□ 浙江省振興鄉(xiāng)村建設(shè)投資發(fā)展集團有限公司 樓 佳

2018 年，浙江省在全省范圍內(nèi)啟動實施鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程，截至2020 年底，浙江省共實施了603 個鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程，涉及2680 個行政村，面積約1951 萬畝，預(yù)計總投資約2157 億元。同時，到2025 年，計劃完成500 個鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)省級工程。隨著鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程的不斷推進，按照項目資金來源分類，主要分為政府財政專項資金和社會資本參與兩種，其中以ABO 協(xié)同社會資本合作模式運作鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程逐漸受到各級政府、村集體、企業(yè)等主體的認(rèn)可。本文擬通過以ABO 協(xié)同社會資本合作模式運作鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程的視角，剖析該模式在實踐過程中的特點與作用，并提出相關(guān)優(yōu)化建議。

一、ABO 模式的內(nèi)涵、流程及特點

（一）ABO模式內(nèi)涵及其創(chuàng)新

ABO 模式是指在當(dāng)?shù)卣氖跈?quán)下，由開發(fā)建設(shè)主管部門將區(qū)域土地整理、基礎(chǔ)建設(shè)等社會公共服務(wù)項目業(yè)主職責(zé)，授權(quán)委托至國資公司或社會資本方企業(yè)，并以特許經(jīng)營形式加以實施，同時支付授權(quán)運營費用的合作開發(fā)模式。主要有三個核心環(huán)節(jié)，即授權(quán)（Authorize）－建設(shè)（Build）－運營（Operate）。

在ABO 模式下授權(quán)對象一般為地方具有較強資源整合能力的國資公司或其他屬地國企，政府與授權(quán)對象之間通過簽署相關(guān)授權(quán)經(jīng)營協(xié)議厘清政企關(guān)系，采用ABO 模式實施的項目類型一般具備“大公益，小經(jīng)營”的特點。在實際操作中，ABO模式主要應(yīng)用于片區(qū)開發(fā)類項目。

ABO 協(xié)同社會資本合作模式是指以ABO 為基礎(chǔ)，同時進一步引入社會資本力量，實現(xiàn)授權(quán)開發(fā)的地方國資公司與社會資本強強聯(lián)合。該模式為ABO 的創(chuàng)新模式，可以有效解決ABO 模式中出現(xiàn)的政企不分、回報不明等問題，最終實現(xiàn)項目的高效、快速、專業(yè)發(fā)展。

（二）ABO創(chuàng)新模式參與全域項目的流程

ABO 創(chuàng)新模式流程為：村集體作為授權(quán)主體授權(quán)地方國資平臺公司作為項目實施主體，通過公開招標(biāo)的方式引入社會資本和EPC 方，共同開發(fā)項目的過程。具體見ABO創(chuàng)新模式流程圖。

▲ABO創(chuàng)新模式流程圖

（三）ABO創(chuàng)新模式參與全域項目的主要特點

以ABO 協(xié)同社會資本合作模式參與全域項目主要包含三個方面的特點。一是社會資本充分參與。通過充分挖掘項目商業(yè)價值、建立主要依靠市場的投資回報機制，為社會資本參與鄉(xiāng)村建設(shè)項目構(gòu)建了一條科學(xué)的通道。二是授權(quán)主體清晰，基層工作積極性高。村集體通過授權(quán)，委托地方國企開發(fā)建設(shè)項目，在項目區(qū)域范圍內(nèi)，實施資源盤活、生態(tài)修復(fù)、基礎(chǔ)設(shè)施配套等建設(shè)內(nèi)容，并通過交易增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)等形式，獲得項目建設(shè)資金，并對搬遷農(nóng)戶進行適當(dāng)經(jīng)濟補償，充分調(diào)動了基層的工作積極性。三是頂層設(shè)計方向正確，模式創(chuàng)新邏輯合規(guī)。2019 年，經(jīng)推進新型城鎮(zhèn)化工作部際聯(lián)席會議審議通過的《關(guān)于印發(fā)<2019 年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)>的通知》指出，要創(chuàng)建一批城鄉(xiāng)融合典型項目，鼓勵經(jīng)營性與公益性項目綜合體立項，促進資金平衡、金融支持和市場化運作，推進城鄉(xiāng)要素跨界配置和產(chǎn)業(yè)有機融合。

二、ABO 創(chuàng)新模式發(fā)揮的主要作用

（一）拓展了社會資本參與鄉(xiāng)村建設(shè)新路徑

農(nóng)村具有廣大的發(fā)展空間和發(fā)展?jié)摿?，隨著農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求的增加，社會資本投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村的領(lǐng)域不斷拓展，由種養(yǎng)業(yè)、休閑觀光農(nóng)業(yè)等方面向農(nóng)村資產(chǎn)盤活、生態(tài)修復(fù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域拓展，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈不斷延伸。從目前來看，以全域項目為代表的農(nóng)村資產(chǎn)盤活類鄉(xiāng)村建設(shè)項目，仍以政府財政資金作為主導(dǎo)，社會資本參與全域項目的力度仍然較小。從村集體授權(quán)，地方國企主導(dǎo)，引進社會資本參與全域項目的ABO 創(chuàng)新模式，為社會資本參與搭建了一條通道，拓展了社會資本參與鄉(xiāng)村建設(shè)的新路徑。

（二）地方國企深度參與，取長補短共同成長

地方國企根據(jù)村集體授權(quán)，全過程參與項目的融資、建設(shè)、運營，已遠超城投公司傳統(tǒng)業(yè)務(wù)模式，自身很難做到項目統(tǒng)籌開展。通過ABO 模式引進社會資本和EPC 主體共同謀劃，綜合社會資本的資金優(yōu)勢、EPC 單位的技術(shù)力量和地方國企平臺的政策支持，取長補短使得由過去政府財政支持變?yōu)殡p方依照項目合同約定付款，使雙方各取所需，共同成長。

（三）前后端統(tǒng)籌謀劃，產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入助力鄉(xiāng)村振興

現(xiàn)有全域項目在解決耕地碎片化、建設(shè)用地粗放和生態(tài)環(huán)境退化等問題中取得了明顯的成效。但由于受到疫情影響，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)盈利能力弱，周期長等原因，在項目區(qū)域范圍內(nèi)導(dǎo)入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、休閑、文旅等產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)較少。ABO 模式為全鏈?zhǔn)介_發(fā)鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程項目搭建了前端資金，中端建設(shè)，后端產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入統(tǒng)籌謀劃的平臺，將前、中端的盈利點部分讓利于后端的產(chǎn)業(yè)運營，增強地方政府的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)招商能力，進而助力鄉(xiāng)村振興。

三、建議

（一）擴大ABO創(chuàng)新模式參與全域項目的覆蓋面

轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)政府財政資金投資全域項目的工作思路，鼓勵社會資本通過ABO 創(chuàng)新模式參與全域項目，用好相關(guān)政策，按照“誰投資，誰受益”的原則，挖掘地域特色潛力和政策紅利，吸引社會資本參與。同時，在符合用地政策的前提下，鼓勵社會資本從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、旅游、康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)開發(fā)，對達到一定規(guī)模的社會主體予以政策傾斜。

（二）加強政策頂層設(shè)計，引導(dǎo)社會資本積極參與

政府和社會資本共同開展全域項目，有利于拓寬社會資本投資渠道，增強地區(qū)經(jīng)濟增長內(nèi)生動力，促進投資主體多元化，擴大就業(yè)和減輕地方財政負(fù)擔(dān)。建議政府加強頂層設(shè)計，研究市場化方式推進全域項目的政策紅利，探索通過指標(biāo)收購、生態(tài)補償、運營管護、配套產(chǎn)業(yè)用地等方式，引進社會資本參與。同時建議地方政府和社會資本共同謀劃，采用“融資+工程總承包”“工程總承包+后續(xù)運營”“融資+工程總承包+后續(xù)運營”等一體化推進方式，充分發(fā)揮地方投資平臺投融資、資本運作和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等優(yōu)勢，提高工程實施效率和建設(shè)質(zhì)量。

（三）統(tǒng)籌兼顧，預(yù)留鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間

通過建設(shè)用地復(fù)墾、墾造耕地、旱地改水田、耕地質(zhì)量提升等一系列土地整治工程，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)指標(biāo)的騰挪轉(zhuǎn)換，其中，形成的增減掛鉤等指標(biāo)，需要兼顧城市與農(nóng)村的要素等價交換。探索“綠水青山”向“金山銀山”轉(zhuǎn)變的市場化路徑，加強創(chuàng)新政策支持力度，用市場化的方式引導(dǎo)發(fā)達地區(qū)和社會資本加大對鄉(xiāng)村全域土地綜合整治和生態(tài)修復(fù)工程的資金投入。