文/陶中文

2003年以來(lái)，上海市委、市政府為推進(jìn)本市住房保障體系建設(shè)、改善住房困難家庭居住條件、加快舊區(qū)改造和郊區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，先后進(jìn)行了三輪共計(jì)46個(gè)保障性住房大型居住社區(qū)選址，總規(guī)劃用地面積150多平方公里，規(guī)劃人口規(guī)模逾300萬(wàn)人，規(guī)劃新增住宅總量約1億平方米（其中市屬保障性住房近6000萬(wàn)平方米）。大型居住社區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)為本市重大工程建設(shè)、舊區(qū)改造、城市更新、市民居住條件改善、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)運(yùn)行發(fā)揮了重要的積極作用，同時(shí)也帶動(dòng)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

一、大型居住社區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)機(jī)制

本市大型居住社區(qū)建設(shè)自2003年起，歷經(jīng)十余年，經(jīng)歷三輪開(kāi)發(fā)，按照時(shí)間先后分別是“以市為主”、“以大集團(tuán)為主”和“以區(qū)為主”。

（一）“以市為主”的開(kāi)發(fā)建設(shè)機(jī)制

“以市為主”的開(kāi)發(fā)建設(shè)機(jī)制是指由市級(jí)部門(mén)牽頭，設(shè)置專(zhuān)門(mén)建設(shè)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行項(xiàng)目推進(jìn)。建設(shè)管理機(jī)構(gòu)實(shí)施土地前期開(kāi)發(fā)，公開(kāi)招標(biāo)確定住宅地塊的開(kāi)發(fā)建設(shè)單位，通過(guò)簽訂項(xiàng)目建設(shè)協(xié)議書(shū)，確定雙方的權(quán)利義務(wù)。2003年，原市房地局專(zhuān)門(mén)成立了市住宅建設(shè)發(fā)展中心，從事征收安置住房和共有產(chǎn)權(quán)保障住房的建設(shè)管理工作，進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)和實(shí)施公益性配套公建的建設(shè)，通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)確定住宅地塊的開(kāi)發(fā)建設(shè)單位。

“以市為主”開(kāi)發(fā)建設(shè)的大型居住社區(qū)主要分布在5個(gè)區(qū)，共13個(gè)基地，如表1所示。

表1 “以市為主”開(kāi)發(fā)建設(shè)的大型居住社區(qū)

（二）“以大集團(tuán)為主”的開(kāi)發(fā)建設(shè)機(jī)制

“以大集團(tuán)為主”的開(kāi)發(fā)建設(shè)機(jī)制是指2009年初，由市級(jí)房地產(chǎn)大集團(tuán)按照市政府的統(tǒng)一部署，對(duì)第一輪選址的各大型居住社區(qū)周邊拓展基地組織實(shí)施開(kāi)發(fā)，以充分發(fā)揮大集團(tuán)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和開(kāi)發(fā)建設(shè)能力?；厮阪?zhèn)政府進(jìn)行前期征地工作，大集團(tuán)企業(yè)具體實(shí)施住宅建設(shè)和基地內(nèi)市政、公建等綜合配套建設(shè)工作。地產(chǎn)集團(tuán)、市城投總公司等六個(gè)大集團(tuán)對(duì)口開(kāi)發(fā)建設(shè)十個(gè)基地。主要建設(shè)原則是：市級(jí)相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)確定規(guī)劃選址，制訂建設(shè)計(jì)劃，協(xié)調(diào)推進(jìn)綜合配套，統(tǒng)籌房源定價(jià)和供應(yīng)，加強(qiáng)督促指導(dǎo)等工作；建設(shè)基地所在區(qū)政府負(fù)責(zé)會(huì)同大集團(tuán)落實(shí)拆遷騰地，以及相關(guān)配套設(shè)施的接管、開(kāi)辦和運(yùn)營(yíng)等；大集團(tuán)負(fù)責(zé)按市政府確定的建設(shè)計(jì)劃和要求組織實(shí)施建設(shè)，辦理相關(guān)建設(shè)前期手續(xù)，并具體實(shí)施住宅建設(shè)和基地內(nèi)市政、公建等綜合配套工作。

“以大集團(tuán)為主”開(kāi)發(fā)建設(shè)的大型居住社區(qū)主要分布在6個(gè)區(qū)，共10個(gè)基地，如表2所示。

表2 “以大集團(tuán)為主”開(kāi)發(fā)建設(shè)的大型居住社區(qū)

（三）“以區(qū)為主”的開(kāi)發(fā)建設(shè)機(jī)制

“以區(qū)為主”的開(kāi)發(fā)建設(shè)機(jī)制是指 2009年底至2010年，市政府按照“以區(qū)為主、市區(qū)聯(lián)手”的原則，成立“大型居住社區(qū)建設(shè)推進(jìn)辦公室”，負(fù)責(zé)政策研究和綜合協(xié)調(diào)等工作，各大型居住社區(qū)所在區(qū)政府作為責(zé)任主體實(shí)施開(kāi)發(fā)建設(shè)。各相關(guān)區(qū)政府負(fù)責(zé)拆遷騰地，公開(kāi)招標(biāo)確定開(kāi)發(fā)建設(shè)單位，并組織實(shí)施基地內(nèi)市政、公建配套建設(shè)等工作。強(qiáng)化各區(qū)在建設(shè)過(guò)程中的責(zé)任主體地位，包括會(huì)同市規(guī)劃部門(mén)組織編制控制性詳細(xì)規(guī)劃、負(fù)責(zé)拆遷騰地、確定建設(shè)單位、協(xié)調(diào)建設(shè)前期手續(xù)、監(jiān)管工程建設(shè)質(zhì)量安全進(jìn)度、落實(shí)市政公建配套建設(shè)及后續(xù)接管開(kāi)辦、社區(qū)管理等實(shí)施工作。

“以區(qū)為主”開(kāi)發(fā)建設(shè)的大型居住社區(qū)主要分布在9個(gè)區(qū)，共23個(gè)基地，如表3所示。

表3 “以區(qū)為主”開(kāi)發(fā)建設(shè)的大型居住社區(qū)

小結(jié)：三種開(kāi)發(fā)機(jī)制是在不同的歷史條件下，為快速推進(jìn)大規(guī)模保障性住房建設(shè)而采取的，不同的開(kāi)發(fā)建設(shè)機(jī)制均為本市住房保障體系建設(shè)發(fā)揮了重要的積極作用。

截至目前，采用“以市為主”開(kāi)發(fā)建設(shè)機(jī)制的大型居住社區(qū)住宅、配套設(shè)施已基本建成，社區(qū)也日趨成熟。采用“以大集團(tuán)為主”開(kāi)發(fā)建設(shè)機(jī)制的大型居住社區(qū)已基本完成保障房住宅建設(shè)，與之配套的道路、公交首末站等市政基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)始運(yùn)營(yíng)，公交已開(kāi)通，教育、街坊級(jí)商業(yè)等公共服務(wù)設(shè)施已建成使用。采用“以區(qū)為主”開(kāi)發(fā)建設(shè)機(jī)制的大型居住社區(qū)已有15個(gè)基地啟動(dòng)建設(shè)，剩余8個(gè)基地（閔行梅隴，青浦新城四站，浦東新區(qū)南匯城、滬通鐵路惠南站、川沙，金山北站、亭林，松江葉榭）將根據(jù)實(shí)際需要適時(shí)啟動(dòng)建設(shè)。

二、“以區(qū)為主”的開(kāi)發(fā)建設(shè)機(jī)制剖析

“以區(qū)為主”開(kāi)發(fā)機(jī)制是在總結(jié)前兩輪機(jī)制的基礎(chǔ)上，為充分發(fā)揮各相關(guān)區(qū)政府的積極性而實(shí)施的開(kāi)發(fā)機(jī)制，涉及范圍廣、建設(shè)體量大。目前正在建設(shè)的大型居住社區(qū)主要采用“以區(qū)為主”的開(kāi)發(fā)模式。

早在2017年，上海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會(huì)、上海市發(fā)展和改革委員會(huì)、原上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局、上海市財(cái)政局、上海市房屋管理局等五部門(mén)就聯(lián)合推出了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市大型居住社區(qū)保障性住房建設(shè)和管理工作的若干意見(jiàn)》，后經(jīng)上海市政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)，也就是滬府辦〔2017〕77號(hào)文。文件更好地落實(shí)了市委、市政府的決策部署，對(duì)上?！八奈灰惑w”住房保障體系進(jìn)行了深化，并對(duì)舊區(qū)改造推進(jìn)實(shí)施的新機(jī)制予以完善，同時(shí)，對(duì)本市大型居住社區(qū)采用的“以區(qū)為主”的開(kāi)發(fā)建設(shè)機(jī)制進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)，并進(jìn)一步加強(qiáng)。

2018年8月，《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)市、區(qū)兩級(jí)保障性住房大型居住社區(qū)建設(shè)管理推進(jìn)機(jī)構(gòu)建設(shè)若干意見(jiàn)的通知》（滬府辦〔2018〕57號(hào)）出臺(tái)，上海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會(huì)、上海市房屋管理局在詳細(xì)深入分析本市大型居住社區(qū)幾年來(lái)開(kāi)發(fā)建設(shè)取得的成效以及存在的問(wèn)題短板等前期工作的基礎(chǔ)上，提出了一系列政策措施，指導(dǎo)后續(xù)大型居住社區(qū)的建設(shè)和管理工作。強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)包括堅(jiān)持“以區(qū)為主、市區(qū)聯(lián)手”的建設(shè)推進(jìn)工作機(jī)制，繼續(xù)深入推進(jìn)本市大型居住社區(qū)建設(shè)，以及加強(qiáng)市、區(qū)級(jí)兩個(gè)層面的保障性住房大型居住社區(qū)建設(shè)管理推進(jìn)機(jī)構(gòu)的管理。

1.在工作職責(zé)方面，再次明確了本市大型居住社區(qū)建設(shè)推進(jìn)辦公室的職責(zé)。根據(jù)文件要求，上海市大型居住社區(qū)建設(shè)推進(jìn)辦公室的主要職責(zé)是在上海市舊區(qū)改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組的總體要求和部署下，在宏觀上做好政策研究和綜合協(xié)調(diào)工作，在微觀上做好建設(shè)計(jì)劃的制訂、對(duì)各個(gè)區(qū)政府的督導(dǎo)、對(duì)任務(wù)進(jìn)行推進(jìn)落實(shí)等工作。具體職責(zé)內(nèi)容包括：對(duì)上海所有大型居住社區(qū)的建設(shè)推進(jìn)工作進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)，全覆蓋、不遺漏，同時(shí)對(duì)市、區(qū)兩級(jí)政府在大型居住社區(qū)的建設(shè)推進(jìn)協(xié)調(diào)方面建立機(jī)制并予以落實(shí)；在符合國(guó)家和上海關(guān)于住房建設(shè)的相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)定的框架下，抓緊相關(guān)政策措施的制訂和完善工作，確保大型居住社區(qū)建設(shè)的順利推進(jìn)。大型居住社區(qū)的建設(shè)要滿(mǎn)足上海市重大市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要，要滿(mǎn)足舊區(qū)改造和住房保障等各方面的房源需求，同時(shí)還要滿(mǎn)足上海市房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的需要。在此前提下，每年組織編制大型居住社區(qū)工作計(jì)劃，包括開(kāi)工建設(shè)計(jì)劃和房源供應(yīng)計(jì)劃等；對(duì)本市大型居住社區(qū)建設(shè)積極做好組織、協(xié)調(diào)和推進(jìn)工作，督促落實(shí)項(xiàng)目的建設(shè)用地，督促協(xié)調(diào)拆遷騰地，跟蹤落實(shí)前期工作；加快推進(jìn)大型居住社區(qū)的市政公建配套設(shè)施建設(shè)，不能明顯滯后于住宅建設(shè)，按照綜合協(xié)調(diào)的要求確保配套設(shè)施的建設(shè)管理和移交接管等相關(guān)工作有序順暢；在組織和推進(jìn)大型居住社區(qū)建設(shè)過(guò)程中，負(fù)責(zé)各類(lèi)會(huì)議的組織籌辦，包括專(zhuān)題會(huì)議和工作例會(huì)等；在價(jià)格管理方面，要對(duì)各個(gè)大型居住社區(qū)包括地價(jià)在內(nèi)的建房協(xié)議價(jià)格進(jìn)行核實(shí)論證，對(duì)房源供應(yīng)價(jià)格進(jìn)行審核，對(duì)大型居住社區(qū)的房源供應(yīng)進(jìn)行統(tǒng)籌調(diào)配等；在信息統(tǒng)計(jì)匯總方面，承擔(dān)大型居住社區(qū)建設(shè)的日常統(tǒng)計(jì)工作和信息報(bào)送工作，包括簡(jiǎn)報(bào)以及各類(lèi)專(zhuān)報(bào)等，建立和完善相關(guān)的資料數(shù)據(jù)庫(kù)；在任務(wù)推進(jìn)和指導(dǎo)監(jiān)督方面，要對(duì)各相關(guān)區(qū)確保完成大型居住社區(qū)建設(shè)任務(wù)方面進(jìn)行監(jiān)督考核，對(duì)各相關(guān)區(qū)的大型居住社區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)指揮部或者推進(jìn)辦給予指導(dǎo)，同時(shí)負(fù)責(zé)組織相關(guān)工作人員進(jìn)行學(xué)習(xí)、交流，以及培訓(xùn)等，不斷提升業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作能力。

2.在推進(jìn)機(jī)構(gòu)方面，健全各個(gè)區(qū)級(jí)大型居住社區(qū)的建設(shè)管理推進(jìn)機(jī)構(gòu)。按照《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市大型居住社區(qū)保障性住房建設(shè)和管理工作的若干意見(jiàn)》的文件精神，各個(gè)大型居住社區(qū)的所在區(qū)在前期工作的基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步落實(shí)關(guān)于大型居住社區(qū)建設(shè)管理的主體責(zé)任，成立專(zhuān)門(mén)的大型居住社區(qū)建設(shè)管理推進(jìn)機(jī)構(gòu)，區(qū)長(zhǎng)作為總牽頭人，分管副區(qū)長(zhǎng)作為具體負(fù)責(zé)人，將房屋管理、規(guī)劃土地、交通、環(huán)保、綠化市容等涉及大型居住社區(qū)建設(shè)推進(jìn)、社區(qū)管理各個(gè)環(huán)節(jié)的區(qū)級(jí)職能部門(mén)都納入建設(shè)管理機(jī)構(gòu)，作為重要的成員單位，共同推進(jìn)大型居住社區(qū)的建設(shè)和管理工作。切實(shí)承擔(dān)起大型居住社區(qū)的規(guī)劃工作、動(dòng)拆遷和征收騰地工作，遴選開(kāi)發(fā)建設(shè)單位承擔(dān)具體建設(shè)任務(wù)，對(duì)前期審批手續(xù)的辦理加快協(xié)調(diào)推進(jìn)等，同時(shí)加強(qiáng)工程建設(shè)質(zhì)量、安全和進(jìn)度管理，對(duì)大型居住社區(qū)相關(guān)的公共服務(wù)配套設(shè)施同步推進(jìn)建設(shè)、同步開(kāi)辦運(yùn)營(yíng)。區(qū)房屋管理部門(mén)作為負(fù)責(zé)各相關(guān)區(qū)大型居住社區(qū)建設(shè)的日常推進(jìn)工作的常設(shè)機(jī)構(gòu)，要進(jìn)一步將具體工作明確至專(zhuān)門(mén)的科室或事業(yè)單位予以落實(shí)。各相關(guān)區(qū)大型居住社區(qū)建設(shè)推進(jìn)管理機(jī)構(gòu)在工作制度和考評(píng)機(jī)制方面要進(jìn)一步優(yōu)化和完善，充實(shí)人員力量，實(shí)現(xiàn)區(qū)級(jí)大型居住社區(qū)建設(shè)管理機(jī)構(gòu)運(yùn)作的常態(tài)化和實(shí)體化。

對(duì)于大型居住社區(qū)的社區(qū)管理工作，各相關(guān)部門(mén)應(yīng)積極予以落實(shí)。根據(jù)每個(gè)區(qū)的實(shí)際情況，逐步加強(qiáng)大型居住社區(qū)的社區(qū)管理，對(duì)小區(qū)綜合治理的機(jī)制予以深化，不斷提高住宅小區(qū)的物業(yè)管理和服務(wù)水平。各個(gè)區(qū)的管理力量重點(diǎn)傾斜至大型居住社區(qū)內(nèi)，在條件相對(duì)成熟的大型居住社區(qū)，市、區(qū)兩級(jí)政府可成立專(zhuān)項(xiàng)協(xié)調(diào)工作小組，加強(qiáng)大型居住社區(qū)的社區(qū)管理工作。

3.在考核督查方面，加強(qiáng)大型居住社區(qū)建設(shè)管理工作的考核。對(duì)市、區(qū)、街鎮(zhèn)三級(jí)政府，實(shí)行分層考核和督查。市級(jí)層面由市大型居住社區(qū)建設(shè)推進(jìn)辦公室牽頭，市政府督查室和市大型居住社區(qū)土地儲(chǔ)備工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等參與，共同組成聯(lián)合督查工作小組，以半年為周期，排摸各相關(guān)區(qū)大型居住社區(qū)工作任務(wù)的完成情況，包括土地儲(chǔ)備工作進(jìn)展情況、保障性住房的建設(shè)推進(jìn)情況，以及大型居住社區(qū)相關(guān)的配套服務(wù)設(shè)施的建設(shè)開(kāi)辦情況等。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)行綜合考核評(píng)價(jià)，將各個(gè)區(qū)的考核評(píng)價(jià)結(jié)果納入市政府的重點(diǎn)督查內(nèi)容；按照重點(diǎn)督辦原則，針對(duì)大型居住社區(qū)建設(shè)管理過(guò)程中存在的重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題和突出問(wèn)題，特別是長(zhǎng)期存在的問(wèn)題和短板，通過(guò)發(fā)出督辦單的形式予以重點(diǎn)推進(jìn)，或者通過(guò)常態(tài)化的工作機(jī)制予以解決。

區(qū)級(jí)層面，首先要由各相關(guān)區(qū)的區(qū)政府結(jié)合本區(qū)的實(shí)際情況，牽頭制訂大型居住社區(qū)建設(shè)管理工作考評(píng)和獎(jiǎng)懲辦法。對(duì)市政府重點(diǎn)關(guān)注的市屬保障性住房建設(shè)任務(wù)，以及存在短板問(wèn)題的配套設(shè)施建設(shè)任務(wù)，都要作為區(qū)級(jí)的重大工程項(xiàng)目予以督辦考核。此外，市級(jí)層面組成的聯(lián)合督查小組對(duì)各個(gè)區(qū)大型居住社區(qū)的考核結(jié)果，將作為區(qū)級(jí)政府任務(wù)考核的重要內(nèi)容進(jìn)行綜合評(píng)定。

總體上看，“以區(qū)為主”的開(kāi)發(fā)建設(shè)機(jī)制極大地調(diào)動(dòng)了各區(qū)政府積極性，充分發(fā)揮了各區(qū)在土地儲(chǔ)備、前期手續(xù)辦理、配套設(shè)施接管運(yùn)營(yíng)等方面的屬地化管理優(yōu)勢(shì)。十余年來(lái)，大型居住社區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)快速推進(jìn)，僅市屬保障性住房建設(shè)量就超4000萬(wàn)平方米，為本市住房保障和經(jīng)濟(jì)建設(shè)作出了巨大貢獻(xiàn)。同時(shí)，各屬地政府主動(dòng)作為，超前謀劃，不斷推動(dòng)大型居住社區(qū)“鎮(zhèn)管社區(qū)”機(jī)制的完善，確保入住居民加快融入社區(qū)，帶動(dòng)郊區(qū)社會(huì)管理水平提升。

三、結(jié)論與建議

目前，尚未啟動(dòng)建設(shè)的大型居住社區(qū)，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)和完善“以區(qū)為主”的開(kāi)發(fā)建設(shè)機(jī)制，持續(xù)提升本市大型居住社區(qū)建設(shè)品質(zhì)，讓保障性住房更加安居宜居。

一是建議開(kāi)展大型居住社區(qū)調(diào)研評(píng)估。按照“以區(qū)為主”的機(jī)制開(kāi)發(fā)建設(shè)大型居住社區(qū)已超過(guò)十年，應(yīng)對(duì)建設(shè)和管理方面進(jìn)行全面調(diào)研、梳理，摸清問(wèn)題，查找不足。重點(diǎn)聚焦群眾需求和公共服務(wù)短板，大力提升大型居住社區(qū)基本公共服務(wù)水平和質(zhì)量。按照大型居住社區(qū)市政公建配套設(shè)施“三年行動(dòng)計(jì)劃”要求，持續(xù)完善“大居”路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，滿(mǎn)足居民出行需求；提升綠化美化水平，打造綠色宜居環(huán)境；優(yōu)化教育資源配置，保障居民就學(xué)需求；完善衛(wèi)生服務(wù)體系，保障居民就醫(yī)需求；建立養(yǎng)老設(shè)施立體網(wǎng)絡(luò)，解決養(yǎng)老民生需求；細(xì)化社區(qū)服務(wù)及行政管理設(shè)施，貼近百姓生活所需；創(chuàng)建便捷商業(yè)業(yè)態(tài)，提高居民生活品質(zhì)；健全文體設(shè)施建設(shè)，豐富居民業(yè)余生活。不斷增強(qiáng)市民群眾獲得感、幸福感和安全感。

二是建議進(jìn)一步調(diào)動(dòng)各區(qū)政府積極性。當(dāng)前，市委、市政府正在大力推進(jìn)五大新城建設(shè)，將新城建設(shè)作為著力提升城市能級(jí)和競(jìng)爭(zhēng)力、打造城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局的重要戰(zhàn)略部署。本市大型居住社區(qū)嘉定城北基地、青浦新城一站和新城四站基地、松江南站基地、奉賢南橋基地、臨港南匯城基地等均位于新城范圍內(nèi)。建議后續(xù)開(kāi)發(fā)建設(shè)大型居住社區(qū)時(shí)，結(jié)合《關(guān)于本市“十四五”加快推進(jìn)新城規(guī)劃建設(shè)工作的實(shí)施意見(jiàn)》和《上海市住房發(fā)展“十四五”規(guī)劃》，進(jìn)一步賦予各相關(guān)區(qū)在規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)管理等方面的自主權(quán)，充分調(diào)動(dòng)各區(qū)政府的積極性。不斷完善大型居住社區(qū)功能，持續(xù)優(yōu)化大型居住社區(qū)結(jié)構(gòu)，整體提升大型居住社區(qū)居住品質(zhì)。