潘道光 唐 燕

黨的十九屆四中全會指出，要堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。社區(qū)治理是社會治理的重要基礎(chǔ)，黨的領(lǐng)導(dǎo)是當(dāng)代中國基層社會治理最基本的特征。如何在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)前提下，將基層黨組織的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，是實現(xiàn)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項重要課題。

一、城市社區(qū)治理面臨的多重挑戰(zhàn)

社區(qū)是城市社會的基本單元，是黨和國家重大政策措施的最終落腳點(diǎn)。只有切實正視和深入體悟當(dāng)前社區(qū)治理面臨的種種挑戰(zhàn)，才能為找到破解之道奠定基礎(chǔ)。

小馬拉大車?yán)Ь常荷鐓^(qū)治理能力相對不足。“上有千根線，下有一根針”，社區(qū)承接大量上級黨政部門的行政事務(wù)和中心工作，是“穿針引線”的最后一環(huán)，長期處于“人少事多”狀態(tài)，導(dǎo)致基層社區(qū)不堪重負(fù)。“看得見的管不著，管得著的看不見”，社區(qū)責(zé)大權(quán)小，既沒有執(zhí)法權(quán)，又無法有效調(diào)度各執(zhí)法部門，特別是面對拆除違建、整治違法經(jīng)營和環(huán)境污染等治理難題，往往有心無力，處于進(jìn)退兩難的尷尬境地?！安还苓@法那法，擺平就是辦法”，部分社區(qū)干部習(xí)慣于依靠人際關(guān)系和行政手段解決問題，依法依規(guī)的治理思維和專業(yè)規(guī)范的治理機(jī)制還沒有真正形成。

居民弱參與困境：社區(qū)共同體意識缺乏。社區(qū)應(yīng)該是一種基于特定區(qū)域的生活共同體、情感共同體和文化共同體。但隨著社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速、人口流動加劇，“熟人社會”變成了“陌生人社會”，“單位人”變成了“社區(qū)人”，傳統(tǒng)意義上的社區(qū)認(rèn)同感和歸屬感的形成基礎(chǔ)正在逐步瓦解。教育背景、經(jīng)濟(jì)條件、社會地位和性格愛好等方面的差異，帶來社區(qū)居民構(gòu)成的異質(zhì)化，導(dǎo)致社區(qū)居民階層劃分和圈子歸類日益明顯。在許多居民的眼里，公共事務(wù)是別人的事務(wù)，不是自己的事務(wù)，普遍抱著“別人能過去，我也過得去”的心態(tài)，對集體事務(wù)和公共活動的參與積極性不高，加之社區(qū)居民參與社區(qū)建設(shè)管理的渠道、平臺以及獲得的支持相對有限，就形成了“居民弱參與困境”?！吧鐓^(qū)是我家，建設(shè)靠大家”的公共精神和社區(qū)意識的建立，仍需要一個漫長的過程。

治理主體協(xié)作困境：多方治理難成合力。社區(qū)治理主體雖然早已不再是傳統(tǒng)的單一黨政組織，而是包括了自治組織、社會組織、轄區(qū)單位、小區(qū)居民、社區(qū)志愿者等多個主體。盡管不同主體不同程度地參與社區(qū)治理，但彼此之間的聯(lián)動協(xié)作卻顯得較為薄弱。一方面，各個治理主體客觀上存在各自不同的利益訴求，常常引發(fā)利益沖突，表現(xiàn)為業(yè)委會與物業(yè)公司、物業(yè)公司與業(yè)主、業(yè)主與業(yè)主之間矛盾多發(fā)頻發(fā)。另一方面，在實踐場景中基于自身優(yōu)勢參與基層治理的不同力量，彼此大都停留在淺層次上的形式協(xié)作，實質(zhì)性和深入性合作較少。要實現(xiàn)從多元參與到多元共治，還需要更多充滿智慧的努力。

二、小區(qū)黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的實踐路徑

面對城市社區(qū)治理的困境，如何破局值得思考。小區(qū)治，則城市安。應(yīng)該說，創(chuàng)新小區(qū)治理模式已成為城市治理的當(dāng)務(wù)之急。將黨的領(lǐng)導(dǎo)嵌入城市社區(qū)治理，構(gòu)建黨建引領(lǐng)的社區(qū)治理機(jī)制，成為全國許多地方的探索方向。一定意義上說，我們正在進(jìn)入新時代黨建引領(lǐng)社區(qū)治理現(xiàn)代化新發(fā)展階段。宿遷市在中央有關(guān)文件精神的指引下，根據(jù)本地實際，因應(yīng)時代和群眾需要，將黨建引領(lǐng)和基層治理進(jìn)行深度融合，對“支部建在連上”的革命傳統(tǒng)進(jìn)行創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化，大力推動“把支部建進(jìn)小區(qū)”工程的實施。第一階段主要采取了以下四項重點(diǎn)舉措：強(qiáng)化支部引領(lǐng)，推動紅色物業(yè)服務(wù)進(jìn)小區(qū)；聚焦治理難題，推動綜合執(zhí)法服務(wù)進(jìn)小區(qū)；實施組織共建，推動部門聯(lián)動服務(wù)進(jìn)小區(qū)；圍繞居民需求，推動社會組織服務(wù)進(jìn)小區(qū)。筆者嘗試對上述舉措進(jìn)行比較分析，意在揭示蘊(yùn)含其中的黨建引領(lǐng)社區(qū)基層治理的三條實踐路徑。

再造基層黨組織：從“社區(qū)黨建”到“小區(qū)黨建”。當(dāng)前，社區(qū)黨建已成為單位黨建的重要補(bǔ)充，目的是打通服務(wù)群眾的“最后一公里”。但隨著60% 以上的城市居民居住空間轉(zhuǎn)入各類相對集中、規(guī)范的住宅小區(qū)，住宅小區(qū)則成為城市的基層細(xì)胞，也成為基層黨建的“神經(jīng)末梢”?！叭嗣袢罕娫谀睦铮h組織就要在哪里”，在城市住宅小區(qū)創(chuàng)設(shè)小區(qū)黨支部既是時代發(fā)展的需要，也是社會治理轉(zhuǎn)型的需要。這種“一插到底”的做法，打通了基層黨組織聯(lián)系人民群眾的“最后一米”。

引導(dǎo)在職黨員“雙報到”，有利于把隸屬不同系統(tǒng)、掌握不同資源的黨組織聯(lián)系成為緊密型的黨建共同體。把在職黨員納入小區(qū)黨支部管理的儲備力量，既充實小區(qū)黨支部為民服務(wù)資源庫，又為在職黨員發(fā)揮其先鋒模范作用提供了日常生活場域?？梢韵胍?，“工作在單位、活動在小區(qū)、奉獻(xiàn)雙崗位”會逐漸成為在職黨員的新常態(tài)。

小區(qū)黨建表面上看，是對于基層黨組織資源的再調(diào)整和再組織，伴隨著資源下沉、權(quán)力下放，實際上是基層黨建和社區(qū)治理重心的又一次下移。有學(xué)者甚至認(rèn)為，小區(qū)黨建是基層黨建破解“懸浮化”問題、引領(lǐng)社區(qū)治理的“錨點(diǎn)”。

重塑小區(qū)治理結(jié)構(gòu)：從“三駕馬車”到“四方協(xié)調(diào)”。小區(qū)黨建將“體制內(nèi)”力量植入小區(qū)自治主體，以小區(qū)黨支部為核心，對小區(qū)治理架構(gòu)進(jìn)行重塑。原有的“三駕馬車”的小區(qū)治理模式演變?yōu)椤八姆絽f(xié)作”的共治模式，即黨組織、業(yè)委會、居委會、物業(yè)公司相互協(xié)作。

在這一過程中，小區(qū)黨支部具有統(tǒng)籌調(diào)度、協(xié)調(diào)各方的組織優(yōu)勢，成為區(qū)域治理資源的“整合者”、小區(qū)各方利益的“仲裁者”和小區(qū)內(nèi)部運(yùn)行的“監(jiān)督者”。尤為重要的是，小區(qū)黨支部作為小區(qū)治理的主心骨，政治引領(lǐng)作用得到進(jìn)一步凸顯，成為小區(qū)治理生態(tài)中的“引路者”。比如創(chuàng)建紅色物業(yè)，鼓勵在物業(yè)管理企業(yè)當(dāng)中成立黨支部、小區(qū)中的黨員積極參選業(yè)委會，強(qiáng)化了黨員角色和黨員存在。

創(chuàng)新多方協(xié)同治理機(jī)制：從“條塊分割”到“握指成拳”。整合公安、環(huán)保、城管、工商等職能部門，在小區(qū)設(shè)立綜合執(zhí)法工作站。一方面，突破了不同部門之間的藩籬，做到職能“補(bǔ)位”，破解了條塊分割造成的封閉性；另一方面，推動了執(zhí)法力量下沉，使得綜合執(zhí)法實體化、常態(tài)化，為小區(qū)治理綜合性難題、化解久治不愈的頑癥提供了便捷路徑。

設(shè)立綜合執(zhí)法工作站，是“哨口向下，聲音向上”的理念轉(zhuǎn)變，推動了由自上而下行政動員工作機(jī)制向上下聯(lián)動統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作機(jī)制的轉(zhuǎn)變。用基層的“吹哨聲”，將基層治理中需要解決的“真問題”與解決問題的主責(zé)部門相鏈接，極大增強(qiáng)了發(fā)現(xiàn)問題的及時性、分析問題的針對性、解決問題的精準(zhǔn)性。

三、推動“把支部建進(jìn)小區(qū)”制度更加成熟定型

“把支部建進(jìn)小區(qū)”是一項系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就，必須積極穩(wěn)妥推進(jìn)。如何促進(jìn)“把支部建進(jìn)小區(qū)”制度更加成熟定型，進(jìn)一步提升治理效能，形成具有宿遷特色的城市基層黨建工作品牌，值得進(jìn)一步深入探討。

完善以問題導(dǎo)向的條塊協(xié)同機(jī)制。小區(qū)黨建目標(biāo)指向，能有效化解小區(qū)治理中的痛點(diǎn)、堵點(diǎn)、難點(diǎn)問題，從而滿足人民群眾美好生活需要。“民有所呼、我有所應(yīng)”，群眾需求在哪里，黨建工作就要跟進(jìn)到哪里。在“吹哨報到”機(jī)制中，基層的“哨音”其實就是群眾需求，就是來自基層“一線問題”。一方面，要準(zhǔn)確界定究竟哪些基層“一線問題”需要納入“吹哨報到”平臺；另一方面，是如何確?；鶎印按瞪凇惫苡?，部門必須及時響應(yīng)。

在基層治理目標(biāo)與任務(wù)框架下，一是發(fā)現(xiàn)、界定基層“一線問題”，并以此來啟動、制導(dǎo)整個基層治理流程。立足城市發(fā)展階段性特征，認(rèn)真分析小區(qū)內(nèi)部不同利益群體、不同群眾訴求情況，有針對地在新建小區(qū)、老舊小區(qū)、老舊院落開展問題排查，用基層“一線問題”來啟動、制導(dǎo)整個基層治理流程，才能確保小區(qū)黨建“實打?qū)崱?。二是選擇治理機(jī)制，制定行動方案。確需“部門報到”的，要清晰界定“部門報到”的具體情形。比如北京規(guī)定，綜合執(zhí)法、重點(diǎn)工作、應(yīng)急處置三種情形，基層可以吹哨，部門必須響應(yīng)。三是評價反饋效果。評估治理主體解決問題的成效，審視管理進(jìn)程的缺陷，提出改進(jìn)辦法。

由于在小區(qū)治理中存在大量綜合性治理難題，小區(qū)自身無力獨(dú)立解決，執(zhí)法力量的有效介入是必然之舉。如何使擁有執(zhí)法權(quán)和專業(yè)能力的條線部門從向?qū)俚叵屡扇蝿?wù)、監(jiān)督檢查、評估問責(zé)的上峰角色，轉(zhuǎn)換成參與基層協(xié)同治理、服務(wù)于民眾、有效處理問題的有生力量，成為關(guān)鍵中的關(guān)鍵。如何使基層“吹哨”管用？一種選擇就是給街道社區(qū)賦權(quán)，具體而言就是給街道社區(qū)對轄區(qū)需多部門協(xié)同解決的綜合性事項的協(xié)調(diào)權(quán)和督辦權(quán)。比如一些地方規(guī)定，街道社區(qū)具有對有關(guān)職能部門派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人任免調(diào)整獎懲的建議權(quán)。另一種選擇是強(qiáng)化黨員干部的政治責(zé)任和政治擔(dān)當(dāng)，將“把支部建進(jìn)小區(qū)”的做法再向下延伸到“把支部建在項目上”，確保重點(diǎn)工作和重大項目落實到位。

實現(xiàn)小區(qū)黨建和社區(qū)自治的良性互動。黨的十九大報告明確提出：“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動?！秉h建引領(lǐng)重在政治引領(lǐng)、組織引領(lǐng)、制度引領(lǐng)和文化引領(lǐng)，其實質(zhì)是將基層黨組織的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為社區(qū)治理效能，不應(yīng)該也不能替代社區(qū)自治。在實踐中，要警惕個別小區(qū)治理中可能會出現(xiàn)的過度“行政化”現(xiàn)象以及可能帶來的負(fù)面影響。比如忽視社區(qū)居民自治需求和社區(qū)認(rèn)同意識的培養(yǎng)，導(dǎo)致“看客效應(yīng)”的產(chǎn)生。

小區(qū)黨建在前期推進(jìn)過程中，可著重通過體制內(nèi)的資源輸送，加強(qiáng)小區(qū)黨支部的治理能力建設(shè)。待小區(qū)治理架構(gòu)搭建完成、外部環(huán)境相對理順之后，小區(qū)黨建應(yīng)著力引導(dǎo)小區(qū)進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)，尤其是提升業(yè)委會作為小區(qū)治理主體的民主議事和管理服務(wù)的能力，并同步培育社區(qū)居委會的自治功能，從而最大限度地激發(fā)基層社會的活力。通過成立諸如“小區(qū)事務(wù)聽評會”“小區(qū)共建理事會”等協(xié)商議事機(jī)構(gòu)，堅持常態(tài)化和規(guī)范化運(yùn)行，進(jìn)一步完善小區(qū)自治機(jī)制。比如一些地方在社區(qū)成立了黨群議事廳，采取“五事四會法”（“五事”：敞開“說事”、分類“理事”、民主“議事”、明責(zé)“干事”和公開“評事”；“四會”：懇談會、議事會、聽證會和評議會），對小區(qū)自營中的重大事項和居民反映的突出問題進(jìn)行會診，共同協(xié)商推進(jìn)小區(qū)物業(yè)管理難題的化解。

值得注意的是，在重視和充分發(fā)揮現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)對黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的重要作用的同時，也不能忽視和丟掉傳統(tǒng)的面對面群眾工作方式。習(xí)近平總書記曾專門批評有些基層黨員干部“用上網(wǎng)代替上門、用通話代替見面”的做法?，F(xiàn)實生活中，一些社區(qū)工作者養(yǎng)成用雙手代替雙腳的習(xí)慣，凡事都是“網(wǎng)來網(wǎng)去”。實踐證明，經(jīng)常性地面對面、手拉手、肩并肩和居民群眾交流交心，更有利于培養(yǎng)社區(qū)居民認(rèn)同感和歸屬感。