韓東輝

晟遠工程設(shè)計集團有限公司 山東 煙臺 264000

引言

隨著我國當前社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，城市化進程在一定程度上得到了加快。城市規(guī)劃將隨著城市自身的發(fā)展和內(nèi)部運行狀態(tài)的變化而實時調(diào)整、優(yōu)化和升級。目前，隨著城鄉(xiāng)一體化進程的加快，土地規(guī)劃管理和城市規(guī)劃也在有序進行。從本質(zhì)上講，土地規(guī)劃管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃服務(wù)于城鄉(xiāng)一體化，但同時也存在一些差異。雖然其最終目標是一致的，但為了推進城鄉(xiāng)一體化的整體進程，從當前的經(jīng)濟發(fā)展來看，還要注意土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的內(nèi)在協(xié)調(diào)關(guān)系，以進一步促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟的不斷完善。

1 城鄉(xiāng)規(guī)劃概況

新時期城鄉(xiāng)規(guī)劃是一項綜合性、戰(zhàn)略性的工作。我們不僅要詳細了解城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃和資源的合理配置，還要注意環(huán)境保護，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。城鄉(xiāng)規(guī)劃涉及廣泛，包括政治、經(jīng)濟和文化方面。在加快城市化進程的環(huán)境下，良好的城鄉(xiāng)規(guī)劃可以在很大程度上推動城市化的整體進程。城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施不僅擴大了城鄉(xiāng)規(guī)模，而且在很大程度上改善了人們目前的生活環(huán)境。在改革發(fā)展的新時期，城鄉(xiāng)規(guī)劃需要與時俱進地優(yōu)化升級。此外，隨著我國現(xiàn)代社會經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷提高，人們的生活質(zhì)量也有了很大提高。城市化的建設(shè)和發(fā)展過程也對城鄉(xiāng)規(guī)劃的發(fā)展提出了更高的要求[1]。

2 土地利用的規(guī)劃工作分析

土地規(guī)劃與管理面臨的首要問題是如何進行土地規(guī)劃與利用。規(guī)劃在土地資源管理中尤為重要。如果計劃做得好，可以提高管理的有效性。實際情況下的土地利用分區(qū)管理需要根據(jù)不同城市的發(fā)展速度和發(fā)展規(guī)劃建設(shè)的基本情況，研究適合城市的合理修訂方法。中國幅員遼闊，土地利用規(guī)劃十分重要。它不僅需要處理海量的信息數(shù)據(jù)，而且處理過程極其煩瑣，影響全身。在整個過程中，只要出現(xiàn)錯誤，就可能導(dǎo)致整個過程無法正常進行。空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫可以全面、綜合地優(yōu)化土地空間信息，為土地資源規(guī)劃和管理帶來技術(shù)創(chuàng)新。新土地管理法的頒布，促進了我國土地的信息化、科學(xué)化，提高了我國土地利用的規(guī)范化水平。在國民經(jīng)濟和社會信息化高度透明運行的今天，對土地管理規(guī)劃提出了更加規(guī)范化的要求，以適應(yīng)土地管理信息化的發(fā)展要求[2]。

3 城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃銜接現(xiàn)狀

3.1 研究重點不同

土地利用規(guī)劃部門的工作內(nèi)容主要是保證農(nóng)業(yè)種植土地面積不被損害，基于生態(tài)可持續(xù)發(fā)展視角，對土地資源進行合理規(guī)劃，確保所規(guī)劃的土地滿足基礎(chǔ)設(shè)施、旅游等用地需求。土地利用規(guī)劃體現(xiàn)出長遠性、全局性特點，在對土地進行規(guī)劃時，需著重考慮環(huán)境社會發(fā)展與環(huán)境保護之間的關(guān)系，實現(xiàn)二者協(xié)調(diào)、良性發(fā)展。城鄉(xiāng)規(guī)劃部門將內(nèi)部土地資源統(tǒng)籌劃分作為工作重點，對城市后續(xù)發(fā)展需求加以分析、預(yù)測，確保城市土地資源的合理分配。雖然兩項規(guī)劃工作均涉及城市土地資源規(guī)劃，但城鄉(xiāng)規(guī)劃更傾向于城市未來建設(shè)與發(fā)展，而土地利用規(guī)劃則是站在均衡發(fā)展角度展開土地資源劃分工作。由此可見，城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃部門的工作重點不同，因此在對土地資源進行分配與利用時，往往會出現(xiàn)較多的分歧，加深二者之間的矛盾。

3.2 城鄉(xiāng)規(guī)劃不統(tǒng)一，導(dǎo)致土地開發(fā)利用出現(xiàn)很多弊端

3.2.1 因兩者的所有權(quán)和流轉(zhuǎn)性不統(tǒng)一，前后兩者分別屬于國家和集體所有，城鎮(zhèn)與農(nóng)村建設(shè)用地出現(xiàn)差異，城鎮(zhèn)用地可以在市場上流轉(zhuǎn)但農(nóng)村用地卻恰恰相反。城鎮(zhèn)和農(nóng)村土地無法統(tǒng)一，出現(xiàn)了低效粗放的經(jīng)營問題，如空心村和閑置地等，在這種弊端的影響下，兩者間的土地利用收益有著天壤之別。

3.2.2 經(jīng)濟的快速發(fā)展是以資源的高消耗、生態(tài)環(huán)境的破壞為代價。所以在局部地區(qū)，土地和生態(tài)環(huán)境的惡化會影響到耕地和糧食安全。

3.3 審批權(quán)限不同

土地利用規(guī)劃部門中的工作人員具有高級管理權(quán)限，可以對省市甚至是國家的土地資源進行規(guī)劃，相較于土地利用規(guī)劃部門而言，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門在管理權(quán)限方面的等級略低，僅可在建設(shè)城市時，對市政工程施工期間占地面積進行規(guī)劃。但現(xiàn)階段一些城鄉(xiāng)規(guī)劃部門在執(zhí)行規(guī)劃作業(yè)時，常出現(xiàn)越權(quán)現(xiàn)象，不能做到土地資源的合理分配，在未告知相關(guān)部門的情況下，便擅自審批占地文件，致使過分占地問題越發(fā)嚴重，間接增大兩個部門之間的矛盾[3]。

4 銜接城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的有效策略

4.1 規(guī)范土地征用秩序

要有效解決盲目征地問題，首先要規(guī)范征地秩序，提高征地的規(guī)范性和合理性。被征用的農(nóng)民應(yīng)當給予適當補償。在估計農(nóng)民損失時，工作人員還應(yīng)考慮到土地征用對農(nóng)民的間接影響，最大限度地安撫被征用土地的農(nóng)民的不滿；二是征地后，有關(guān)單位要科學(xué)設(shè)計征地方案（如圖1），確保土地利用的科學(xué)性。最后，對于被征用土地的農(nóng)民，應(yīng)進行適當?shù)乃枷虢逃?，使他們認識到放棄土地并不意味著放棄農(nóng)業(yè)，并采取必要措施促進農(nóng)業(yè)多樣化。

圖1 BIM建筑模型與衛(wèi)星地圖相結(jié)合

4.2 兼顧國土開發(fā)布局兩部分,不能占用生態(tài)用地

在進行生態(tài)文明建設(shè)的要求下，土地和環(huán)境兩部分的規(guī)劃銜接工作要滿足兩方面的需要，一方面是兼顧規(guī)劃國土開發(fā)布局，另一方面是嚴格控制生態(tài)用地的占用，并且生態(tài)文明理念要落實到位。做好規(guī)劃國土開發(fā)布局工作，最重要的是發(fā)揮主體功能協(xié)調(diào)好關(guān)系，使人口、資源和環(huán)境三者之間達到平衡。要把握好國土資源的開發(fā)，并對其結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，使每一種格局相互適應(yīng)，如城市化和農(nóng)業(yè)發(fā)展之間、生態(tài)安全之間等等。為了提高這方面的成績，可以把生態(tài)文明建設(shè)放在首位，主要可通過建設(shè)先行示范區(qū)，進行合理的規(guī)劃，國土開發(fā)形成布局，劃定主體功能區(qū)，將全市國土劃分成三類功能區(qū)，即重點、限制和禁止開發(fā)區(qū)進行分類管理，對于主體功能區(qū)在范圍和功能上定位。同時要加大對生態(tài)用地的保護力度，保證基本農(nóng)田和生態(tài)保護紅線的銜接工作順利進行，對處在生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)的用地要嚴格控制，不能占有。

4.3 創(chuàng)新管理理念，推動城市經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展

以往城市在制定發(fā)展策略時，通常將城市的建設(shè)與整體規(guī)劃作為發(fā)展重點，而未充分考慮城市建設(shè)過程中造成的環(huán)境污染、資源浪費等問題，當問題不斷發(fā)酵后，才會采取治理手段，這一發(fā)展理念會產(chǎn)生不必要的成本浪費現(xiàn)象，甚至消耗大量的城市資源，不利于城市良性、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展。因此，相關(guān)人員在對城市進行規(guī)劃推動城市經(jīng)濟發(fā)展時，需摒棄傳統(tǒng)“先發(fā)展、后治理”的管理理念，用更為可行且科學(xué)的管理理念加以代替，將資源利用與環(huán)境保護聯(lián)系在一起，樹立起綜合發(fā)展管理理念，落實土地資源規(guī)劃分配工作，以此增強土地資源規(guī)劃的可行性、科學(xué)性。開展該項工作時，土地利用規(guī)劃部門應(yīng)針對土地資源利用問題頒布明確規(guī)定，并要求城鄉(xiāng)規(guī)劃部門嚴格遵守，確保土地資源得到最有效的使用，促使土地資源利用率最大化，并將使用與開發(fā)量控制在合理的范圍內(nèi)，達到緩解土地資源缺乏現(xiàn)狀的效果。而城鄉(xiāng)規(guī)劃部門應(yīng)制定科學(xué)的管理操作規(guī)范，嚴格按照規(guī)范內(nèi)容開展規(guī)劃工作，以此規(guī)避土

地資源浪費的現(xiàn)象發(fā)生。優(yōu)化管理觀念，將城市經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境、資源保護加以合理協(xié)調(diào)，為城市持續(xù)發(fā)展提供保障[4]。

4.4 全面落實和完善用途管制制度

注重土地利用與規(guī)劃：一是完善土地利用管理制度；二是規(guī)劃土地空間，為自然提供更多的生態(tài)恢復(fù)空間。形成保護與環(huán)境保護統(tǒng)一格局，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，進一步加強空間利用規(guī)律探索，完善不同生態(tài)環(huán)境空間，形成土地空間格局，使該格局在密度、優(yōu)勢和效益上適度互補、有序。

4.5 重視部門間的配合與溝通，確保法律、法規(guī)和標準的統(tǒng)一

通過分析目前使用的土地制度的內(nèi)容，可以發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃部門與土地利用規(guī)劃部門之間的溝通不夠。對于一些容易處理的問題，我們只有通過相互溝通才能得到很好的解決方案。但由于兩部門之間缺乏有效溝通，相關(guān)問題不可能在短時間內(nèi)解決，甚至?xí)l(fā)雙方矛盾。當矛盾日益突出，得不到及時解決，兩個部門就會疏遠，無法以更加客觀的態(tài)度落實各項工作，導(dǎo)致規(guī)劃工作中制定的規(guī)劃方案嚴重脫節(jié)。為解決這一問題，規(guī)劃部的上級管理人員應(yīng)予以高度重視，加強兩部門之間的關(guān)系，采取切實可行的辦法，轉(zhuǎn)變雙方的工作思路，并就規(guī)劃內(nèi)容達成共識。在條件允許的情況下，可組織各部門人員到另一部門參觀學(xué)習(xí)，了解其近期規(guī)劃方向和方案，找出方案中存在的問題，結(jié)合實際，相互溝通協(xié)調(diào)解決，確保城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的可行性和有效性。此外，兩個部門在進行規(guī)劃工作時，均須遵循合理使用土地資源的原則。在這一時期，土地利用規(guī)劃部門還需要綜合考慮城鄉(xiāng)規(guī)劃的實際需要，并根據(jù)部門的現(xiàn)狀和資源，盡可能地向城鄉(xiāng)規(guī)劃部門提供財政和制度支持。只有兩個部門協(xié)調(diào)、溝通、運作，共同確定城市發(fā)展方向，并以此為目標逐步落實規(guī)劃工作，才能加強城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的銜接與協(xié)調(diào)，在互動與進步中創(chuàng)建節(jié)能環(huán)保型社會，實現(xiàn)城市經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展[5]。

4.6 重視對先發(fā)展后治理不良行為的管理

土地利用規(guī)劃部門需將可用的土地資源以合理的方式分配給非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，但在分配過程中，應(yīng)保證土地資源及生態(tài)環(huán)境不受破壞，并以節(jié)約用地、不占用耕地原則開展規(guī)劃工作。此外，還需針對城鄉(xiāng)規(guī)劃工作，嚴格審核由該部門制訂的土地使用權(quán)出讓規(guī)劃內(nèi)容，以保證農(nóng)業(yè)用地不被侵占。結(jié)合實際，監(jiān)督城鄉(xiāng)規(guī)劃部門土地資源的利用情況，確保資源利用的有效性、合理性，實現(xiàn)土地利用率全面提升。城鄉(xiāng)規(guī)劃部門應(yīng)做到遵紀守法，杜絕玩忽職守的不良現(xiàn)象，摒棄通過犧牲環(huán)境促進城市經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)劃理念，實現(xiàn)各項工作的協(xié)調(diào)進行[6]。

5 結(jié)束語

總而言之，隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化進程的不斷加快，導(dǎo)致土地資源越發(fā)緊張，在一定程度上加劇城鄉(xiāng)規(guī)劃二者之間的矛盾，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化進程放緩。在當前經(jīng)濟發(fā)展新形勢下，應(yīng)當針對城市化進程的發(fā)展態(tài)勢，制定出科學(xué)合理的土地規(guī)劃方案，提升土地資源利用效率。