☉柳玉祥

利用空間理論對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域進(jìn)行系統(tǒng)性、體系化研究，成為近年來社會(huì)科學(xué)研究的一個(gè)重要切入方法和思路。列斐伏爾的“空間的產(chǎn)生”和愛德華·索雅的“第三空間”理論是目前研究中較常使用的空間理論，其實(shí)質(zhì)是對(duì)人類社會(huì)這一主體的分析研究，順著這一理論體系，還有大衛(wèi)·哈維的空間地理學(xué)等理論，都是對(duì)現(xiàn)代社會(huì)空間的理論分析。地方立法制度設(shè)立的初衷是通過賦予地方立法權(quán)而保障其新的發(fā)展空間，獨(dú)立解決現(xiàn)實(shí)發(fā)展中的諸多矛盾與沖突。其在調(diào)整對(duì)象、利益關(guān)注點(diǎn)以及社會(huì)關(guān)系的梳理與重構(gòu)等方面，與空間理論研究具有天然的方向、方法、方式上的契合，利用空間視角和空間方法對(duì)地方立法進(jìn)行解構(gòu)，進(jìn)而提升地方立法的空間屬性和空間水平，有利于促進(jìn)地方立法目標(biāo)方向更加鮮明、主體劃分更加立體、行為邊界更加清晰、關(guān)系處理更加謹(jǐn)嚴(yán)、規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)更加精細(xì)。

空間往往是地方立法調(diào)整的邊界和范圍，但空間與空間不是截然獨(dú)立的，空間與空間之間，各空間的相關(guān)要素間，單一空間內(nèi)的各關(guān)系間，都存在空間協(xié)調(diào)的問題。在空間關(guān)系的協(xié)調(diào)上，還是要堅(jiān)持問題導(dǎo)向。一是如何解決空間之間的銜接問題。當(dāng)前的地方立法中，隨著區(qū)域發(fā)展理念的推進(jìn)，以及全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的建立等，從物理空間看，空間間已經(jīng)出現(xiàn)了大量需要對(duì)接融合的情形，如長(zhǎng)三角區(qū)域的法治一體化要求，“長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶”發(fā)展要求等，體現(xiàn)到立法上，就需要在傳統(tǒng)區(qū)域空間間進(jìn)行大量的制度對(duì)接和協(xié)調(diào)。從社會(huì)空間看，在當(dāng)前市場(chǎng)要素和人員流動(dòng)日趨頻繁和自由的情況下，空間關(guān)系會(huì)在空間外進(jìn)行更廣泛的延伸，就需要在立法中兼顧空間關(guān)系延伸后的接續(xù)情形，做好制度上的接口設(shè)計(jì)。二是如何解決好制度的合法約束性。地方立法雖然是以單個(gè)、獨(dú)立的立法事項(xiàng)來對(duì)某一行業(yè)、某一領(lǐng)域、某一區(qū)域的行為作出規(guī)范，可以在獨(dú)立空間內(nèi)通過制度約束促進(jìn)相關(guān)事業(yè)規(guī)范有序穩(wěn)步發(fā)展，但影響其立法空間的因素還有中央與地方立法權(quán)限的劃分，法律、行政法規(guī)的逐漸完備，條文規(guī)定的日趨細(xì)化以及中央的立法導(dǎo)向和城市發(fā)展特色。單獨(dú)空間的約束，顯然在當(dāng)前社會(huì)資源廣泛流動(dòng)的背景下是起不到完整意義上的約束性的，必須形成既相互獨(dú)立又相互銜接的全流程、全鏈條意義上的約束，構(gòu)建合力約束機(jī)制，這就需要適度打破空間概念，與其他空間在約束機(jī)制、約束方式上對(duì)接，并建立起有效的協(xié)作、協(xié)同、協(xié)調(diào)通道。三是如何處理好空間錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系。地方立法直接面向基層，直接面對(duì)社會(huì)生活，所要規(guī)范的社會(huì)關(guān)系具有多樣性、復(fù)雜性和交錯(cuò)性，如何對(duì)關(guān)系進(jìn)行梳理、定位并建立起有序的社會(huì)關(guān)系之關(guān)系，是地方立法面臨的重大難題。這方面就需要理念的指引，對(duì)各方利益的權(quán)衡，對(duì)政策措施的適度性把握，形成類似星體間既相互作用又相對(duì)平衡的穩(wěn)定關(guān)系。圍繞以上問題，在空間關(guān)系的處理上提出如下建議：

一、空間內(nèi)的關(guān)系處理

空間是地方立法調(diào)整的邊界和范圍，特別是區(qū)域空間、社會(huì)空間等，往往構(gòu)成了對(duì)空間內(nèi)各類關(guān)系的調(diào)整和規(guī)范。因此，地方立法首先要解決的是獨(dú)立空間內(nèi)的關(guān)系處理?？臻g內(nèi)的關(guān)系處理應(yīng)當(dāng)遵循以下幾個(gè)思路：

（一）系統(tǒng)性思路。立法針對(duì)空間內(nèi)事項(xiàng)作出規(guī)范時(shí)，應(yīng)當(dāng)具有統(tǒng)籌性，促進(jìn)空間內(nèi)關(guān)系的體系化建設(shè)，建立符合法律精神、立法規(guī)律、趨勢(shì)方向、邏輯層次的空間架構(gòu)。一是要確立空間內(nèi)規(guī)范關(guān)系的總體思想和原則，明確方向，確定治理和發(fā)展的總體思路和應(yīng)當(dāng)遵循的原則要求；二是要形成既有邏輯層次又有周延考量的制度架構(gòu)，空間內(nèi)的制度“區(qū)塊”間應(yīng)當(dāng)有顯然的邏輯性，并且在內(nèi)容的安排上應(yīng)當(dāng)有周延性，在注重針對(duì)性的同時(shí)，要體現(xiàn)全面性和空間內(nèi)的全覆蓋；三是要明確職責(zé)和責(zé)任體系，在明晰全過程全鏈條各類主體職責(zé)責(zé)任的基礎(chǔ)上，建立銜接、協(xié)調(diào)、合作、共享共治機(jī)制，形成既各負(fù)其責(zé)又相互制約、協(xié)同共進(jìn)的力量協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，為制度落實(shí)提供有效組織保障；四是要建立行之有效的支撐和保障體系，在理順各類關(guān)系的基礎(chǔ)上，建立各關(guān)系間的銜接和約束機(jī)制，包括不同層級(jí)政府間，政府與公眾間，公共利益與個(gè)人利益等關(guān)系，要進(jìn)行合理定位并建立相應(yīng)的維護(hù)、促進(jìn)和監(jiān)督機(jī)制。

（二）統(tǒng)一性思路?？臻g內(nèi)的統(tǒng)一性，是指空間內(nèi)制度規(guī)則的一致性、標(biāo)準(zhǔn)性，目的是促進(jìn)統(tǒng)一認(rèn)知、統(tǒng)一遵守、統(tǒng)一監(jiān)管。一是要建立統(tǒng)一的管理體制和機(jī)制。盡量在空間內(nèi)做到管理體制和機(jī)制上的一致性，減少差異性和自由裁量空間；二是要建立統(tǒng)一的認(rèn)定機(jī)制，涉及到空間內(nèi)關(guān)系的概念、定位，空間內(nèi)各主體、各事項(xiàng)的辨識(shí)，主要制度的外延和內(nèi)涵，責(zé)任的劃分和歸屬等，要有相對(duì)清晰的認(rèn)定機(jī)制和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)；三是要建立統(tǒng)一的行為準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)系往往因行為而產(chǎn)生關(guān)聯(lián)，行為的規(guī)范性決定了關(guān)系的和諧性，要建立統(tǒng)一的、明確的各方都需要一致遵守的行為規(guī)則，使行為控制在必要的限度內(nèi)，維護(hù)空間內(nèi)行為作出和行為判斷的一致性；四是要建立統(tǒng)一尺度的責(zé)任追究機(jī)制，制定法律責(zé)任或者約束機(jī)制應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持比例原則，在情形認(rèn)定、處理手段和方式、結(jié)果運(yùn)用等方面，要統(tǒng)一考量標(biāo)準(zhǔn)，不能畸重畸輕，有所偏倚；五是要確保制度內(nèi)容協(xié)調(diào)統(tǒng)一，不能出現(xiàn)不一致甚至相沖突的情況。

（三）公平性思路。即空間內(nèi)具有相同屬性的主體，應(yīng)當(dāng)平等享有權(quán)利、平等履行義務(wù)和平等獲得機(jī)會(huì)；不同屬性的主體，應(yīng)當(dāng)比照進(jìn)行權(quán)利、義務(wù)和機(jī)會(huì)的設(shè)定，維持在合理、適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)。要確保授益性政策具有普惠性，人人可及，充分兼顧到特殊群眾權(quán)利實(shí)現(xiàn)的途徑和方式；要確保懲戒性規(guī)定具有充分的必要性并針對(duì)所有適用的對(duì)象，并結(jié)合情形和危害后果等進(jìn)行差別化懲戒，體現(xiàn)懲戒的合理性、公平性。要堅(jiān)持把最廣大人民群眾的利益擺在最前面，加強(qiáng)對(duì)弱勢(shì)群體的幫扶，促進(jìn)各類群體平等享有改革成果。

（四）平衡性思路。立法就是一個(gè)利益選擇的過程，在一個(gè)空間維度內(nèi)，會(huì)存在多個(gè)利益主體或者多個(gè)利益關(guān)系，處理好這些關(guān)系，需要進(jìn)行充分的利益平衡。利益平衡并不是確保所有主體都能享受利益或者都能享受到相應(yīng)比例的利益，而是平衡利益的取舍、平衡利益分配的適當(dāng)性、平衡利益維護(hù)和保障機(jī)制的干預(yù)程度、平衡相關(guān)利益的補(bǔ)償機(jī)制的合理性。要區(qū)分不同情形把握好整體利益與局部利益、群體利益與個(gè)人利益、國(guó)家利益與社會(huì)主體利益的關(guān)系，合理界定平等主體間的利益關(guān)系及相關(guān)處理規(guī)則。

（五）價(jià)值性思路。立法的價(jià)值在于立法目的實(shí)現(xiàn)，也是體現(xiàn)立法在政治空間、文化空間、效益空間上所展現(xiàn)出來的張力。在空間內(nèi)關(guān)系的處理上，應(yīng)當(dāng)有明確的價(jià)值取向和價(jià)值判斷。一是要堅(jiān)持正確的政治導(dǎo)向，堅(jiān)持黨對(duì)各項(xiàng)工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，深入踐行國(guó)家方針、政策，貫徹落實(shí)國(guó)家重大部署和深化改革精神；二是要堅(jiān)持社會(huì)主義核心價(jià)值觀。推動(dòng)制度在內(nèi)容上與核心價(jià)值觀內(nèi)在要求相一致；三是要堅(jiān)持人民至上的價(jià)值取向，堅(jiān)持以人民為中心的立法思想，把人民群眾的利益挺在最前面，要聽民意、集民智、護(hù)民利；四是要堅(jiān)持以人為本的價(jià)值取向，以人的需要和權(quán)利為出發(fā)點(diǎn)和目的，充分尊重和體現(xiàn)人的價(jià)值和尊嚴(yán)，為充分發(fā)揮人的主體作用提供良好制度環(huán)境。

二、空間間的關(guān)系處理

空間與空間之間的關(guān)系形態(tài)，包括從屬關(guān)系、交融關(guān)系、相鄰關(guān)系。從屬關(guān)系即小空間與所屬大空間的關(guān)系，其關(guān)系處理可以適用上一部分關(guān)于空間內(nèi)關(guān)系處理的思路。交融關(guān)系表示空間間具有重疊交融的情況，此類空間關(guān)系的處理需要進(jìn)行更多的關(guān)注。相鄰空間之間的關(guān)系，雖然不具有緊密的關(guān)聯(lián)性，但作為社會(huì)大空間的組成部分，而且具有相鄰性，需要安排必要的制度接口，促進(jìn)互通，和諧共存。

空間間的關(guān)系處理，應(yīng)當(dāng)遵循以下幾個(gè)方面的處理思路：

（一）協(xié)調(diào)性思路。無論什么關(guān)系形態(tài)，任何一個(gè)空間都不是一個(gè)獨(dú)立封閉的空間，都是國(guó)家甚至國(guó)際大空間的一個(gè)組成部分，從地方立法角度，主要還是立足于國(guó)家社會(huì)大空間的角度，提高空間關(guān)系的協(xié)調(diào)性。這種協(xié)調(diào)性體現(xiàn)為：一是遵循國(guó)家統(tǒng)一的法律制度和規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，即相鄰空間和交融空間關(guān)系的處理上，應(yīng)當(dāng)以法律和行政法規(guī)、國(guó)家大政方針、強(qiáng)制性的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范、改革部署等作為依據(jù)，形成法制統(tǒng)一意義的協(xié)調(diào)；二是交融關(guān)系的空間應(yīng)當(dāng)以交融部分為基礎(chǔ)形成相對(duì)統(tǒng)一的思路和比例，形成價(jià)值取向、調(diào)整思路、方式手段、寬嚴(yán)程度、主體責(zé)任等方面的相對(duì)協(xié)調(diào)一致；三是相鄰關(guān)系的空間應(yīng)當(dāng)形成有效的互通協(xié)調(diào)機(jī)制。要響應(yīng)國(guó)家關(guān)于統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的有關(guān)要求，對(duì)市場(chǎng)流動(dòng)要素、公共民生服務(wù)、公共資源供給、文化和民間交流等，建立交互協(xié)作互通機(jī)制，促進(jìn)相關(guān)工作在指導(dǎo)思想上、操作上具有相通性。

（二）互動(dòng)性思路。交融和相鄰關(guān)系的空間之間，存在著必然的聯(lián)系和“往來”，良好的互動(dòng)是促進(jìn)關(guān)系良性發(fā)展的重要保障，保持空間間的互動(dòng)性，有利于促進(jìn)制度的對(duì)接和措施的落實(shí)，推動(dòng)空間之間的互融共進(jìn)。一是要建立協(xié)商溝通機(jī)制，從組織保障、溝通渠道等方面明確相應(yīng)的機(jī)構(gòu)、方式、程序等，為空間互動(dòng)提供良好組織保障體系；二是建立協(xié)作共建機(jī)制，建立起工作協(xié)作、制度互通、結(jié)果互認(rèn)、信息共享等常態(tài)化協(xié)作機(jī)制；三是建立起社會(huì)層面交流互動(dòng)途徑。對(duì)涉及民生、市場(chǎng)資源配置等方面的事項(xiàng)，建立對(duì)接機(jī)制，推動(dòng)空間之間要素的無障礙流動(dòng)，促進(jìn)更廣泛層面的互動(dòng)。

（三）兼容性思路。空間和空間之間的關(guān)系，都是國(guó)家大空間之下的子空間關(guān)系，地方立法雖然強(qiáng)調(diào)地方特色，但總體是維護(hù)國(guó)家整體工作體系和制度原則的一致性的，從這個(gè)角度講，具有相同屬性的空間之間，應(yīng)當(dāng)具有一定的兼容性，特別是交融關(guān)系和相鄰關(guān)系之間，制度上的兼容性要求更強(qiáng)。這種兼容性體現(xiàn)為：一是指導(dǎo)思想和理念原則上具有一致性，具有相同或者近似的價(jià)值導(dǎo)向，服務(wù)和保障的對(duì)象、措施、方式具有近似性；二是推動(dòng)有關(guān)規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的統(tǒng)一。在市場(chǎng)規(guī)則、支持政策、服務(wù)接口、保障方式等方面，建立起相對(duì)統(tǒng)一的規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，打破空間隔閡，通過制度互融促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)生活上的廣泛兼容；三是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)共建共治共享。建立空間間資源的整合利用機(jī)制，推動(dòng)形成功能互補(bǔ)、要素互通、互信互認(rèn)、共建共享的緊密空間關(guān)系，促進(jìn)空間融合程度。

三、空間關(guān)系處理的機(jī)制性保障

（一）堅(jiān)持黨對(duì)地方立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。地方立法應(yīng)當(dāng)貫徹落實(shí)黨的路線方針政策和決策部署，重大立法事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定及時(shí)報(bào)告同級(jí)黨委，堅(jiān)持立法與改革決策相結(jié)合，有效保證立法決策與黨委重大決策部署相銜接，體現(xiàn)黨委在地方立法工作中總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。把立法內(nèi)容是否符合社會(huì)主義核心價(jià)值觀作為政府立法部門審查法規(guī)規(guī)章的具體標(biāo)準(zhǔn)和必經(jīng)程序，在立法過程中落實(shí)意識(shí)形態(tài)工作要求。

（二）充分發(fā)揮人大的主導(dǎo)作用。健全人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，充分發(fā)揮人大及其常委會(huì)在省級(jí)地方立法工作中的主導(dǎo)作用。突出人大立法主體責(zé)任，發(fā)揮有關(guān)專工委“?！钡膬?yōu)勢(shì)和法制委、法工委“統(tǒng)”的功能，改變依靠政府及其部門起草法規(guī)的情況，重視各方面立法建議，全過程主導(dǎo)立法工作，全方位決定立法內(nèi)容。在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，依托政府和各方參與，在立項(xiàng)、起草、論證、審議、修改、清理及立法評(píng)估等立法的全過程中形成主導(dǎo)。在立項(xiàng)中堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，把好“立項(xiàng)關(guān)”；通過創(chuàng)新起草方式、提前介入工作、完善議事方式，加強(qiáng)法規(guī)起草和審議工作統(tǒng)籌；利用法規(guī)清理、法規(guī)實(shí)施情況報(bào)告、立法后評(píng)估等制度把握立法質(zhì)量；充分實(shí)現(xiàn)省人大及其常委會(huì)對(duì)立法全過程“閉環(huán)”效應(yīng)的主導(dǎo)。同時(shí)，加強(qiáng)立法工作隊(duì)伍建設(shè)，通過完善自身建設(shè)，延伸立法觸角，借助外力支持來不斷提高立法質(zhì)量和效率，以實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法。

（三）突出立法機(jī)制的科學(xué)性。一是建立重大決策先行決定制度。起草的法規(guī)規(guī)章屬于涉及公民、法人或者其他組織切身利益的重大改革、重大行政措施的，起草單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定程序先行報(bào)省、設(shè)區(qū)市政府決定；二是完善立法項(xiàng)目征集、論證、協(xié)調(diào)機(jī)制。建立多種途徑征集立項(xiàng)建議機(jī)制，對(duì)擬列入立法計(jì)劃的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)按規(guī)定實(shí)施立法前評(píng)估，必要時(shí)可以組織評(píng)估論證；三是健全多元化起草機(jī)制。改進(jìn)過去單純由部門直接起草的立法模式，涉及規(guī)范政府共同行為或者其他綜合性較強(qiáng)的規(guī)章，可以由政府立法部門組織起草，專業(yè)性較強(qiáng)的規(guī)章可以委托起草；四是規(guī)范意見咨詢機(jī)制。要把立法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為立法的必經(jīng)程序，建立和完善公平競(jìng)爭(zhēng)審查、性別平等咨詢?cè)u(píng)估、專業(yè)論證等立法工作機(jī)制，廣泛推行立法協(xié)商；五是健全立法評(píng)估制度，完善立法評(píng)估工作機(jī)制，推動(dòng)立法評(píng)估逐步實(shí)現(xiàn)常態(tài)化、規(guī)范化，有針對(duì)性地開展法規(guī)通過前評(píng)估和立法后評(píng)估工作等，將人民滿意度測(cè)評(píng)納入法律實(shí)施效果評(píng)估，通過網(wǎng)上公告、委托第三方調(diào)查等方式讓更多公眾參與進(jìn)來；六是規(guī)范立法及時(shí)清理機(jī)制。根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)的變化以及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展形式的需要，及時(shí)對(duì)相關(guān)地方性法規(guī)的合法性進(jìn)行梳理，對(duì)存在的明顯不一致、不協(xié)調(diào)和不具體的突出問題及時(shí)進(jìn)行清理，以確保立法體制的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。

（四）突出立法程序的民主性。推進(jìn)民主立法是保證政府立法正當(dāng)性的必然要求。健全公眾參與政府立法的程序機(jī)制，拓寬公眾參與渠道，是政府立法充分反映民意、提升立法水平的重要途徑。一是推進(jìn)立法公開。將公開落實(shí)到立項(xiàng)、起草、審查、發(fā)布等法規(guī)規(guī)章制定的各個(gè)環(huán)節(jié)，推動(dòng)公眾有序參與項(xiàng)目征集、公開征求意見、聽證、咨詢論證、評(píng)估等立法過程，提出意見和建議；二是發(fā)揮基層立法聯(lián)系點(diǎn)作用。建立和完善基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度，將其作為收集基層群眾意見、檢驗(yàn)立法成效的切入點(diǎn)，推動(dòng)將聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)成為集立法意見征詢、協(xié)助開展立法調(diào)研、法規(guī)規(guī)章實(shí)施情況反饋等功能于一體的綜合性基地，建立民意“直通車”；三是充分發(fā)揮立法協(xié)調(diào)的作用。立法協(xié)調(diào)是了解社會(huì)各方面對(duì)法律的訴求并就不同的訴求進(jìn)行比較和平衡的重要方式。要通過各種渠道，充分聽取政協(xié)委員、各民主黨派和無黨派人士、工商聯(lián)和人民團(tuán)體的意見，平衡社會(huì)各方利益，把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，充分發(fā)揮立法在平衡、調(diào)整、規(guī)范社會(huì)利益關(guān)系方面的重要作用。