時守志 張琳原 張保鋼

(1. 北京市測繪設(shè)計研究院, 北京 100038;2. 城市空間信息工程北京市重點實驗室, 北京 100038;3. 北京國測星繪信息技術(shù)有限公司, 北京 100040)

0 概述

2018年5月14日,《關(guān)于開展工程建設(shè)項目審批制度改革試點的通知》(國辦發(fā)〔2018〕33號)[1]提出了合并審批事項的要求。推行聯(lián)合勘驗、多測合一、聯(lián)合審圖、聯(lián)合驗收等。遵照“一次委托、統(tǒng)一測繪、成果共享”的原則開展項目驗收階段的測量工作。國務(wù)院辦公廳在2019年3月26日又提出了《關(guān)于全面開展工程建設(shè)項目審批制度改革的實施意見》(國辦發(fā)〔2019〕11號)[2],強調(diào)了驗收階段的有關(guān)測繪工作的執(zhí)行原則。

2019年,自然資源部《關(guān)于以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)推進規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》(自然資規(guī)〔2019〕2號)[3]要求鞏固落實“多測合并、聯(lián)合測繪、成果共享”。把建設(shè)項目竣工驗收階段的規(guī)劃核實、土地核驗、不動產(chǎn)測繪等自然資源主管部門負責的測繪事項合并為一個驗收事項。2020年全國國土測繪工作會議號召發(fā)揚釘釘子精神,保證“多測合一”改革早日落地見效[4]。“多測合一”省去了地籍底圖測量及土地核驗測量工序,節(jié)省了人力、物力、財力。測繪成果由統(tǒng)一的技術(shù)部門進行質(zhì)量把關(guān),從而提高了測繪成果的規(guī)范性和質(zhì)量,并使測繪成果更具有可追溯性。

從對“多測合一”的理解來看,“多測”是指多個測繪事項,“合一”指一個標的物只測一次,執(zhí)行相同的測繪技術(shù)標準,相同的測繪成果只提交一次。

1 “多測合一”技術(shù)標準編制的必要性

開展“多測合一”工作是優(yōu)化營商環(huán)境的必然要求,從中央到部領(lǐng)導都十分重視。作為“多測合一”工作技術(shù)基礎(chǔ)和保障的技術(shù)標準,是其高質(zhì)量實施的關(guān)鍵,勢在必行。2019年11月15日,自然資源部辦公廳發(fā)布《自然資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)2019年度自然資源標準制修訂工作計劃的通知》(自然資辦發(fā)〔2019〕49號),批準北京市測繪設(shè)計研究院牽頭16家參編單位對行業(yè)標準《城市工程建設(shè)項目聯(lián)合測繪規(guī)程》開展預(yù)研。牽頭單位調(diào)研了國內(nèi)20多個省市“多測合一”情況,提出了標準草案和研編報告。在預(yù)研項目評審會上,專家認為“項目目標明確,針對性、實用性強,完成了標準預(yù)研究確定的各項任務(wù),一致同意通過評審驗收。建議盡快進行行業(yè)標準編制立項”。

《城市測量規(guī)范》[5]《城市建設(shè)工程竣工測量成果規(guī)范》[6]等現(xiàn)行行業(yè)標準對“多測合一”在不同方面有一些技術(shù)規(guī)定,但沒有系統(tǒng)解決問題。其出發(fā)點是從單個測繪事項出發(fā)的,每個測繪事項測繪一次,實現(xiàn)了“多測”,但未能“合一”,基層測繪人員使用不方便。因此確有必要制定“多測合一”的技術(shù)標準,從目前來看,全國有一半以上的地區(qū)在國土方面都制定了“多測合一”的地方技術(shù)標準,未制定標準的地區(qū)有的在抓緊時間制定自己的地方標準,有的在期盼國家或行業(yè)標準的出臺。各地已編制發(fā)布的“多測合一”技術(shù)規(guī)范、規(guī)程或規(guī)定,各具特色、滿足了當?shù)亍岸鄿y合一”工作需要,但不足以在全行業(yè)或全國執(zhí)行。基于構(gòu)建工程建設(shè)項目“多測合一”測繪體系設(shè)想,全國統(tǒng)一的國家標準或行業(yè)標準出臺確有必要,目前全國多地出臺“多測合一”標準的現(xiàn)實從一個側(cè)面也反映出了社會對此標準的迫切需求。

日前自然資源部關(guān)于推進工程建設(shè)項目審批‘多測合一’改革的意見(征求意見稿)工作當中,多家測繪單位也提出了“加快推動技術(shù)標準統(tǒng)一”的建議。

2 如何開展“多測合一”行業(yè)標準編制

自然資源部是“多測合一”工作的提出者,也是該項工作的踐行者。其標準的制定當然由自然資源部提出并歸口,實際工作主要涉及自然資源部和住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部兩個部委的業(yè)務(wù)：自然資源部管地,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部管房;自然資源部管規(guī)劃,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部管建設(shè)實體。建筑面積的測算是“多測合一”工作中繞不開的一個測繪事項。實際工作中有兩個建筑面積需要測算：一個用于建設(shè)工程造價規(guī)劃核實計算的建筑面積,一個是用于房屋交易出售的房產(chǎn)建筑面積,計算的規(guī)則及方法不同,分別采用了GBT 17986.1—2000[7]和GBT50353—2013[8]兩個國家標準。為了統(tǒng)一兩種建筑面積測算方法,自然資源部利用國家標準《地籍調(diào)查規(guī)程》[9]再版的機會,用不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查概念統(tǒng)管“多測合一”;編制工程建設(shè)項目“多測合一”技術(shù)規(guī)程行業(yè)甚至是國家標準,專門解決“多測合一”問題,該項工作已經(jīng)開展了預(yù)研,并在2021年公示了相關(guān)標準編制立項情況;探索把已發(fā)布的“多測合一”各階段的測繪標準組合使用。

2.1 《地籍調(diào)查規(guī)程》

《地籍調(diào)查規(guī)程》2012年版標準“地籍”定義為“記載土地的權(quán)屬、位置、數(shù)量、質(zhì)量、價值、利用等基本狀況的圖冊及數(shù)據(jù)”,“地籍調(diào)查”定義為“針對每宗地的權(quán)屬、界址、位置、面積、用途等進行的土地調(diào)查”,其適用范圍為“城鄉(xiāng)地籍調(diào)查”。從上述的表述來看它就是管地的,與工程建設(shè)項目的“多測合一”相差甚遠。

《地籍調(diào)查規(guī)程》(征求意見稿2020年8月19日)對“地籍”的定義進行了擴張“地籍：記載土地、海域及其房屋、林木等定著物的權(quán)屬、位置、界址、面積、用途等基本狀況的圖簿”,對“地籍調(diào)查”的定義也進行了擴張“通過權(quán)屬調(diào)查和地籍測繪,全面查清土地、海域及其上定著物的權(quán)屬、位置、界址、面積、用途等的權(quán)屬狀況和自然狀況?！痹摱x引出了“地籍測繪”的概念;“測定土地、海域、無居民海島及其房屋、林木等定著物的界址、面積及其繪制地(海)籍圖的測繪工作”。這個征求意見稿規(guī)定“本規(guī)程適用于土地、海域(含無居民海島)以及房屋、林木等定著物的權(quán)屬調(diào)查和地籍測繪工作”。

首先,《測繪法》[10]“第四條 國務(wù)院測繪地理信息主管部門負責全國測繪工作的統(tǒng)一監(jiān)督管理。國務(wù)院其他有關(guān)部門按照國務(wù)院規(guī)定的職責分工,負責本部門有關(guān)的測繪工作?！薄督ㄖā贰暗诹鶙l國務(wù)院建設(shè)行政主管部門對全國的建筑活動實施統(tǒng)一監(jiān)督”房屋建筑面積的測繪規(guī)則制定權(quán)在建設(shè)行政主管部門,國務(wù)院測繪地理信息主管部門無權(quán)主導其他部門的測繪工作,過去、現(xiàn)在都是這樣;既然自然資源部制定涉房的面積測繪國標得不到國務(wù)院建設(shè)行政主管部門的認可,同樣內(nèi)容的行標發(fā)布也會遇到困難。

其次即使房屋建筑面積的測繪工作交由自然資源部負責,《地籍調(diào)查規(guī)程》也無法取代“多測合一”標準的制定。從公示的標準征求意見稿來看,《地籍調(diào)查規(guī)程》涉及的測繪工作只有地籍測繪,測繪內(nèi)容只有位置、界址、面積,但是工程建設(shè)項目“多測合一”工作的范圍比這寬多了：高度、容積率等規(guī)劃指標,人防、消防、車位、管道、市政設(shè)施等非房屋內(nèi)容都是“多測合一”測繪的內(nèi)容,而在工程建設(shè)項目的審批流程中,地籍測繪工作只是在項目初期用地階段和竣工驗收階段開展,工程建設(shè)項目施工過程中的測繪工作沒有涉及。從這點來看,地籍調(diào)查工作與“多測合一”工作有交集,“多測合一”工作包括了該項工作兩頭的地籍調(diào)查業(yè)務(wù),應(yīng)遵循地籍測繪的相關(guān)技術(shù)標準。但地籍調(diào)查無論從測繪的內(nèi)容、范圍，還是測繪的時機都無法覆蓋“多測合一”,即使將來推廣“貫穿土地管理全生命周期地籍調(diào)查工作機制”充其量也是管全流程的地籍測繪(土地承包經(jīng)營權(quán)的測繪尚不能納入),無法滿足規(guī)劃、消防、人防、市政等專業(yè)測繪的需求,目前該標準的適用范圍也未提及適合于“多測合一”工作。

如果這部標準列為行業(yè)標準,也只能是土地行業(yè)標準,而非測繪行業(yè)標準,用于“多測合一”有越界管轄之嫌。綜上所述,以《地籍調(diào)查規(guī)程》國家或行業(yè)標準代替《工程建設(shè)項目“多測合一”技術(shù)規(guī)程》的做法是不可取的,也是不可行的。

2.2 制定專門的《工程建設(shè)項目“多測合一”技術(shù)規(guī)程》

在標準體系建設(shè)方面,王丹指出了建立“多測合一”技術(shù)標準框架的必要性和急迫性,建議制定相關(guān)標準,為開展相關(guān)工作提供標準化支撐[11-12]。雖然目前用于工程造價規(guī)劃核實的建筑面積與用于房產(chǎn)銷售的建筑面積測算方法不一致,但二者用途不同,在上層不能出臺統(tǒng)一的計算方法之前保持政策標準的連續(xù)性和穩(wěn)定性,群眾是可以接受的?！冻鞘泄こ探ㄔO(shè)項目聯(lián)合測繪規(guī)程》的預(yù)研成果也證明了這一點。上海、廣州、南寧、徐州的“多測合一”地方標準是這樣實施的,其實施效果社會是認可的[13-15]。出臺該項行業(yè)標準,同時補足了測繪行業(yè)標準在規(guī)劃用地規(guī)劃許可階段、工程規(guī)劃許可和施工階段、竣工驗收與不動產(chǎn)登記階段測繪行業(yè)標準不足的缺憾,事半功倍,一步到位不失為一種可取的辦法。

2.3 補齊“多測合一”涉及工程規(guī)劃建設(shè)階段的多個測繪標準

目前,“多測合一”涉及的測繪業(yè)務(wù)除消防測量內(nèi)容缺少相關(guān)標準規(guī)定外,其他專業(yè)的測量都有相關(guān)標準規(guī)定(表1),但這些標準大都屬于城市建設(shè)行業(yè)標準,與住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部歸口的行業(yè)標準相比,歸口自然資源部的行業(yè)標準占比較小,大部分測繪業(yè)務(wù)均可用住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部歸口的《城市測量規(guī)范》解決。如果“多測合一”工作中每個專業(yè)測繪編制一個標準,自然資源部的標準缺口有些大(缺8部標準,見表2)。同時存在有些專業(yè)測繪標準自然資源部未必能夠主導的問題。借力“多測合一”開展優(yōu)化營商環(huán)境,對《工程建設(shè)項目“多測合一”技術(shù)規(guī)程》進行編制,順勢徹底解決了這一問題,各種專業(yè)測繪工作都有技術(shù)標準可參考了。

表1 “多測合一”工作涉及的現(xiàn)有國家或行業(yè)標準

表2 “多測合一”工作自然資源部歸口標準提供情況

3 結(jié)束語

(1)《地籍調(diào)查規(guī)程》無法滿足“多測合一”的需要;其他測繪標準能“多測”,未“合一”也無法滿足多測合一需要。“多測合一”包括地籍調(diào)查規(guī)程的內(nèi)容,應(yīng)符合其相關(guān)技術(shù)規(guī)定,地籍測繪屬于“多測合一”中的一測或兩測還不是真正意義上的多測。

(2)建議構(gòu)建與“多測合一”相適應(yīng)的統(tǒng)一的技術(shù)標準框架,理順相關(guān)技術(shù)指標,形成原則一致、規(guī)則同一、科學合理的規(guī)程規(guī)范和技術(shù)指導文件,形成行業(yè)或國家標準。

(3)建筑面積測算物理整合在上海、廣州、南寧、徐州等地已有成功案例,北京市正在推進建筑面積測算物理整合,這是一個可接受的辦法,待時機成熟,可再考慮推行兩個建筑面積統(tǒng)一測算。