□王洛忠，劉亞娜

（1.北京師范大學，北京 100875；2.首都師范大學，北京 100089）

伴隨我國人口老齡化的日益深化，養(yǎng)老負擔日益沉重，養(yǎng)老問題日趨復雜，為提升養(yǎng)老服務質量，使老年人享受多樣化、人性化、個性化、高效化的養(yǎng)老服務，在互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)技術成熟與普及的背景下，傳統(tǒng)養(yǎng)老服務模式面臨模式轉型與創(chuàng)新，智慧養(yǎng)老成為推動養(yǎng)老服務變革的重要選擇。智慧養(yǎng)老面向企業(yè)、政府、公眾，承載著養(yǎng)老服務業(yè)務支撐、政府監(jiān)管、用戶交流等多種功能，需要全面的政策支持。在智慧養(yǎng)老成為社會關注的熱點問題的同時，需要我們反思智慧養(yǎng)老實踐、政策發(fā)展及存在的問題，為未來優(yōu)化政策、引導我國老齡事業(yè)發(fā)展及養(yǎng)老體系健全、推進養(yǎng)老產業(yè)的繁榮和發(fā)展，提供政策引導和支撐。

一、研究背景及研究方法

（一）研究綜述與問題提出

智慧養(yǎng)老的概念界定與理解。與智慧養(yǎng)老類似的概念有智能養(yǎng)老、信息化養(yǎng)老、科技養(yǎng)老、“互聯(lián)網(wǎng)+”養(yǎng)老、智慧康養(yǎng)等。有學者從技術運用、服務模式相結合以及老年人需求角度定義智慧養(yǎng)老的內涵，主要是指利用信息技術，為老年人提供安全保護、醫(yī)療康復、娛樂學習交流等服務；或從系統(tǒng)的角度強調利用信息化、智能化技術，實現(xiàn)全方位養(yǎng)老服務［1］。張泉等人認為企業(yè)、行業(yè)、政府等主體，利用互聯(lián)網(wǎng)平臺對養(yǎng)老服務資源進行優(yōu)化配置和使用［2］。本文認為智慧養(yǎng)老是指利用現(xiàn)代化信息技術手段，實現(xiàn)老年人個人與家庭、社區(qū)、機構等養(yǎng)老資源的有效對接，實現(xiàn)養(yǎng)老服務的智能化和綜合性，提升養(yǎng)老服務的質量、效率與水平。

智慧養(yǎng)老的特點、問題及對策建議。智慧養(yǎng)老是我國化解養(yǎng)老服務資源供需矛盾的可能的方式選擇，文獻研究主要集中在智慧養(yǎng)老服務發(fā)展的必要性和優(yōu)勢、養(yǎng)老服務體系和模式、智慧養(yǎng)老服務內容、服務技術支持和平臺管理、服務滿意度等［3］；或圍繞智慧養(yǎng)老的技術應用和模式創(chuàng)新進行討論［4］。與傳統(tǒng)模式相比，智慧養(yǎng)老能避免養(yǎng)老服務提供方面缺乏便捷性和靈活性等弊端，顯著優(yōu)勢在于構建老年人健康、醫(yī)療護理、膳食、家政等信息平臺，提供需求導向的服務，為政府決策提供數(shù)據(jù)支持，以規(guī)范養(yǎng)老管理和監(jiān)督。實踐層面，國內一些城市智能化、適老化的社區(qū)已初現(xiàn)雛形，形成的主要模式有：按照使用智能設備來分，有電話、“一鍵通”、手機、電視、機器人養(yǎng)老服務等方式；按照提供服務用途分，有位置定位、提醒服務、日間照料、醫(yī)療監(jiān)測、緊急救助、雙向通話、代購繳費等服務形式；按照應用場所來分，有智慧居家、智慧醫(yī)療、智能機構、智慧城市養(yǎng)老服務等［5］。同時，學者們也關注到智慧養(yǎng)老面臨的諸多問題，如個人隱私安全［5］、區(qū)域及行業(yè)間缺乏有機整合［6］；信息化和智能化程度偏低，智慧養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展不足、缺乏統(tǒng)一標準等。提出需要建立完善的制度體系、扶持智慧產業(yè)快速發(fā)展、培育專業(yè)人才、開展老年人再教育等對策。

綜上，已有研究或側重智慧養(yǎng)老的硬件建設、系統(tǒng)完善等，或從宏觀層面分析智慧養(yǎng)老存在的問題、發(fā)展思路等，對智慧養(yǎng)老的需求側狀況及供給側的政策分析較少。為促進智慧養(yǎng)老規(guī)范化、系統(tǒng)性和可持續(xù)發(fā)展，需要加強頂層設計、完善制度體系，建立與智慧養(yǎng)老行業(yè)發(fā)展相配套的各項具體的服務監(jiān)督評估、法律保障等規(guī)范。2011年《國務院關于印發(fā)中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃的通知》提出加快居家養(yǎng)老服務信息系統(tǒng)建設、促進老年用品用具和服務產品開發(fā)、推進信息化建設等思路，2012年全國老齡辦首次提出“智能化養(yǎng)老”的理念，之后智慧養(yǎng)老的政策密集出臺，鼓勵支持開展智慧養(yǎng)老的實踐探索。本文擬解決以下幾個問題：（1）國家“十二五”“十三五”期間圍繞智慧養(yǎng)老管理、規(guī)范及促進的政策發(fā)展狀況如何？形成了怎樣的話語譜系？突出回應了哪些焦點和重點的現(xiàn)實問題？（2）基于政策范式的理論框架，不同發(fā)展時期是否形成了特征鮮明的政策范式?（3）基于我國人口老齡化應對和日趨復雜的養(yǎng)老服務要求，圍繞核心議題探討智慧養(yǎng)老的發(fā)展趨勢，為未來政策的優(yōu)化提供對策思路。

（二）研究設計

1.理論基礎

政策范式是決策主體的政策思維與政策風格的反映，是近年來公共政策研究中興起的重要分析方法。政治學家彼得·霍爾認為政策范式是政策制定者習慣在一個由各種理念和標準組成的框架中工作，這個框架不僅指明了政策目標以及實現(xiàn)這些目標的工具類別，而且還指明了它們需要解決問題的性質［7］。根據(jù)彼得·霍爾對政策范式內涵的闡釋，可以看出政策范式包含了政策問題、政策目標與政策工具三個基本組成要素。也有學者認為政策范式包含政策問題、政策目標、政策工具與政策話語等四個要素［8］；本研究將政策范式的構成要件概括為政策問題、政策目標、政策工具，以分析智慧養(yǎng)老政策的類型、特征與發(fā)展。

2.研究方法

文本選擇。政策文本是國家權力機關等政治力量為實現(xiàn)其所在階級、階層利益與意志，通過書面的方式確定的努力目標、行動準則以及具體的執(zhí)行步驟和措施，并通過權威形式發(fā)布的具有法律效應的政策文件［9］。本文以2011—2020 年中央層面關于智慧養(yǎng)老的政策為研究對象，以“智慧養(yǎng)老”“智慧健康養(yǎng)老”“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”“智能化養(yǎng)老”等為關鍵詞，全文檢索北大法寶、中央政府部門網(wǎng)站收集案例。為保證樣本的代表性和準確性，基于重要性和相關性原則，逐一閱讀政策文獻，保證文本與智慧養(yǎng)老問題直接相關，剔除內容相關度不高的文獻，經(jīng)過篩選，最終遴選出政府部門頒發(fā)的政策文本37項。

文本分析和扎根理論的研究方法。文本分析是一種將結構主義等形式主義方法與社會科學研究方法相結合的產物，是當前挖掘文本信息的重要方法［10］。扎根理論研究方法是從客觀事實出發(fā)，將原始材料上升為經(jīng)驗概括［11］。借助QSR NVivo12 軟件，對收集的政策文件按政策主體、政策客體、政策議題、政策類型、政策問題、政策目標和政策工具等進行編碼，將政策信息進行抽象概念化以此展開分析。

二、智慧養(yǎng)老政策發(fā)展歷程與話語譜系變遷

政策范式轉變往往以政策話語體系的嬗變?yōu)闃酥?，政策話語體系是解讀政策范式變遷的基礎和窗口［12］?！罢l得到什么”始終是公共政策的核心議題。

（一）智慧養(yǎng)老政策核心議題及轉變

精讀2011—2020 年智慧養(yǎng)老政策，運用QSR NVivo12軟件對內容進行同類屬性編碼合并和歸納，概括和界定核心議題的內涵。最終形成13 個主題，156個編碼參考點對之開展統(tǒng)計分析（見表1）。

表1 我國智慧養(yǎng)老政策核心議題內容節(jié)點分析編碼范例表

依據(jù)政策文本的語言系統(tǒng)在不同時期呈現(xiàn)出的整體特點，2011年以來我國智慧養(yǎng)老政策大致經(jīng)歷了起步摸索階段（2011—2014 年）、轉折拓展階段（2015—2016年）、探索發(fā)展階段（2017—2018年）、綜合多元階段（2019年至今）等四個發(fā)展階段?？傮w來看，智慧養(yǎng)老政策的核心議題圍繞機構和社區(qū)居家養(yǎng)老展開，強調網(wǎng)絡和信息化建設、配套設施建設，創(chuàng)新養(yǎng)老模式。突出表現(xiàn)出智慧養(yǎng)老產業(yè)化發(fā)展與政府主導兩條路徑并舉的特點。一方面，推進智慧養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展，著力培育和豐富智慧養(yǎng)老產品和服務、技術研發(fā)與服務管理；與此同時，政策規(guī)范引導與組織實施保障，體現(xiàn)政府主導下加強涉老平臺建設（見圖1、表2）。

圖1 中國智慧養(yǎng)老政策核心議題節(jié)點編碼數(shù)量統(tǒng)計（2011—2020年）

1.智慧養(yǎng)老政策的起步摸索階段：2011—2014年

在這一階段，核心議題是將信息技術運用到養(yǎng)老領域。國家開始關注在養(yǎng)老服務的一些領域可以引入信息化技術，提高養(yǎng)老服務水平，但未明確具體的可實施的內容層面，在社區(qū)居家養(yǎng)老、機構養(yǎng)老等不同方面逐步開展摸索和嘗試。

2011 年9 月《國務院關于印發(fā)中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃的通知》提出加快居家養(yǎng)老服務信息系統(tǒng)建設，做好居家養(yǎng)老服務信息平臺試點工作；建立老齡信息采集、分析數(shù)據(jù)平臺，健全城鄉(xiāng)老年人生活狀況跟蹤監(jiān)測系統(tǒng)等?！秶鴦赵恨k公廳關于印發(fā)社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃（2011—2015年）的通知》（國辦發(fā)〔2011〕60 號）提出，加強養(yǎng)老服務信息化建設，依托現(xiàn)代技術手段，為老年人提供高效便捷的服務。但是，具體涉及內容不多，僅提到設備和康復輔具產品研發(fā)、養(yǎng)老服務專用車配備和信息化建設，以及在養(yǎng)老機構中推廣建立老年人基本信息電子檔案，建成以網(wǎng)絡為支撐的機構信息平臺等。《國務院關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》（國發(fā)〔2013〕35 號）指出，在居家及機構養(yǎng)老服務層面加強網(wǎng)絡信息服務，地方政府要支持企業(yè)和機構運用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等技術手段創(chuàng)新居家養(yǎng)老服務模式，發(fā)展老年電子商務，建設居家服務網(wǎng)絡平臺；探索醫(yī)療機構與養(yǎng)老機構合作新模式，為老年人建立健康檔案，推進面向養(yǎng)老機構的遠程醫(yī)療服務試點。2014年《國家發(fā)展和改革委員會、中央機構編制委員會辦公室、工業(yè)和信息化部等關于加快實施信息惠民工程有關工作的通知》提出，以社區(qū)養(yǎng)老為切入點，推進社區(qū)信息化建設?！睹裾哭k公廳關于開展國家智能養(yǎng)老物聯(lián)網(wǎng)應用示范工程的通知》（民辦函〔2014〕222 號）提出建設養(yǎng)老機構智能養(yǎng)老物聯(lián)網(wǎng)感知體系及物聯(lián)網(wǎng)技術標準。

2.智慧養(yǎng)老政策的轉折拓展階段：2015 年—2016年

在這一階段，核心議題為強化居家和社區(qū)養(yǎng)老服務功能，積極開展智慧養(yǎng)老服務?；ヂ?lián)網(wǎng)發(fā)展日新月異，國家越來越關注到信息技術能對養(yǎng)老服務業(yè)的提質增效起到支撐作用，明確提出“智慧養(yǎng)老”，推進“互聯(lián)網(wǎng)+”的社區(qū)居家、機構等養(yǎng)老服務創(chuàng)新，并鼓勵社會力量參與，促進養(yǎng)老服務新業(yè)態(tài)形成。

2015年《民政部、發(fā)展改革委、教育部等關于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的實施意見》提出，推進養(yǎng)老服務信息化建設，逐步實現(xiàn)對老年人信息的動態(tài)管理。支持民間資本運用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等技術手段，對接老年人服務需求和各類社會主體服務供給。國務院印發(fā)《關于積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導意見》提出依托現(xiàn)有互聯(lián)網(wǎng)資源和社會力量，以社區(qū)為基礎，搭建養(yǎng)老信息服務網(wǎng)絡平臺，提供護理看護、健康管理、康復照料等居家養(yǎng)老服務。鼓勵養(yǎng)老服務機構應用基于移動互聯(lián)網(wǎng)的便攜式體檢、緊急呼叫監(jiān)控等設備，提高養(yǎng)老服務水平。2016年《民政部、國家發(fā)展改革委員會關于印發(fā)〈民政事業(yè)發(fā)展第十三個五年規(guī)劃〉的通知》，第一次明確在政府文件中提出“智慧養(yǎng)老”的概念，支持企業(yè)和機構運用移動互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等技術手段與養(yǎng)老服務深度融合；推廣居家養(yǎng)老服務網(wǎng)絡平臺，提供緊急呼叫、家政預約、健康管理、物品代購、餐飲遞送、服務繳費、康復輔具等適合老年人的服務項目?！秶鴦赵恨k公廳關于全面放開養(yǎng)老服務市場提升養(yǎng)老服務質量的若干意見》（國辦發(fā)〔2016〕91 號）提出，發(fā)展智慧養(yǎng)老服務新業(yè)態(tài)；支持適合老年人的智能化產品、健康監(jiān)測可穿戴設備、健康養(yǎng)老移動應用軟件（APP）等設計開發(fā)。2016 年《國務院關于印發(fā)“十三五”國家信息化規(guī)劃的通知》，又提出實施養(yǎng)老服務信息惠民和養(yǎng)老機構遠程醫(yī)療合作等試點專項，推進智慧醫(yī)養(yǎng)護一體化發(fā)展。

3.智慧養(yǎng)老政策的探索發(fā)展階段：2017—2018年

這一階段，核心議題為發(fā)展智慧健康養(yǎng)老?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”發(fā)展趨勢背景下，政策重點在具體領域尋找著力點，為滿足多層次、多樣化的健康養(yǎng)老服務需求，加強引導和規(guī)范，促進產業(yè)轉型升級，發(fā)展智慧健康養(yǎng)老產業(yè)，豐富智慧健康養(yǎng)老產品供給。

2017年，工業(yè)和信息化部、民政部、國家衛(wèi)生計生委制定的《智慧健康養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展行動計劃（2017—2020年）》提出，“加快智慧健康養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展，至2020 年，基本形成覆蓋全生命周期的智慧健康養(yǎng)老產業(yè)體系”。意味著智慧養(yǎng)老已經(jīng)開始上升到國家戰(zhàn)略層面?！秶鴦赵宏P于印發(fā)“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設規(guī)劃的通知》提出老年人的數(shù)字資源服務、科技助老等關鍵詞。2017年《國務院關于印發(fā)新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃的通知》提出“智能健康和養(yǎng)老”；《國家中醫(yī)藥管理局關于推進中醫(yī)藥健康服務與互聯(lián)網(wǎng)融合發(fā)展的指導意見》推動中醫(yī)藥健康養(yǎng)老信息化、促進智慧健康養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展。2018年又陸續(xù)出臺《國務院辦公廳關于促進“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療健康”發(fā)展的意見》、民政部印發(fā)《“互聯(lián)網(wǎng)+民政服務”行動計劃》等，《工業(yè)和信息化部辦公廳、民政部辦公廳、國家衛(wèi)生健康委員會辦公廳關于開展第二批智慧健康養(yǎng)老應用試點示范的通知》強調為推動智慧健康養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展和應用推廣，組織開展智慧健康養(yǎng)老應用試點示范工作。

4.智慧養(yǎng)老政策的綜合多元階段：2019—2020年

這一階段，核心議題為促進新一代信息技術和智能硬件等產品在養(yǎng)老服務領域深度應用等。加快推進互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、5G 等信息技術和智能硬件等在技術與服務、社區(qū)與機構等多方面深度融合發(fā)展與應用，不斷滿足老年人多樣化、多層次的養(yǎng)老需求。

2019年《國務院辦公廳關于推進養(yǎng)老服務發(fā)展的意見》提出持續(xù)推動智慧健康養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展?！秶倚l(wèi)生健康委、民政部、國家發(fā)展改革委等關于深入推進醫(yī)養(yǎng)結合發(fā)展的若干意見》強調加強醫(yī)養(yǎng)結合信息化支撐，推動老年人的健康和養(yǎng)老信息共享、深度開發(fā)和合理利用；實施智慧健康養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展行動計劃，支持研發(fā)智能服務機器人，大力發(fā)展智慧健康養(yǎng)老產品和服務?！豆I(yè)和信息化部、民政部、國家衛(wèi)生健康委員會等印發(fā)關于促進老年用品產業(yè)發(fā)展的指導意見的通知》提出加快構建標準體系，推動智能產品應用。

2020年《國務院辦公廳印發(fā)關于切實解決老年人運用智能技術困難實施方案的通知》等文件拓展了開發(fā)設計適老智能應用、開展老年人智能技術教育等內容；《國務院辦公廳關于促進養(yǎng)老托育服務健康發(fā)展的意見》指出培育智慧養(yǎng)老托育新業(yè)態(tài)；《住房和城鄉(xiāng)建設部等部門關于推動物業(yè)服務企業(yè)發(fā)展居家社區(qū)養(yǎng)老服務的意見》提出，積極推進智慧居家社區(qū)養(yǎng)老服務，建設智慧養(yǎng)老信息平臺、配置智慧養(yǎng)老服務設施、豐富智慧養(yǎng)老服務形式、創(chuàng)新智慧養(yǎng)老產品供給。

（二）智慧養(yǎng)老政策話語譜系

從政策話語譜系構成的主要方面來看，政策類型集中為通知、意見，體現(xiàn)政策效力高、統(tǒng)籌協(xié)調力度強。政策主體，指政策頒布的主體。在四個發(fā)展階段國務院、國家發(fā)展改革委員會、財政部、民政部、人力資源社會保障部等均頒布了相關政策，總體來看，國務院、民政部、工業(yè)和信息化部編碼數(shù)量最多，不同階段還有差異化的體現(xiàn)。政策客體，統(tǒng)計來看，“企業(yè)”編碼數(shù)量最多（32 個，占比25.8%），其次是“社區(qū)”和“養(yǎng)老機構”（編碼數(shù)量均為24 個，分別占比20%），還包括醫(yī)療機構、街道等其他政策對象（見表2）。

表2 智慧養(yǎng)老政策的發(fā)展歷程與話語譜系

三、智慧養(yǎng)老政策范式發(fā)展與政策優(yōu)化

（一）智慧養(yǎng)老政策范式

公共政策反映出決策者對政策問題的理解及其政策意圖與取向等，由此形成不同的政策范式。由利用新興技術的初步摸索與嘗試，發(fā)展為方式與領域的拓展，進而聚焦于健康養(yǎng)老領域的先行先試、從而培育以形成養(yǎng)老新業(yè)態(tài)（見表3）。

表3 智慧養(yǎng)老政策的政策范式

政策問題，是被列入政策議程的公共問題和社會問題，其建構被視為公共政策運作過程的起點。智慧養(yǎng)老從關注機構、社區(qū)、居家養(yǎng)老服務水平提升，發(fā)展為推進養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展、聚焦智慧健康養(yǎng)老產業(yè)、促進智慧養(yǎng)老多方面融合。政策目標，是政策制定者意圖的文字表達［13］，在公共政策的運作過程中發(fā)揮引導作用，是政策執(zhí)行預期可以達到的目的、要求和結果。政策發(fā)展過程中，政策目標從信息化技術運用、便捷養(yǎng)老服務，轉變?yōu)樵诨ヂ?lián)網(wǎng)發(fā)展視域下發(fā)展智慧養(yǎng)老服務新業(yè)態(tài)；豐富智慧健康養(yǎng)老產品供給，滿足健康養(yǎng)老服務需求；推進智慧健康養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展，發(fā)展智慧居家社區(qū)養(yǎng)老服務等。政策工具，是決策者用以實現(xiàn)政策目標的手段和方式。學者們按照不同標準對政策工具進行了分類。羅斯韋爾（Rothwell）和澤貝爾德（Zebveld）關于環(huán)境型、供給型和需求型政策工具的劃分得到了較為廣泛的應用，本文基于該分類考察智慧養(yǎng)老相關政策工具。

1.第一方面是環(huán)境型政策工具

環(huán)境型政策工具包括：（1）目標規(guī)劃。以“目標”“計劃”等為關鍵詞，為政策提供方向性指導。（2）金融服務。以“擔?！薄叭谫Y”等為關鍵詞，涉及不同籌措資金方式。（3）稅收優(yōu)惠。以“優(yōu)惠”“減免”等為關鍵詞，體現(xiàn)為間接的輔助性優(yōu)惠。（4）法規(guī)管制。以“法規(guī)”“管制”等為關鍵詞，主要涉及評估監(jiān)管等規(guī)范化管理。（5）策略性措施。以“引導”“支持”“鼓勵”等為關鍵詞，涉及服務舉措推進、規(guī)范健全等。

2.第二方面是供給型政策工具

供給型政策工具包括：（1）基礎設施建設。以“設施”“平臺”“網(wǎng)絡”等為關鍵詞，內容涉及建立養(yǎng)老信息網(wǎng)絡等。（2）人才培養(yǎng)。以“培訓”“研修”等為關鍵詞，主要包括人員教育、培訓等。（3）資金投入。以“扶持”“獎勵”“補貼”等為關鍵詞，主要體現(xiàn)為政府提供財力支持等。（4）科技信息支持。以“信息”“科技”等為關鍵詞，涉及智慧社區(qū)建設、開發(fā)和應用數(shù)據(jù)監(jiān)測、統(tǒng)計等。

3.第三方面是需求型政策工具

需求型政策工具包括：（1）政府采購。以“政府購買”等為關鍵詞，主要涉及政府購買服務。（2）服務外包。以“社會資本投入”“承包運營”等為關鍵詞，涉及對接企業(yè)、鼓勵引導社會力量參與服務建設及運營等。（3）貿易管制，以“貿易管制”為關鍵詞，涉及服務交易及監(jiān)管等。

總體來看，政策工具著力于政府引導與促進智慧養(yǎng)老發(fā)展。在四個發(fā)展階段中，“科技信息支持”的編碼數(shù)及占比均最多，其中，第一階段重視基礎設施建設及目標規(guī)劃，第二階段注重服務外包方式的推進及策略性措施，第三、四階段突出強調基礎設施建設、策略性措施及目標規(guī)劃（見圖2）。

圖2 我國智慧養(yǎng)老政策工具編碼數(shù)量統(tǒng)計（2011—2020年）

（二）智慧養(yǎng)老政策發(fā)展趨勢與政策優(yōu)化建議

1.智慧養(yǎng)老政策的內容層面：回應養(yǎng)老的本質內涵要求，政策供給應對復雜差異化的養(yǎng)老需求，形成多層次、多元化的完備的服務內容體系

從主要養(yǎng)老方式來看，政策在不同養(yǎng)老服務領域均有體現(xiàn)。社區(qū)居家養(yǎng)老層面，發(fā)展智慧養(yǎng)老社區(qū)，以社區(qū)日間照料中心等為依托，構建社區(qū)養(yǎng)老服務信息網(wǎng)絡和服務平臺，利用社區(qū)呼叫系統(tǒng)、有線電視網(wǎng)絡等多種形式，為社區(qū)居家老年人提供綜合、便捷、高效的服務；物業(yè)、企業(yè)和機構等發(fā)揮技術優(yōu)勢，配置智慧養(yǎng)老服務設施、運用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等技術創(chuàng)新服務模式，發(fā)展老年電子商務及服務，實現(xiàn)社區(qū)的智能化管理。機構養(yǎng)老層面，養(yǎng)老機構完善信息化建設和配套設施，加快新技術應用，在養(yǎng)老機構中實現(xiàn)智能化服務與管理。

從養(yǎng)老需求的基本要素來看，政策在不同養(yǎng)老服務層次均有體現(xiàn)。首先，智慧養(yǎng)老應保障老年人基本的安全和健康需求。例如，緊急呼叫、老人實時定位、跌倒自動監(jiān)測、臥床監(jiān)測、癡呆老人防走失、安全報警服務等安全監(jiān)管；又如，自助體檢、能力評估、醫(yī)療照護等健康管理。其次，利用智能化技術滿足老年人對生活服務、社會交往和精神娛樂等高層次的需求，如物品代購、服務繳費、親情溝通等智能服務。

從智慧養(yǎng)老實現(xiàn)的功能來看，政策在不同養(yǎng)老服務導向上均有體現(xiàn)。智慧養(yǎng)老包括“智慧助老”“智慧孝老”“智慧用老”等多個方面，其中，“智慧助老”是基礎，用信息技術等現(xiàn)代科技技術幫助老年人；“智慧孝老”是途徑，應用智慧支持實現(xiàn)供老、料老、伴老、敬老；“智慧享老”是根本追求，基于技術和信息的支撐，老年人更好地發(fā)揮經(jīng)驗智慧，提高生活質量，實現(xiàn)自立生活。因此，政策要加強引導提高老年人對智能技術的可及性。可以開展專門的面向老年人的智能技術及運用的教育，幫助老年人提高運用智能技術的能力和水平。同時，加強對消費者使用智慧健康養(yǎng)老產品的培訓，相關企業(yè)加強健康養(yǎng)老設備的適老化設計與開發(fā)。

2.智慧養(yǎng)老政策的發(fā)展環(huán)境與要素支撐方面：整體性視域應對老年人養(yǎng)老問題，健全政策的體系化設計

從政策體系的層次來看，一方面是完善的立法，針對智慧養(yǎng)老服務涉及的行業(yè)規(guī)范、質量監(jiān)管、數(shù)據(jù)產權、標準、共享安全等方面，政府要做好立法。另一方面，還要有頂層的宏觀設計與相應配套政策，包括具體的指導、監(jiān)督、標準、評估、激勵、補貼等各項制度，國家政策引導支持，有關部門就相關項目管理模式等完善服務流程規(guī)范和評價體系，推動智慧健康養(yǎng)老服務的規(guī)范化和標準化；完善多元化資金投入機制，加大財政資金對智慧健康養(yǎng)老的扶持力度，培育養(yǎng)老服務金融體系；政府轉變職能、強化服務及多部門間協(xié)同共享；積極引導社會資本參與智慧健康養(yǎng)老服務，擴大購買服務范圍。

從基本養(yǎng)老保障與養(yǎng)老產業(yè)的分野來看，在保障老年人基本養(yǎng)老服務需求的基礎上，政府推進智慧養(yǎng)老產業(yè)模式的發(fā)展與創(chuàng)新，培育面向老年用品和服務的優(yōu)勢企業(yè)，拓展適合老年人多樣化需求的特色醫(yī)療護理、健康服務、休養(yǎng)文化等服務產品和項目。

3.智慧養(yǎng)老政策技術配置層面：政策支持智能化硬件建設，形成完備的可持續(xù)的全流程的信息平臺和網(wǎng)絡

全過程智能技術的運用和完善，不僅關注硬件的平臺設施、產品設備的開發(fā)等，還需要進行跟蹤管理并不斷評估、監(jiān)管，完善后期平臺和產品服務。智慧養(yǎng)老技術、信息平臺與服務需要集數(shù)據(jù)信息搜集與處理、業(yè)務綜合管理與服務、運行維護與反饋等多功能為一體，運行中優(yōu)化設施與服務配置，規(guī)范管理，特別是服務質量監(jiān)督，在提供綜合化、高效益服務供給發(fā)展中實現(xiàn)高質量可持續(xù)的養(yǎng)老服務。

四、結語

智慧養(yǎng)老要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，切實解決養(yǎng)老困境，提升養(yǎng)老服務質量，政府規(guī)范引導與政策跟進創(chuàng)新不可或缺。智慧養(yǎng)老是實現(xiàn)養(yǎng)老服務、技術和管理模式的創(chuàng)新，符合未來康養(yǎng)服務的發(fā)展方向，可有效化解人口老齡化帶來的諸多問題［14］。智慧養(yǎng)老不僅能有效促進養(yǎng)老服務資源的優(yōu)化配置，還能促進社會治理方式的改變和創(chuàng)新。智慧養(yǎng)老建設中的政府需要從制度設計、信息管理、標準建立、評估監(jiān)管、服務供給等各層面提供政策引導與規(guī)范，激活社會力量實現(xiàn)標準化、高效化、精細化的養(yǎng)老服務。