李艷紅，閆文軍

（1.隴南師范高等?？茖W校，甘肅 成縣 742500；2.天水師范學院 教師教育學院，甘肅 天水 741001）

一、問題的提出

義務(wù)教育均衡發(fā)展是新時代基礎(chǔ)教育高質(zhì)量發(fā)展的必然訴求。為了使人民群眾享受公平而有質(zhì)量的教育，從義務(wù)教育階段開始，國家陸續(xù)出臺了一系列相關(guān)政策，以不同的主題或?qū)嵺`形式來促進義務(wù)教育均衡發(fā)展。因此，政策工具的選擇與使用也就成了政策效應(yīng)發(fā)揮、政策目標實現(xiàn)的主要載體。研究縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展政策工具的使用情況，不僅有助于完善縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策體系，從實踐上也更有利于促進義務(wù)教育的均衡發(fā)展，最終實現(xiàn)教育公平。

為了全方位了解改革開放以來國家為促進義務(wù)教育均衡發(fā)展而出臺的政策體系，本研究以“縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展政策”為主題，利用中國知網(wǎng)等文獻檢索發(fā)現(xiàn)，與義務(wù)教育均衡發(fā)展政策相關(guān)的研究主要集中在以下幾個方面：一是縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展相關(guān)政策的歷史變遷及影響因素研究；二是基于教育政策學視角的縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展政策文本內(nèi)容的梳理分析及政策執(zhí)行效果的相關(guān)研究；三是縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展政策制定的影響因素分析及未來演進趨勢研究；四是以比較研究為視角探討借鑒國外義務(wù)教育均衡發(fā)展的經(jīng)驗；五是針對民族地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展的特點，對民族地區(qū)義務(wù)教育均衡發(fā)展相關(guān)政策的專門研究。從已有的研究成果來看，學者們更多的是從政策賴以運行的制度環(huán)境、文本內(nèi)容、影響因素及具體實施效果等外在因素開展研究，而從縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展政策本身出發(fā)的研究較少。因此，基于政策工具分析視角，本研究對改革開放以來國家義務(wù)教育均衡發(fā)展政策工具的使用情況進行統(tǒng)計、分析，全面了解在縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展進程中政策工具選擇的偏好及特點，以便更加清晰地預(yù)測縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策走向，從而在實踐中更好地促進我國義務(wù)教育均衡發(fā)展。

二、縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策工具分析

（一）施耐德和英格拉姆政策工具

政策工具就是為了實現(xiàn)政策目標所采用的政策手段和政策措施。從20世紀80年代開始，諸多學者基于不同的標準和維度對政策工具理論展開了研究，比較有代表性的如學者陳振明將政策工具劃分為市場化政策工具、工商管理技術(shù)與社會化手段；伍爾圖斯（Woolttuis）等將政策工具分為信息型、權(quán)威型、組織型及財政型；霍普曼（Hoppmann）等將政策工具分為戰(zhàn)略層、綜合層及基本層；哈爾（Phhal）等將政策工具劃分為自愿型、強制型和混合型。其中，應(yīng)用較為廣泛也最為經(jīng)典的分類是施耐德和英格拉姆的政策工具。

施耐德和英格拉姆將政策工具分為五種類型，即權(quán)威工具、激勵工具、能力工具、符號工具與規(guī)勸工具和學習工具。[1]由于該政策工具的分類依據(jù)是利用不同因素對個人或集體行為施加影響而使目標群體按照政策意圖實施行動[2]，這與義務(wù)教育均衡發(fā)展政策的制定維度較為相似，因此，使用該政策工具來分析改革開放以來縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展政策具有一定的適切性。

權(quán)威型政策工具具體包括政府利用合法合規(guī)權(quán)利對政策對象進行權(quán)利處分、機構(gòu)管理、財務(wù)管理及人事管制，它具有權(quán)威性和強制性的特點。具體表現(xiàn)為政府利用自身的管理權(quán)限對個人或者群體進行處置與處罰，對機構(gòu)所涉及的權(quán)限進行規(guī)范約束，通過控制機構(gòu)的經(jīng)費、人事達到管理的目標。激勵型政策工具是政府通過物質(zhì)或精神激勵、獎勵對達成政策目標的機構(gòu)或社會群體進行的一種效果認可方式，具有引導性和靈活性的特點。具體可通過財政獎勵、身份優(yōu)待、績效評估及利益刺激等方式實施。例如，對義務(wù)教育均衡發(fā)展達標的縣區(qū)通過增加財政撥款、人員編制、樹立典型等手段予以激勵。該工具一方面可以促進當?shù)亓x務(wù)教育更好更快發(fā)展，另一方面對其他地域達成義務(wù)教育均衡發(fā)展指標也有一定的引導作用。能力型政策工具是指政府機關(guān)為政策對象提供生存發(fā)展所需的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、財政撥款、管理運行及信息技術(shù)培訓等方面的基本保障，具有現(xiàn)實性和客觀性的特點。例如，政府通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、健全協(xié)調(diào)管理機制、保障個人或機構(gòu)發(fā)展以及對義務(wù)教育學校校舍建設(shè)提供支持幫助等。符號與規(guī)勸型工具是指政府通過價值引領(lǐng)、活動規(guī)范勸誡、理論支持以及樹立典型等方式對政策對象進行引導、鼓勵，具有隱匿性、自發(fā)性的特點。例如，政府對義務(wù)教育均衡發(fā)展提供價值引領(lǐng)，并進行理論闡述，同時對偏離政策目標的行為進行規(guī)勸引導。學習型工具是指政府通過權(quán)力下放、戰(zhàn)略規(guī)劃等方式，引導政策對象積極參與并進行自我評價規(guī)約，具有分散性、計劃性的特點。具體表現(xiàn)為政府通過制定戰(zhàn)略規(guī)劃、賦予自主權(quán)等引導政策對象實現(xiàn)預(yù)期政策目標，并對自身發(fā)展現(xiàn)狀做出客觀評價。

（二）改革開放以來縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展政策工具統(tǒng)計

1.研究內(nèi)容選擇

通過查閱《中華人民共和國重要教育文獻》、相關(guān)部委門戶網(wǎng)站公布的政策文本等資料，以1978年改革開放以來為促進縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展，國家層面頒發(fā)的相關(guān)法律、法規(guī)、通知、意見、紀要、綱要、條例、章程、細則等政策文本為研究對象，共整理得到相關(guān)文本98份。第一，改革開放以來我國頒布了《中華人民共和國義務(wù)教育法》等政策文件，義務(wù)教育均衡發(fā)展問題逐步提上日程。雖然義務(wù)教育均衡發(fā)展的概念在20世紀90年代中期才由學者們提及研究[3]，但是從改革開放以來我國出臺的與義務(wù)教育均衡發(fā)展相關(guān)的系列政策主旨分析來看，已經(jīng)體現(xiàn)出教育公平、均衡發(fā)展的端倪。因此，本研究的選擇時間為改革開放以來至現(xiàn)今。第二，國家、省級政府、市級政府及縣級政府都陸續(xù)出臺了促進縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展的系列政策文本、文件，紛繁復(fù)雜，要求各異。本研究主要集中于國家層面頒布的政策，從頒布的主體來看，主要包括全國人大、國務(wù)院、國家發(fā)展和改革委員會、教育部、財政部等國家機構(gòu)。第三，通過查閱相關(guān)文獻資料并利用各類網(wǎng)絡(luò)平臺，對有關(guān)縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策歸類，合并重疊文本，選取的政策文本主要由兩部分構(gòu)成，一是明確包含義務(wù)教育均衡發(fā)展的相關(guān)政策文本，二是雖然沒有明確包含義務(wù)教育均衡發(fā)展相關(guān)字眼，但是政策文本中提及了義務(wù)教育發(fā)展的相關(guān)內(nèi)容。研究最終篩選得到有效政策文本98份。

2.政策高頻詞統(tǒng)計

政策文本高頻詞在一定程度上可以反映某一時期政策的核心指向。因此，通過對國家層面發(fā)布的縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策文本高頻詞匯統(tǒng)計，可以了解某一時期內(nèi)國家為促進縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展所采取的主要政策措施，集中體現(xiàn)政策工具的選擇導向。本研究運用Nvivo12質(zhì)性研究統(tǒng)計工具，對98份政策文本高頻詞進行統(tǒng)計，對相似詞語進行合并、加權(quán)統(tǒng)計，結(jié)果如表1所示：

表1 縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策文本高頻詞加權(quán)統(tǒng)計

從改革開放以來國家義務(wù)教育均衡發(fā)展政策高頻詞以及高頻詞加權(quán)統(tǒng)計來看（表1），義務(wù)教育均衡發(fā)展質(zhì)量、師資隊伍建設(shè)、辦學條件、經(jīng)費投入、教育教學質(zhì)量等詞匯出現(xiàn)頻率較高，集中體現(xiàn)于諸多政策文件中。就前九名高頻詞匯排序來看，處于第一位的是學校辦學質(zhì)量，計數(shù)13次，權(quán)重4.92，這契合義務(wù)教育均衡發(fā)展政策制定的初衷，只有不斷提高學校的教育教學質(zhì)量，提高辦學水平，才能真正實現(xiàn)教育公平；排在第二位的是教師，計數(shù)8次，權(quán)重3.03，它強調(diào)了教師是實現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的關(guān)鍵要素，需要不斷提高教師的教育教學水平，才能促進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)學校、優(yōu)質(zhì)學校與非優(yōu)質(zhì)學校、達標校與非達標校之間的均衡發(fā)展；教育經(jīng)費、資源配置、評價辦法等高頻詞匯緊隨其后，這也充分說明了要實現(xiàn)縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展，國家必須提供義務(wù)教育學校發(fā)展所需的基本物質(zhì)條件保障。與此同時，教育效果評價、注重學校的規(guī)范化建設(shè)及優(yōu)質(zhì)發(fā)展目標等在政策文本中出現(xiàn)的頻率及占有的權(quán)重比例也相對較高，這進一步說明縣域義務(wù)教育要積極采用科學的評價辦法，建立有效的評價標準，才能實現(xiàn)學校間教育公平。而學生素質(zhì)、辦學規(guī)范化以及教學課程等要素則是實現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的基本載體，也是實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)公平義務(wù)教育政策目標的基本保障。

3.政策工具選擇情況統(tǒng)計

參照施耐德和英格拉姆政策工具分類，通過對改革開放以來縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展相關(guān)的98份政策文本進行統(tǒng)計分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：國家出臺的系列政策累計使用政策工具共計328次，其中權(quán)威型工具124次，符號和規(guī)勸型工具58次，能力型工具82次，激勵型工具33次，學習型工具31次（圖1）。

圖1 縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展政策工具選擇統(tǒng)計圖

從圖1的統(tǒng)計結(jié)果來看，改革開放以來，在縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展政策工具的選擇上，權(quán)威型工具使用較多，占比高達37.80%，這與我國實行的基礎(chǔ)教育管理體制密切相關(guān)，義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策由國家統(tǒng)一發(fā)布，強調(diào)政策的權(quán)威性；其次是能力型工具占25%，集中體現(xiàn)了國家對義務(wù)教育學校發(fā)展的關(guān)注，注重辦學條件的改善，這是義務(wù)教育學校均衡發(fā)展的物質(zhì)保障；符號和規(guī)勸型工具占比17.68%，排在第三位，強調(diào)了政策的價值引領(lǐng)作用；而激勵型工具和學習型工具占比相對較低，分別為10.06%和9.45%。從各類政策工具的選擇比例來看，雖然具有一定的合理性，但是也存在進一步優(yōu)化和改進的空間。

4.縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策工具特征

第一，注重國家導向的權(quán)威型政策工具的運用。改革開放至今，從縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展的相關(guān)政策來看，無論是發(fā)文主體，諸如全國人大、國務(wù)院、教育部、財政部，還是從政策文本所體現(xiàn)的關(guān)鍵要素，諸如促進教育公平、提升教育質(zhì)量、改善辦學條件、提升教師教育教學水平等，系列政策工具的運用都凸顯了國家對縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展的統(tǒng)一領(lǐng)導，注重政策工具的強制性、權(quán)威型特點。例如，1986年國家頒布的《中華人民共和國義務(wù)教育法》，把義務(wù)教育的定義解釋為“國家統(tǒng)一實施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國家必須予以保障的公益性事業(yè)”。[4]再如，《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部、教育部關(guān)于加快國家扶貧開發(fā)工作重點縣“兩免一補”實施步伐有關(guān)工作意見的通知》（2005年）[5]、《國務(wù)院關(guān)于做好免除城市義務(wù)教育階段學生學雜費工作的通知》（2008年）[6]、教育部等五部門《關(guān)于印發(fā)〈教師教育振興行動計劃（2018—2022年）〉的通知》（2018年）[7]等，這些文件和通知都充分體現(xiàn)了國家政策的權(quán)威性與統(tǒng)一性。

第二，強調(diào)能力型政策工具的基礎(chǔ)作用。城鄉(xiāng)義務(wù)教育學校之間辦學條件的差距是制約義務(wù)教育均衡發(fā)展的瓶頸所在，因此，改善辦學條件也就成了實現(xiàn)我國縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展的突破口。從系列政策工具的運用情況來看，國家非常重視能力型政策工具的運用，政策文本內(nèi)容也集中體現(xiàn)了我國縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展的條件改善，主要是在經(jīng)費、校際均衡、師資力量等方面加大投入。例如，從2006年起，我國明確規(guī)定了要按照“明確各級地方責任、中央地方共擔、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施”的基本原則，建立中央和地方分項目、按比例分擔的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制。2009年，教育部頒發(fā)了《關(guān)于進一步做好中小學教師補充工作的通知》[8]，2018年教育部等五部門《關(guān)于印發(fā)〈教師教育振興行動計劃（2018—2022年）〉的通知》[7]等政策文件，旨在以教師教學質(zhì)量的提高來助力義務(wù)教育均衡發(fā)展目標的實現(xiàn)。

第三，重視符號和規(guī)勸型工具的價值引導作用。國家歷來重視通過營造政策環(huán)境為縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展提供良好的外部環(huán)境，而符號和規(guī)勸工具對縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展具有一定的價值引領(lǐng)和導向作用。積極的政治文化環(huán)境有利于將政策推進所需的價值觀、信念與態(tài)度內(nèi)化為政策群體個人的心理要素，因此，符號和規(guī)勸工具的作用就是對政策群體內(nèi)部受到的激勵進行假定，將文化概念引入決策情境，從而呼吁、督促政策群體自發(fā)完成政策目標。[2]為了促進縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展，有關(guān)符號和規(guī)勸型工具在國家諸多政策中都有所體現(xiàn)。例如，1983年國家頒布的《關(guān)于全日制普通中學全面貫徹黨的基礎(chǔ)教育方針、糾正片面追求升學率傾向的十項規(guī)定》[9]，2019年中共中央、國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于深化教育教學改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見》[10]等政策文件。

第四，學習型、激勵型工具的作用發(fā)揮欠佳。我國推進的義務(wù)教育均衡發(fā)展一貫強調(diào)政府的主體責任，偏重于辦學條件改善，注重追求規(guī)模經(jīng)濟，側(cè)重謀求同一發(fā)展，表現(xiàn)出明顯的路徑依賴特征。[11]學習型與激勵型工具的運用能夠從根本上改變傳統(tǒng)的路徑依賴模式，激發(fā)義務(wù)教育學校辦學主體的活力和積極性。改革開放以來，為促進縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展，國家陸續(xù)出臺了系列政策文件，從政策主旨來看，主要有縣域義務(wù)教育發(fā)展的財政政策、教師政策、辦學和管理政策、質(zhì)量政策及督導和評估政策等，政策工具表現(xiàn)為權(quán)威型、能力型和符號規(guī)勸型，而對于賦予縣域義務(wù)教育學校更多的辦學自主權(quán)，提高教育教學質(zhì)量的學習型工具雖有所涉及，但無論是從政策文本內(nèi)容的考察，還是各項政策工具在政策體系中所占的比例來看，學習型政策工具的運用普遍不足，這也導致了縣域義務(wù)教育學校均衡發(fā)展過程中自身內(nèi)在動力不足，學校辦學主體作用發(fā)揮不充分，造成學校的發(fā)展不能因地制宜、因時制宜、因校制宜。

三、縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展政策的優(yōu)化策略

政策工具的選擇運用集中體現(xiàn)了國家的政策導向，對義務(wù)教育均衡發(fā)展具有一定的引導作用。在“十四五”發(fā)展規(guī)劃中，為了實現(xiàn)教育現(xiàn)代化的遠景目標，達成優(yōu)質(zhì)均衡目標，辦人民滿意的教育，從我國現(xiàn)階段縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展的現(xiàn)狀出發(fā)，政策工具的選擇應(yīng)隨著時代的變化做出及時的優(yōu)化和調(diào)整。

（一）繼續(xù)發(fā)揮好權(quán)威型、能力型、符號和規(guī)勸型政策工具的作用

改革開放以來，我國義務(wù)教育的發(fā)展走過了“有學可上”到“均衡發(fā)展”，再到“優(yōu)質(zhì)公平”的發(fā)展階段，實現(xiàn)了政策預(yù)定的發(fā)展目標，這與國家政策的統(tǒng)一領(lǐng)導有著密不可分的關(guān)系，也是社會主義制度優(yōu)越性的集中體現(xiàn)?？梢哉f縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展政策是國家進行教育管理的一種政治措施，代表了廣大人民的意志，其權(quán)威性與實用性并行，目的性與可行性共存。[12]在新時代背景下，為了整體提高我國縣域義務(wù)教育的辦學質(zhì)量，實現(xiàn)教育現(xiàn)代化宏偉目標，最終實現(xiàn)“優(yōu)質(zhì)均衡高質(zhì)量發(fā)展”，必須繼續(xù)堅持黨和國家的統(tǒng)一領(lǐng)導，在政策工具的選用上仍然要重視權(quán)威型政策工具的權(quán)威強制作用，利用能力型政策工具不斷提高義務(wù)教育學校的基礎(chǔ)設(shè)施條件和辦學水平，為義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展提供堅強的物質(zhì)保障。同時，發(fā)揮符號和規(guī)勸型政策工具的價值引領(lǐng)作用，秉承教育公平的價值導向，為義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展提供思想保障和價值指引。

（二）基于供給側(cè)改革做好政策工具的選擇搭配

長期以來，由于受“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對立”的影響以及東西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平梯度差異的制約，我國縣域義務(wù)教育發(fā)展水平無論是在辦學條件、師資水平，還是經(jīng)費投入等方面，農(nóng)村和城市、東部和西部地區(qū)的學校都存在很大差距，并且隨著我國經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展，農(nóng)村與城市、東部與西部的義務(wù)教育學校發(fā)展過程中的差距勢必會進一步加大。為了提高我國基礎(chǔ)教育的整體質(zhì)量和水平，縮小地區(qū)差距，實現(xiàn)教育公平，未來相關(guān)義務(wù)教育均衡發(fā)展政策工具的選擇使用應(yīng)更多地考慮地域差異、學校差異。基于供給側(cè)改革的視角，根據(jù)不同地域義務(wù)教育發(fā)展的實際狀況，有針對性地采取特殊政策予以照顧支持。在有限條件下，要實現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，一方面需要提升教育資源的質(zhì)量，另一方面需要結(jié)合教育公平的理念，對弱勢群體和單位實行教育補償。[13]例如，對于西部經(jīng)濟落后地區(qū)、民族地區(qū)及農(nóng)村地區(qū)的義務(wù)教育發(fā)展應(yīng)更多使用能力型政策工具，首先保證這些地區(qū)的物質(zhì)基礎(chǔ)條件供應(yīng)，甚至可以以超越城鎮(zhèn)地區(qū)的物質(zhì)經(jīng)費投入來彌補其在教育教學質(zhì)量方面的差距，而對于東南沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)或者城鎮(zhèn)地區(qū)，要多發(fā)揮符號與規(guī)勸型和學習型政策工具的作用，賦予學校更大的辦學自主權(quán)，在追求高質(zhì)量的基礎(chǔ)上實現(xiàn)義務(wù)教育的特色發(fā)展。

（三）充分挖掘?qū)W習型、激勵型政策工具的積極作用

外因是事物變化發(fā)展的條件，內(nèi)因是事物變化發(fā)展的根本?？h級政府是義務(wù)教育均衡發(fā)展的關(guān)鍵和責任主體，要達成義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的最終目標，必須調(diào)動當?shù)卣蛯W校的積極性，賦予當?shù)卣蛯W校更多、更大的辦學自主權(quán)。實現(xiàn)均衡體現(xiàn)的是資源的再分配，是一個調(diào)整—整合—再調(diào)整—再整合的過程。國家政策在保障義務(wù)教均衡發(fā)展過程中將面臨利益沖突、配合度低及資源不足等問題，無法實現(xiàn)政策有效落實。[14]未來政策工具的選擇與使用要充分發(fā)揮好學習型、激勵型政策工具的引導作用，充分放權(quán)，實現(xiàn)縣域義務(wù)教育發(fā)展由“外向依靠”向“內(nèi)生發(fā)展”的轉(zhuǎn)變，從而體現(xiàn)國家政策的宏觀調(diào)控與激勵引導。

（四）利用好政策工具的合力作用，并予以動態(tài)調(diào)整

任何教育政策目標的達成，都是政策工具合力作用的結(jié)果?？v觀改革開放以來縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策脈絡(luò)，盡管在不同的歷史時期，各類政策工具所占比例及其發(fā)揮的作用大小各異，但是，義務(wù)教育均衡發(fā)展之所以能取得如今的成就，與各級各類政策工具的綜合運用密不可分。因此，未來縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策工具選擇應(yīng)充分利用好各類工具的優(yōu)勢，發(fā)揮其合力作用，并且要隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和政策環(huán)境的變化及時動態(tài)調(diào)整各類政策工具的比例，使政策工具能夠緊貼時代發(fā)展的要求，助力義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展政策目標的早日達成。