李月英,張 健,國文哲,陳克敏,李翠玉
衡水市氣象局,河北衡水 053000
近年來,全球變暖,極端天氣事件頻發(fā),氣象防災(zāi)減災(zāi)面臨新挑戰(zhàn),應(yīng)急管理體系建設(shè)備受關(guān)注。一些學(xué)者進(jìn)行了相關(guān)研究,駱堅等[1]認(rèn)為應(yīng)該加強(qiáng)氣象災(zāi)害應(yīng)急管理體系的多部門聯(lián)動工作。陳小雷等[2]對績效管理促進(jìn)氣象防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急管理體系建設(shè)情況進(jìn)行了探討。鄭傳新等[3]利用層次分析法對氣象災(zāi)害應(yīng)急管理能力進(jìn)行了定量評價。
衡水市地處黑龍港流域,以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主,很大程度上依賴天氣。當(dāng)?shù)卮嬖诒┯?、大風(fēng)、冰雹等多種氣象災(zāi)害,據(jù)民政部門統(tǒng)計,氣象災(zāi)害造成的年度平均直接經(jīng)濟(jì)損失10.2億元,占到GDP總量的1%左右。因此,立足衡水,做好氣象災(zāi)害防御工作,研究其氣象災(zāi)害應(yīng)急管理體系建設(shè),對提高氣象防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急能力,降低農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害損失具有現(xiàn)實意義。
2011年,成立衡水市氣象災(zāi)害防御指揮部(以下簡稱指揮部),主要職責(zé)是指揮、組織、協(xié)調(diào)全市氣象災(zāi)害防御工作,主管農(nóng)口的副市長擔(dān)任指揮長,氣象、民政、農(nóng)業(yè)、交通、環(huán)境、財政等31個政府重要部門和天氣高敏感、高影響行業(yè)部門為成員單位,下設(shè)辦公室(以下簡稱指揮部辦公室),負(fù)責(zé)指揮部的日常工作、貫徹執(zhí)行指揮部調(diào)度指令和工作部署、起草文件、組織會議等,辦公地點設(shè)在氣象局,氣象局局長兼任辦公室主任。2014年,成立衡水市氣象災(zāi)害防御中心(以下簡稱防御中心),負(fù)責(zé)氣象災(zāi)害防御技術(shù)的科學(xué)研究、災(zāi)害鑒定、技術(shù)評價、風(fēng)險區(qū)劃、科普培訓(xùn)等,為指揮部提供技術(shù)支撐。2018年,衡水市氣象災(zāi)害防御指揮部辦公室、防御中心2個機(jī)構(gòu)合并辦公。以上應(yīng)急機(jī)構(gòu)的建立,為衡水開展氣象災(zāi)害防御工作奠定了基礎(chǔ)。
近幾年來,堅持“政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動、社會參與”工作機(jī)制,衡水加強(qiáng)建設(shè)氣象防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急隊伍。指揮部及其指揮部辦公室的工作人員,發(fā)揮著組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、提供保障的重要作用,是氣象防災(zāi)減災(zāi)的領(lǐng)導(dǎo)隊伍。防御中心工作人員是一支氣象防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)業(yè)務(wù)保障隊伍。氣象、民政、農(nóng)業(yè)、交通、環(huán)境、財政等31個成員單位工作人員代表政府行使職責(zé)、履行義務(wù),優(yōu)勢互補(bǔ),部門聯(lián)動,是氣象防災(zāi)減災(zāi)的中堅力量。衡水成立了氣象災(zāi)害防御專家委員會,由31個成員單位中高天氣敏感行業(yè)的優(yōu)秀技術(shù)人員組成,這是一支技術(shù)保障、決策參謀隊伍。衡水建立起以支部書記為主體的農(nóng)村基層氣象信息員隊伍,氣象信息員利用村微信群,傳播氣象知識,第一時間轉(zhuǎn)發(fā)預(yù)警信息。依據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn),衡水確定了氣象災(zāi)害防御重點單位(以下簡稱重點單位)124家,明確其法人為氣象災(zāi)害防御責(zé)任主體,并在衡水政府網(wǎng)站公布。由此,初步建成了政府、市氣象災(zāi)害防御指揮部成員單位、氣象災(zāi)害防御重點單位、鄉(xiāng)村氣象信息員4個層次的防御組織隊伍,逐步形成了政府、部門、社會力量各司其職、協(xié)同配合的氣象災(zāi)害防御工作格局[4]。
衡水市氣象局制定應(yīng)急預(yù)案,堅持動態(tài)管理、逐步完善的原則。2017年,衡水市印發(fā)了《衡水市重大氣象災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》(衡政辦字〔2017〕128號),這是第三次重新修訂版,內(nèi)容包含組織指揮體系及職責(zé)、監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、保障措施、災(zāi)后處置、風(fēng)險管理等。確保一旦發(fā)生重大氣象災(zāi)害,能夠做到有備無患、有條不紊、有的放矢、高效處置,有效提高氣象災(zāi)害防范能力和應(yīng)對水平。
近年來,衡水建立了以氣象災(zāi)害預(yù)報預(yù)警信息為先導(dǎo)的部門間氣象災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)聯(lián)動機(jī)制。每當(dāng)氣象部門拉響警報,預(yù)報有災(zāi)害性天氣過程,衡水指揮部辦公室第一時間制作《內(nèi)部明電》,下發(fā)各縣(市、區(qū))政府、成員單位,各級各部門立即進(jìn)入應(yīng)急響應(yīng)狀態(tài)。氣象臺制作發(fā)布災(zāi)害性天氣預(yù)警信息,移動、聯(lián)通、電信部門通過短信形式進(jìn)行全網(wǎng)發(fā)布,涵蓋衡水全市300多萬手機(jī)用戶,廣播電視部門通過電視、收音機(jī)向人們傳播天氣預(yù)警信號;市應(yīng)急管理局應(yīng)急指揮中心第一時間起草預(yù)警通知,在應(yīng)急管理局網(wǎng)站發(fā)布,并通知重點企業(yè)單位;交通、城管、教育、武警等成員單位各司其職,按照各自職責(zé)范圍第一時間在本部門、本行業(yè)安排部署,積極采取應(yīng)對措施,聯(lián)防聯(lián)控。
為提高氣象災(zāi)害天氣防御技能,氣象災(zāi)害防御指揮部成員單位每年進(jìn)行應(yīng)急演練。編制腳本,設(shè)置場景,桌面推演,如臨實戰(zhàn)。2020年,演練背景是“強(qiáng)對流天氣日降水峰值超過100 mm”,設(shè)置了氣象預(yù)警發(fā)布及傳播、指揮部啟動響應(yīng)、災(zāi)情應(yīng)對、響應(yīng)落實、救災(zāi)安置群眾及響應(yīng)終止6個場景。通過演練,提高了指揮部的指揮、協(xié)調(diào)和組織能力,增強(qiáng)了各成員單位的應(yīng)急意識,提升了實操水平,厘清了職責(zé),同時及時發(fā)現(xiàn)問題,完善應(yīng)急預(yù)案。每年必有的應(yīng)急演練是積極推進(jìn)氣象災(zāi)害應(yīng)急管理體系(應(yīng)急能力)建設(shè)的體現(xiàn)之一。
依托河北省氣象災(zāi)害防御指揮系統(tǒng),2018年衡水市逐步實現(xiàn)本地化,建成了衡水市氣象災(zāi)害防御指揮平臺。平臺集氣象災(zāi)害基礎(chǔ)信息庫、實況監(jiān)測網(wǎng)、風(fēng)險隱患圖以及預(yù)警服務(wù)和聯(lián)動指揮等五大功能于一體,建立了現(xiàn)代化的氣象災(zāi)害預(yù)報預(yù)警體系和高效的指揮系統(tǒng)[5]。其中,聯(lián)動指揮模塊,通過傳真、短信、網(wǎng)站、APP等多種渠道,實現(xiàn)災(zāi)害預(yù)警信息的“一鍵式”發(fā)布,第一時間向各指揮部成員單位下達(dá)應(yīng)急指令;平臺具備專家智聯(lián)功能,可與應(yīng)急辦、水利、國土、民政等部門進(jìn)行視頻通話,也可與突發(fā)災(zāi)害現(xiàn)場實時連線,實現(xiàn)高效溝通與指揮。
為加強(qiáng)氣象災(zāi)害防御工作,衡水市在2012年引入了績效管理模式,建立了考核指標(biāo)體系,績效考評結(jié)果采用百分制計分,考核指標(biāo)體系采取動態(tài)管理。
1.7.1 應(yīng)急管理在績效管理指標(biāo)體系中的層級分布、內(nèi)容及分值以2020年為例,表1是衡水2020年應(yīng)急管理在氣象防災(zāi)減災(zāi)績效管理考核指標(biāo)中的層級分布、內(nèi)容及分值,可以看出,將應(yīng)急管理體系建設(shè)在績效管理指標(biāo)體系中設(shè)計為1級指標(biāo),下設(shè)6個2級指標(biāo)、10個3級指標(biāo),即2020年衡水圍繞專業(yè)隊伍、應(yīng)急聯(lián)動等6個方面進(jìn)行應(yīng)急管理體系建設(shè)。同時,以社區(qū)專業(yè)隊伍、應(yīng)急演練、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)等13個具體項目為抓手深入推進(jìn)。
表1 2020年應(yīng)急管理在氣象防災(zāi)減災(zāi)績效管理考核指標(biāo)中的層級分布、內(nèi)容及分值
1.7.2 應(yīng)急管理在績效管理指標(biāo)體系中層級分布以及分值的年際動態(tài)變化由于績效管理指標(biāo)體系采用了動態(tài)管理模式,所以應(yīng)急管理體系建設(shè)在績效管理總指標(biāo)體系中的層級分布、內(nèi)容、所占分值不是一成不變的。表2是2016—2020年應(yīng)急管理在績效管理指標(biāo)體系中的層級分布和所占分值一覽表。可以看出,應(yīng)急管理每年都會被作為一項考核指標(biāo)列入績效管理之中,由此印證了近年來應(yīng)急管理在衡水氣象防災(zāi)減災(zāi)工作中始終占有一席之地,每年都在向前推進(jìn)。同時,可以看到應(yīng)急管理在總指標(biāo)體系中的層級、分值年際變化幅度比較大。2016—2018年應(yīng)急管理是3級指標(biāo),2019年上升為2級指標(biāo),到了2020年應(yīng)急管理直接躍為1級指標(biāo),分值先降后升,2020年從5分飆升到50分。由此可見,應(yīng)急管理在衡水氣象防災(zāi)減災(zāi)工作中的重要性日益凸顯,越來越受到?jīng)Q策者的重視,2020年明顯加大了推進(jìn)力度。
表2 2016—2020年應(yīng)急管理在氣象防災(zāi)減災(zāi)績效管理指標(biāo)體系中的層級及分值一覽表
目前,衡水市已經(jīng)初步建立氣象災(zāi)害應(yīng)急管理體系,但尚不完善。在突如其來的重大氣象災(zāi)害面前,應(yīng)對社會輿論能力不足;面對全球變暖、極端天氣事件頻發(fā)的現(xiàn)實,強(qiáng)化危機(jī)公關(guān)能力不足;實行統(tǒng)一新聞發(fā)言人制度,重視程度不高;部門聯(lián)動、社會參與積極性不高,主動者少,被動者多;應(yīng)急物資儲備等一些工作或部分應(yīng)急環(huán)節(jié)存在流于形式的現(xiàn)象。千里之堤,毀于蟻穴。在氣象災(zāi)害應(yīng)急實踐工作中,不能出現(xiàn)漏洞,可能會造成重大損失。因此,氣象防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急工作要崇尚實干精神,做到踏石有印、抓鐵有痕,確保應(yīng)急管理體系的完善。
氣象部門是事業(yè)型、科技型、公益性部門,缺乏社會管理經(jīng)驗。因此,在推進(jìn)氣象防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急管理體系建設(shè)實踐中,氣象部門難免會力不從心。在困難面前氣象部門要充分認(rèn)識到,氣象災(zāi)害防御工作不是一個氣象部門所能承擔(dān)的,它是各級政府的職責(zé),也是各相關(guān)部門和全社會的責(zé)任[6],氣象部門要找準(zhǔn)定位,堅持“政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動、社會參與”的原則。氣象防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急管理體系建設(shè)是一項涉及面廣、資源需求大的系統(tǒng)工程[7-8],因此,要進(jìn)一步加強(qiáng)部門聯(lián)動,不斷建立健全氣象、應(yīng)急、民政、教育、水利、國土、城建、衛(wèi)生、財政、交通、武警等各司其職、各負(fù)其責(zé)、協(xié)同作戰(zhàn)、快速聯(lián)動的機(jī)制。同時,只有依靠政府的統(tǒng)一指揮、組織、協(xié)調(diào),才能快捷、有序、有效地使用全社會各行業(yè)資源,才能真正實現(xiàn)氣象災(zāi)害防御的各行業(yè)聯(lián)合作戰(zhàn)。所以,氣象防災(zāi)減災(zāi)工作必須在政府的主導(dǎo)下才能完成,應(yīng)急管理體系建設(shè)尤其如此。社會成員的參與,天氣氣候與公眾的生活息息相關(guān),有著深厚的法律基礎(chǔ),也是必須堅持的原則。
信息時代,信息就是時間,信息就是效率。張曉明[9]認(rèn)為,在防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急管理中,如何實現(xiàn)多主體間信息的及時互通,是所要解決的核心問題之一。一方面,堅持信息共享。氣象災(zāi)害涉及面廣,災(zāi)害防御是全方位的系統(tǒng)決策過程,必須綜合各類信息才能做出客觀、科學(xué)的預(yù)測和判斷。因此,要進(jìn)一步完善當(dāng)前衡水市氣象防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急指揮平臺,依托該平臺實現(xiàn)災(zāi)害信息、防御信息的高效共享。另一方面,堅持信息透明,在網(wǎng)站設(shè)立公開專欄,讓公眾了解氣象災(zāi)害的程度,讓社會了解防御工作的進(jìn)展,有利于穩(wěn)定民眾情緒、安撫他們焦躁的情緒,避免出現(xiàn)混亂現(xiàn)象,保障災(zāi)害防御應(yīng)急工作有序開展。
應(yīng)急預(yù)案,堅持動態(tài)化管理,與時俱進(jìn),不斷完善的原則。目前,應(yīng)急預(yù)案存在內(nèi)容空泛、淺表的現(xiàn)象,需進(jìn)一步朝著實質(zhì)化方向改進(jìn)。內(nèi)容側(cè)重于應(yīng)急救災(zāi),需增加有關(guān)防災(zāi)、重建內(nèi)容。應(yīng)急演練,堅持常態(tài)化管理,要融入日常工作,堅持常態(tài)化演練。通過常態(tài)化的演練,不斷發(fā)現(xiàn)問題,并修訂和完善預(yù)案,逐步優(yōu)化應(yīng)急流程和細(xì)化預(yù)案環(huán)節(jié),增強(qiáng)預(yù)案的科學(xué)性和可操作性,使動態(tài)化的預(yù)案在氣象災(zāi)害應(yīng)急實踐中切實做到“有急必應(yīng)、有急快應(yīng)、有急能應(yīng)”[9]。
在重大氣象災(zāi)害應(yīng)急工作中,時間就是生命,時間就是財富。因此,搶時間、搶速度成為應(yīng)急行動中使用頻率最高的用語之一。人力是有限的,要堅持“科技是第一生產(chǎn)力”的原則,依靠技術(shù)創(chuàng)新,強(qiáng)化創(chuàng)新驅(qū)動,為氣象災(zāi)害應(yīng)急管理各個環(huán)節(jié)注入科技力量。一方面,要充分發(fā)揮氣象災(zāi)害防御專家委員會的作用,建立咨詢專家機(jī)制,集中專家的聰明才智,作出科學(xué)決策。另一方面,在通信技術(shù)、智能技術(shù)飛速發(fā)展的背景下,集中人力物力開發(fā)智慧軟件,發(fā)展智能氣象,由原來依賴人力完成變成依靠計算機(jī)智能完成,由原來人與時間賽跑轉(zhuǎn)變成計算機(jī)與時間賽跑,利用計算機(jī)技術(shù)實現(xiàn)“智慧氣象,智能氣象”,最大限度地減少人員傷害和財產(chǎn)損失。