(xiāng)村振興，探索生態(tài)產品價值的實現(xiàn)路徑。

③推廣海水稻種植。在現(xiàn)有海水稻種植規(guī)模基礎上，加強與當?shù)鼗鶎诱?、周邊村莊的溝通合作，廣泛宣傳海水稻種植知識，爭取基層政府支持，提高農民接受度、認可度，通過土地流轉，繼續(xù)擴大種植規(guī)模，帶動當?shù)剞r民就業(yè)、增加收入。

④加強林業(yè)科技創(chuàng)新。搭建合作平臺，引導相關企業(yè)與科研機構、高等院校在耐鹽堿植物培育、鹽堿地改良等重點領域開展合作，引進更多耐鹽堿樹種進行試種，獲得成功后大力推廣，為加快沿海防護林體系建設等提供科學技術支撐。

5 結論

鹽堿地是濰坊市重要的后備土地資源，開發(fā)利用好鹽堿地資源任重而道遠。應堅持“山水林田湖草沙生命共同體”理念，按照生態(tài)優(yōu)先、全域規(guī)劃、系統(tǒng)思維、整體治理的思路，加強對鹽堿地保護利用的頂層設計，堅持因地制宜、創(chuàng)新機制，開展鹽堿地開發(fā)利用科技研究，更多采用基于自然的解決方案，引導更多社會資金參與鹽堿地保護利用，推動鹽堿地保護利用良性健康發(fā)展，打造生態(tài)建設示范區(qū)、糧食生產增產區(qū)、項目建設聚集區(qū)，實現(xiàn)更大的生態(tài)效益、經濟效益、社會效益。