王福濤，陳 博，蔡梓成

(1.華南理工大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510640；2.國(guó)家稅務(wù)總局佛山市南海區(qū)稅務(wù)局，廣東 佛山 528200)

一、引 言

財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。在理論層面上，依據(jù)政策工具論，財(cái)政政策被視為重要的政策工具，科技創(chuàng)新政策借助財(cái)政科技支出得以推動(dòng)實(shí)施。在實(shí)踐層面上，2014年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次提出“我國(guó)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)”，在此情勢(shì)下中國(guó)政府財(cái)政能力相對(duì)有限，過(guò)往依靠加大創(chuàng)新投入的粗放型發(fā)展模式已不可持續(xù)，為此亟須優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提升支出績(jī)效。2018年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》要求著力提高財(cái)政資源配置效率和使用效益，大幅提升預(yù)算管理水平和政策實(shí)施效果。2021年習(xí)近平總書(shū)記在兩院院士大會(huì)和中國(guó)科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)第十次全國(guó)代表大會(huì)上的重要講話(huà)強(qiáng)調(diào)，要優(yōu)化財(cái)政科技投入，加大基礎(chǔ)研究財(cái)政投入力度、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。

在預(yù)算約束下，財(cái)政科技資金以不同科目、不同專(zhuān)項(xiàng)等形式進(jìn)行分配使用。財(cái)政科技支出績(jī)效評(píng)價(jià)“4E”原則中的效果性(effectiveness)要求單一科目資金或?qū)ｍ?xiàng)資金投入實(shí)現(xiàn)有效產(chǎn)出，但所有的單一投入產(chǎn)出有效并不代表整體產(chǎn)出有效。這其中就涉及財(cái)政資金的投向及結(jié)構(gòu)問(wèn)題。財(cái)政科技支出績(jī)效最佳的前提是財(cái)政資金的分配使用合理且合適，資金投向皆滿(mǎn)足所有的創(chuàng)新需求，實(shí)現(xiàn)偏好匹配(preference-matching)均衡狀態(tài)。因此，從創(chuàng)新發(fā)展需求視角出發(fā)，提升財(cái)政科技支出績(jī)效，可轉(zhuǎn)化為實(shí)現(xiàn)財(cái)政科技支出結(jié)構(gòu)與創(chuàng)新發(fā)展需求相契合。

然而，實(shí)踐中政府財(cái)政科技支出方向可能不適配創(chuàng)新發(fā)展需求。財(cái)政科技支出作為政府行為，其支出偏好形成深受行政邏輯影響。財(cái)政分權(quán)體制下政府或“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”而傾向見(jiàn)效快、效益高的生產(chǎn)性支出，縮減科教文衛(wèi)等非生產(chǎn)性支出；或“為創(chuàng)新而競(jìng)爭(zhēng)”傾向加大財(cái)政科技投入。受政府績(jī)效考評(píng)周期導(dǎo)向以及財(cái)政內(nèi)部控制工作影響，財(cái)政科技資金傾向在短期內(nèi)提高研發(fā)成功率。然而，創(chuàng)新的本質(zhì)是一種高風(fēng)險(xiǎn)的市場(chǎng)活動(dòng)。雖然市場(chǎng)失靈的存在決定了政府介入的必要性，但是基于行政邏輯的財(cái)政科技支出偏好與基于市場(chǎng)邏輯的創(chuàng)新活動(dòng)需求并不一定適配，從而產(chǎn)生支出結(jié)構(gòu)的契合性問(wèn)題。

有關(guān)科技投入績(jī)效的研究多以財(cái)政科技支出為解釋變量或中介變量，從投入與產(chǎn)出角度出發(fā)，聚焦于財(cái)政科技支出與整體創(chuàng)新績(jī)效之間的關(guān)聯(lián)。財(cái)政科技支出能消弭研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，降低研發(fā)成本，引導(dǎo)研發(fā)投入，對(duì)提升創(chuàng)新績(jī)效有關(guān)鍵作用。胡麗娜基于中國(guó)省級(jí)面板數(shù)據(jù)的研究發(fā)現(xiàn)，財(cái)政科技支出對(duì)區(qū)域創(chuàng)新能力的促進(jìn)作用發(fā)揮受財(cái)政分權(quán)制度影響。卞元超等從研發(fā)要素流動(dòng)情況入手，建模分析發(fā)現(xiàn)地方政府財(cái)政科技支出競(jìng)爭(zhēng)對(duì)區(qū)域創(chuàng)新績(jī)效有明顯的提升作用。王謙等測(cè)度中國(guó)30個(gè)省級(jí)行政區(qū)財(cái)政科技支出效率，結(jié)果顯示全國(guó)整體財(cái)政科技支出效率未實(shí)現(xiàn)DEA相對(duì)完全有效，支出規(guī)模效率有待提升。上述研究對(duì)財(cái)政科技支出的探討偏向其宏觀(guān)影響作用，少有分析支出的具體所向。2007年財(cái)政部實(shí)施政府收支分類(lèi)改革，支出科目由按經(jīng)費(fèi)性質(zhì)分類(lèi)調(diào)整為按支出功能分類(lèi)，以此明確政府各項(xiàng)支出的范圍。從不同的科技支出科目入手，可探析財(cái)政科技支出結(jié)構(gòu)與多樣創(chuàng)新需求間的統(tǒng)一性，以此測(cè)度財(cái)政科技支出績(jī)效。

城市創(chuàng)新資源集聚，創(chuàng)新要素流動(dòng)便捷，創(chuàng)新活動(dòng)協(xié)調(diào)有效，日益成為科技創(chuàng)新活動(dòng)的主陣地。2008年國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)將深圳設(shè)為全國(guó)首個(gè)創(chuàng)建國(guó)家創(chuàng)新型城市試點(diǎn)，由此開(kāi)啟創(chuàng)新型城市建設(shè)進(jìn)程。2016年國(guó)家科學(xué)技術(shù)部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)在《建設(shè)創(chuàng)新型城市工作指引》中指出創(chuàng)新型城市建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)之一就是抓創(chuàng)新投入的帶動(dòng)，要求進(jìn)一步加大地方財(cái)政科技投入。2022年《科技部關(guān)于支持新一批城市開(kāi)展創(chuàng)新型城市建設(shè)的通知》要求各城市要以創(chuàng)新型城市作為實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的抓手，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。有別于中央政府、省級(jí)政府，限于城市職能，城市政府財(cái)政科技投入規(guī)模相對(duì)有限，行政動(dòng)員能力相對(duì)更弱，創(chuàng)新鏈所處層次更低，但又與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展聯(lián)系更為緊密，自主發(fā)揮空間更大，因而支出偏好有其特質(zhì)性。在地方財(cái)政自給率漸降、財(cái)政支出剛性漸大的矛盾下，創(chuàng)新型城市建設(shè)必須重視財(cái)政科技支出績(jī)效問(wèn)題，著力實(shí)現(xiàn)支出結(jié)構(gòu)與創(chuàng)新需求相契合。

現(xiàn)有關(guān)于城市創(chuàng)新發(fā)展的研究或關(guān)注創(chuàng)新績(jī)效，如霍春輝等的準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)研究發(fā)現(xiàn)創(chuàng)新型城市試點(diǎn)政策能通過(guò)增強(qiáng)企業(yè)創(chuàng)新能力，提升勞動(dòng)力集聚程度，提高金融發(fā)展水平等路徑促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)；魏亞平等評(píng)價(jià)了北京、深圳、上海等20個(gè)城市的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)要素質(zhì)量水平。相關(guān)研究或探討創(chuàng)新發(fā)展模式，如尤建新等根據(jù)政府和市場(chǎng)角色的定位不同，總結(jié)分析了城市創(chuàng)新發(fā)展的政府主導(dǎo)型“上海模式”、政府引導(dǎo)與市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)并存的“深圳模式”，并認(rèn)為政府和市場(chǎng)“雙擎”驅(qū)動(dòng)的混合型發(fā)展模式是未來(lái)趨向；劉碩等認(rèn)為中國(guó)創(chuàng)新型城市發(fā)展模式可歸結(jié)為科技創(chuàng)新型、工業(yè)制造業(yè)創(chuàng)新型、服務(wù)創(chuàng)新型和文化創(chuàng)新型。

但相關(guān)研究對(duì)城市財(cái)政科技支出方向與結(jié)構(gòu)問(wèn)題探討相對(duì)較少，且所選取的研究對(duì)象多為創(chuàng)新能力較強(qiáng)的國(guó)家試點(diǎn)創(chuàng)新型城市，對(duì)非試點(diǎn)城市未予重視。2017年國(guó)家科學(xué)技術(shù)部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)在《關(guān)于支持新一批城市開(kāi)展創(chuàng)新型城市建設(shè)的函》中指出創(chuàng)新型試點(diǎn)城市建設(shè)名單經(jīng)定期的監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)后會(huì)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。這意味著非試點(diǎn)城市有后發(fā)躋身為試點(diǎn)城市的可能性。試點(diǎn)與非試點(diǎn)城市，因創(chuàng)新目標(biāo)、財(cái)政實(shí)力、創(chuàng)新基礎(chǔ)等的差別而有著不同的支出偏好與創(chuàng)新需求，開(kāi)展分類(lèi)別比較研究能全面分析支出結(jié)構(gòu)與創(chuàng)新需求的契合性情況，同時(shí)為非試點(diǎn)城市找到后發(fā)追趕的支出行為路徑。

本文以全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理之前的五年，即2014—2018年為研究周期，以30個(gè)國(guó)家創(chuàng)新型試點(diǎn)與非試點(diǎn)城市為研究樣本，在財(cái)政部《政府收支分類(lèi)科目》中選取體現(xiàn)財(cái)政科技支出方向的重點(diǎn)支出科目，構(gòu)建與支出科目相對(duì)應(yīng)的創(chuàng)新發(fā)展需求指標(biāo)測(cè)量體系。運(yùn)用系統(tǒng)熵值法測(cè)度創(chuàng)新指標(biāo)對(duì)創(chuàng)新系統(tǒng)的影響力，以此判斷城市財(cái)政科技支出方向是否有效契合了相應(yīng)創(chuàng)新需求，通過(guò)財(cái)政決算數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)描述分析支出結(jié)構(gòu)，解析成因，最后為提升財(cái)政科技支出績(jī)效提出政策建議。

二、研究設(shè)計(jì)

(一)分析框架構(gòu)建

財(cái)政部《政府收支分類(lèi)科目》在一般公共預(yù)算支出功能分類(lèi)中設(shè)置了類(lèi)、款、項(xiàng)三級(jí)科目，其中類(lèi)級(jí)科目反映政府某一職能活動(dòng)，款級(jí)科目反映政府同一職能活動(dòng)的不同支出方向，項(xiàng)級(jí)科目反映政府具體支出結(jié)構(gòu)。

科學(xué)技術(shù)支出類(lèi)下共有10款，選擇其中與科技發(fā)展關(guān)聯(lián)緊密的6款用作分析，科學(xué)技術(shù)管理事務(wù)反映科技管理支出；基礎(chǔ)研究，應(yīng)用研究，技術(shù)研究與開(kāi)發(fā)反映科學(xué)研究活動(dòng)中基礎(chǔ)研究，應(yīng)用研究，試驗(yàn)發(fā)展三類(lèi)活動(dòng)支出；科技條件與服務(wù)涉及科技創(chuàng)新的硬軟件基礎(chǔ)；科學(xué)技術(shù)普及對(duì)科技知識(shí)傳播與創(chuàng)新氛圍營(yíng)造有重要作用。不選擇其他4款的原因?yàn)椋荷鐣?huì)科學(xué)支出是因社會(huì)科學(xué)支出情況與科技研發(fā)創(chuàng)新的關(guān)聯(lián)性較弱；科技交流與合作、科技重大項(xiàng)目是因?yàn)榻?jīng)過(guò)財(cái)政數(shù)據(jù)試行分析，發(fā)現(xiàn)該兩款支出情況在城市間差異較大，較少城市針對(duì)這兩款進(jìn)行專(zhuān)門(mén)支出，缺乏城市可比性；其他科學(xué)技術(shù)支出是因該款支出所涵蓋的范圍較廣、內(nèi)容較多、精準(zhǔn)性欠佳。除此之外，一般公共服務(wù)支出類(lèi)下的人力資源事務(wù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)事務(wù)也與科技創(chuàng)新有較強(qiáng)關(guān)聯(lián)，中國(guó)科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)每年發(fā)布《中國(guó)科技人力資源發(fā)展研究報(bào)告》，強(qiáng)調(diào)科技人力資源是科技創(chuàng)新的主導(dǎo)力量與關(guān)鍵要素；知識(shí)產(chǎn)權(quán)能對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)界定并提供激勵(lì)機(jī)制。據(jù)此，研究選取了2類(lèi)、8款、54項(xiàng)財(cái)政科技支出科目(見(jiàn)表1)，用作分析城市財(cái)政科技支出方向。

表1 財(cái)政科技支出選取科目

財(cái)政支出的目的性決定了財(cái)政科技支出的不同功能科目分類(lèi)皆有著相應(yīng)的創(chuàng)新發(fā)展需求，如科學(xué)技術(shù)管理事務(wù)支出服務(wù)于創(chuàng)新管理，人力資源事務(wù)支出目的為培養(yǎng)創(chuàng)新人才。但創(chuàng)新發(fā)展需求維度宏觀(guān)，較難測(cè)度，以體現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展需求的微觀(guān)創(chuàng)新指標(biāo)為測(cè)量對(duì)象則可解決此問(wèn)題。如創(chuàng)新人才需求可表現(xiàn)為研發(fā)人員數(shù)指標(biāo)，基礎(chǔ)研究需求可表現(xiàn)為實(shí)驗(yàn)室建設(shè)指標(biāo)等。財(cái)政支出三級(jí)科目中，款級(jí)科目能夠清晰體現(xiàn)財(cái)政科技支出具體方向。

參考2016年國(guó)家科學(xué)技術(shù)部與國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)《建設(shè)創(chuàng)新型城市指標(biāo)體系》，考慮數(shù)據(jù)可獲取性，設(shè)置與8個(gè)財(cái)政科技支出款目關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)的創(chuàng)新指標(biāo)，各創(chuàng)新指標(biāo)皆有著所體現(xiàn)的創(chuàng)新發(fā)展需求。創(chuàng)新系統(tǒng)內(nèi)部過(guò)程與外部條件的非線(xiàn)性交互作用促進(jìn)形成創(chuàng)新涌現(xiàn)，據(jù)此構(gòu)建起有創(chuàng)新條件與創(chuàng)新過(guò)程兩個(gè)測(cè)量維度，有財(cái)政科技投入額等8個(gè)創(chuàng)新指標(biāo)的城市創(chuàng)新指標(biāo)測(cè)量體系(見(jiàn)表2)，所有指標(biāo)均為正向指標(biāo)。

表2 與財(cái)政科技支出款目相對(duì)應(yīng)的城市創(chuàng)新指標(biāo)測(cè)量體系

表2各指標(biāo)設(shè)置依據(jù)描述如下。財(cái)政科技投入額(A1)指標(biāo)與科學(xué)技術(shù)管理事務(wù)支出相關(guān)聯(lián)，是因?yàn)檎?cái)政科技投入額越大，政府承受的科技事務(wù)管理壓力越大。每萬(wàn)人從事研發(fā)人員數(shù)(A2)指標(biāo)與人力資源事務(wù)支出相對(duì)應(yīng)，是因?yàn)槿肆Y源事務(wù)支出中的政府特殊津貼、資助留學(xué)回國(guó)人員、博士后日常經(jīng)費(fèi)、引進(jìn)人才費(fèi)用等有助于科技人力資源質(zhì)量的提升，研發(fā)人員密度體現(xiàn)科技人力資源質(zhì)量。

國(guó)家高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定數(shù)(A3)指標(biāo)與知識(shí)產(chǎn)權(quán)事務(wù)支出相關(guān)聯(lián)。2016年國(guó)家科學(xué)技術(shù)部、財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局修訂印發(fā)的《高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定管理工作指引》將知識(shí)產(chǎn)權(quán)列為國(guó)家高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定的必需條件之一，明確指出“不具備知識(shí)產(chǎn)權(quán)的企業(yè)不能認(rèn)定為高新技術(shù)企業(yè)”。城市每年參加國(guó)家高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定的企業(yè)數(shù)量較多，政府知識(shí)產(chǎn)權(quán)事務(wù)支出相應(yīng)提供有效支撐，服務(wù)創(chuàng)新主體。知識(shí)密集型服務(wù)業(yè)就業(yè)人員數(shù)(A4)指標(biāo)與科技條件與服務(wù)支出相關(guān)聯(lián)，科技條件與服務(wù)支出用于完善科技條件以及為科技活動(dòng)提供基礎(chǔ)性、通用性服務(wù)，科技條件與服務(wù)的落地實(shí)踐產(chǎn)生專(zhuān)業(yè)人員隊(duì)伍需求，有利于以科學(xué)研究、技術(shù)服務(wù)業(yè)為核心的知識(shí)密集型服務(wù)業(yè)就業(yè)規(guī)模增長(zhǎng)。

全國(guó)科普教育基地?cái)?shù)量(A5)指標(biāo)與科學(xué)技術(shù)普及支出相關(guān)聯(lián)。2009年中國(guó)科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)《全國(guó)科普教育基地認(rèn)定辦法》指出全國(guó)科普教育基地的行政主管部門(mén)應(yīng)為全國(guó)科普教育基地運(yùn)營(yíng)創(chuàng)造有利條件，加大科普工作投入。城市全國(guó)科普教育基地的認(rèn)定有賴(lài)于包括科普活動(dòng)、科技館站支出在內(nèi)的政府財(cái)政科學(xué)技術(shù)普及支出。

國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室數(shù)量(B1)指標(biāo)與基礎(chǔ)研究支出相關(guān)聯(lián)。國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室是開(kāi)展基礎(chǔ)研究、應(yīng)用基礎(chǔ)研究和基礎(chǔ)性工作的重要基地，其建造和運(yùn)營(yíng)需要大量基礎(chǔ)研究財(cái)政資金投入，基礎(chǔ)研究支出中有專(zhuān)項(xiàng)的重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室及相關(guān)設(shè)施支出。每萬(wàn)人發(fā)明專(zhuān)利擁有量(B2)指標(biāo)與應(yīng)用研究支出相關(guān)聯(lián)，發(fā)明專(zhuān)利是應(yīng)用研究的常見(jiàn)成果形式，較多城市政府專(zhuān)門(mén)列支財(cái)政經(jīng)費(fèi)，對(duì)專(zhuān)利權(quán)人予以資助或獎(jiǎng)勵(lì)，如《上海市專(zhuān)利資助資金管理辦法》《深圳市科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)(專(zhuān)利獎(jiǎng))獎(jiǎng)勵(lì)辦法實(shí)施細(xì)則》等。

高技術(shù)產(chǎn)業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入(B3)指標(biāo)和技術(shù)研究與開(kāi)發(fā)支出相關(guān)聯(lián)。技術(shù)研究與開(kāi)發(fā)支出是推進(jìn)科技成果產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化的過(guò)程。高技術(shù)產(chǎn)業(yè)作為知識(shí)密集、技術(shù)密集的產(chǎn)業(yè)類(lèi)型，其經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益顯著，是科技產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程的核心推動(dòng)力。高技術(shù)產(chǎn)業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入能較好地表征技術(shù)研究與開(kāi)發(fā)支出效果。

(二)城市選擇與數(shù)據(jù)采集

依據(jù)城市創(chuàng)新能力與財(cái)政能力差異，將30個(gè)樣本城市分為國(guó)家試點(diǎn)創(chuàng)新型城市、地方自建創(chuàng)新型城市兩大類(lèi)別(見(jiàn)表3)。北京、上海、深圳、廣州等15個(gè)國(guó)家試點(diǎn)創(chuàng)新型城市，受?chē)?guó)家創(chuàng)新型城市試點(diǎn)政策支持，創(chuàng)新水平較高，財(cái)政能力較強(qiáng)，有較大財(cái)政科技支出自主權(quán)。中山、岳陽(yáng)、九江、濱州等15個(gè)地方自建創(chuàng)新型城市，雖不受?chē)?guó)家創(chuàng)新型城市試點(diǎn)政策支持，創(chuàng)新水平相對(duì)較低，財(cái)政能力相對(duì)較弱，但有明確的創(chuàng)新型城市建設(shè)的政策目標(biāo)與行動(dòng)方案，其創(chuàng)新發(fā)展體現(xiàn)進(jìn)取性。

表3 國(guó)家試點(diǎn)創(chuàng)新型城市與地方自建創(chuàng)新型城市分類(lèi)

經(jīng)濟(jì)地理學(xué)理論揭示了區(qū)域創(chuàng)新時(shí)空演化存在地理鄰近性和空間依賴(lài)性。區(qū)域內(nèi)城市之間的知識(shí)溢出與空間交互會(huì)形成地理集中的整體創(chuàng)新偏好。地方自建創(chuàng)新型城市與國(guó)家試點(diǎn)創(chuàng)新型城市在5個(gè)城市群地理基本相鄰，目的是排除因區(qū)域不同對(duì)城市比較研究造成的外生干擾。

研究測(cè)度的8個(gè)創(chuàng)新指標(biāo)，數(shù)據(jù)采集于國(guó)家科學(xué)技術(shù)部、國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局、中國(guó)科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)的政務(wù)公開(kāi)信息，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)科技統(tǒng)計(jì)年鑒》，各城市統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的城市統(tǒng)計(jì)年鑒。數(shù)據(jù)采集過(guò)程中注意多方比較求證，重復(fù)查驗(yàn)，確保數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性。2014—2018年5年時(shí)間30個(gè)樣本城市的8個(gè)指標(biāo)共采集了1 200個(gè)數(shù)據(jù)值。

2008年施行的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》規(guī)定財(cái)政預(yù)算、決算信息屬于行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開(kāi)內(nèi)容。各城市政府官方網(wǎng)站均設(shè)有“法定主動(dòng)公開(kāi)內(nèi)容”專(zhuān)欄，內(nèi)有《政府收支分類(lèi)科目》框架下的市級(jí)財(cái)政決算表，從中采集2014—2018年城市財(cái)政科技支出決算數(shù)據(jù)。

(三)研究方法

分析財(cái)政科技支出結(jié)構(gòu)與創(chuàng)新發(fā)展需求之間的契合性，其方法與流程如下。

1.測(cè)度創(chuàng)新發(fā)展需求所向創(chuàng)新指標(biāo)對(duì)系統(tǒng)運(yùn)行的影響力。

創(chuàng)新系統(tǒng)內(nèi)各主體和要素間交互作用具有發(fā)散性、非線(xiàn)性、隨機(jī)性、多重性等特征，這使得系統(tǒng)運(yùn)行狀態(tài)變得模糊復(fù)雜而難以測(cè)度。熵是對(duì)不確定性的一種度量，根據(jù)熵的特性，可通過(guò)計(jì)算熵值來(lái)判斷創(chuàng)新系統(tǒng)的隨機(jī)性及無(wú)序程度，同時(shí)解決財(cái)政科技支出款目與創(chuàng)新指標(biāo)間的模糊對(duì)應(yīng)問(wèn)題。

核密度估計(jì)求熵值法是一種非參數(shù)檢驗(yàn)法，能夠?qū)ξ粗拿芏群瘮?shù)進(jìn)行估計(jì)，與現(xiàn)實(shí)情形較為接近。Parzen窗函數(shù)為正態(tài)窗，因此估計(jì)函數(shù)的平滑性較好。假設(shè)已知的樣本集={,,,}，估計(jì)變量的概率分布函數(shù)。變量的Parzen窗核密度估計(jì)表達(dá)式為：

(1)

(2)

(3)

式(1)與式(2)中，為樣本總數(shù)；為變量的維數(shù)；窗口寬度用來(lái)表示，最優(yōu)值與樣本集有關(guān)，采用經(jīng)驗(yàn)值1；為核函數(shù)，是以為邊長(zhǎng)的維超立方體的體積。將式(1)、式(2)與式(3)整合，得到概率密度估計(jì)式(4)：

(4)

在連續(xù)性系統(tǒng)中，創(chuàng)新系統(tǒng)總熵值可表示為：

(5)

標(biāo)準(zhǔn)化處理指標(biāo)數(shù)據(jù)，將指標(biāo)數(shù)據(jù)代入式(4)，在此基礎(chǔ)上通過(guò)公式(5)計(jì)算創(chuàng)新系統(tǒng)總熵值。

熵表征系統(tǒng)無(wú)序狀態(tài)，熵值越大說(shuō)明系統(tǒng)越無(wú)序，熵值越小說(shuō)明系統(tǒng)越有序。剔除一個(gè)創(chuàng)新指標(biāo)，計(jì)算創(chuàng)新系統(tǒng)熵值變化。若指標(biāo)剔除后創(chuàng)新系統(tǒng)熵值增加，說(shuō)明該指標(biāo)存在時(shí)能有效降低創(chuàng)新系統(tǒng)熵值，使系統(tǒng)更為有序，此指標(biāo)調(diào)控有效，對(duì)系統(tǒng)存在有序影響。此時(shí)剔除該指標(biāo)前后系統(tǒng)熵值之間的差值為負(fù)數(shù)，該負(fù)數(shù)為指標(biāo)對(duì)創(chuàng)新系統(tǒng)的有序影響力。

反之，若指標(biāo)剔除后創(chuàng)新系統(tǒng)熵值降低，說(shuō)明該指標(biāo)存在時(shí)會(huì)增加創(chuàng)新系統(tǒng)熵值，使系統(tǒng)更為無(wú)序，此指標(biāo)調(diào)控?zé)o效，對(duì)系統(tǒng)存在無(wú)序影響。此時(shí)剔除該指標(biāo)前后系統(tǒng)熵值之間的差值為正數(shù)，該正數(shù)為指標(biāo)對(duì)創(chuàng)新系統(tǒng)的無(wú)序影響力。差值的絕對(duì)值大小反映影響力大小。

2.根據(jù)創(chuàng)新指標(biāo)對(duì)創(chuàng)新系統(tǒng)的影響力判斷財(cái)政科技支出方向與創(chuàng)新發(fā)展需求的契合度。

如果某一創(chuàng)新指標(biāo)對(duì)系統(tǒng)存在有序影響，說(shuō)明相對(duì)應(yīng)的財(cái)政科技支出方向能契合創(chuàng)新發(fā)展需求。反之則是不契合，從財(cái)政科技支出結(jié)構(gòu)著手，分析其內(nèi)在成因。

三、城市財(cái)政科技支出方向與創(chuàng)新發(fā)展需求間的契合度

逐一抽取創(chuàng)新指標(biāo)，計(jì)算創(chuàng)新系統(tǒng)熵值變化值，由此得出各城市創(chuàng)新指標(biāo)對(duì)創(chuàng)新系統(tǒng)的影響力，分類(lèi)統(tǒng)計(jì)國(guó)家試點(diǎn)創(chuàng)新型城市與地方自建創(chuàng)新型城市的創(chuàng)新指標(biāo)的影響力均值(見(jiàn)表4)。8個(gè)測(cè)度創(chuàng)新指標(biāo)中，國(guó)家試點(diǎn)創(chuàng)新型城市有財(cái)政科技投入額(A1)、每萬(wàn)人從事研發(fā)人員數(shù)(A2)等6個(gè)指標(biāo)影響力為負(fù)數(shù)，對(duì)創(chuàng)新系統(tǒng)存在有序影響；有全國(guó)科普教育基地?cái)?shù)量(A5)、國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室數(shù)量(B1)2個(gè)指標(biāo)影響力為正數(shù)，這兩個(gè)指標(biāo)對(duì)創(chuàng)新系統(tǒng)存在無(wú)序影響，調(diào)控效果不佳。

表4 城市創(chuàng)新指標(biāo)對(duì)創(chuàng)新系統(tǒng)的影響力均值

地方自建創(chuàng)新型城市有財(cái)政科技投入額(A1)、國(guó)家高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定數(shù)(A3)等4個(gè)指標(biāo)影響力為負(fù)數(shù)，對(duì)創(chuàng)新系統(tǒng)存在有序影響；有每萬(wàn)人從事研發(fā)人員數(shù)(A2)、全國(guó)科普教育基地?cái)?shù)量(A5)、國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室數(shù)量(B1)、每萬(wàn)人發(fā)明專(zhuān)利擁有量(B2)等4個(gè)指標(biāo)影響力為正數(shù)，這4個(gè)指標(biāo)對(duì)創(chuàng)新系統(tǒng)存在無(wú)序影響，調(diào)控效果不佳。

將創(chuàng)新指標(biāo)與所對(duì)應(yīng)的財(cái)政科技支出款目作對(duì)照分析，若支出款目所關(guān)聯(lián)創(chuàng)新指標(biāo)的系統(tǒng)影響力為負(fù)數(shù)，則表明指標(biāo)對(duì)創(chuàng)新系統(tǒng)存在有序影響，財(cái)政科技支出方向與創(chuàng)新發(fā)展需求相契合；若支出款目所關(guān)聯(lián)創(chuàng)新指標(biāo)的系統(tǒng)影響力為正數(shù)，則表明指標(biāo)對(duì)創(chuàng)新系統(tǒng)存在無(wú)序影響，財(cái)政科技支出方向與創(chuàng)新發(fā)展需求不契合。契合情況如圖1所示。

注：灰色標(biāo)*號(hào)的為不契合的支出款目與創(chuàng)新指標(biāo)

國(guó)家試點(diǎn)創(chuàng)新型城市在科學(xué)技術(shù)管理事務(wù)、人力資源事務(wù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)事務(wù)、科技條件與服務(wù)、應(yīng)用研究、技術(shù)研究與開(kāi)發(fā)等方面支出能使相應(yīng)指標(biāo)對(duì)創(chuàng)新系統(tǒng)存在有序影響，但在科學(xué)技術(shù)普及、基礎(chǔ)研究?jī)煞矫嬷С龇较蚺c需求不契合。地方自建創(chuàng)新型城市在科學(xué)技術(shù)管理事務(wù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)事務(wù)、科技條件與服務(wù)、技術(shù)研究與開(kāi)發(fā)等方面支出能使相應(yīng)指標(biāo)對(duì)創(chuàng)新系統(tǒng)存在有序影響，但在人力資源事務(wù)、科學(xué)技術(shù)普及、基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究等方面支出方向與需求不契合。

兩類(lèi)城市在科學(xué)技術(shù)管理事務(wù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)事務(wù)、科技條件與服務(wù)、技術(shù)研究與開(kāi)發(fā)方面均是支出契合?？茖W(xué)技術(shù)普及、基礎(chǔ)研究是兩類(lèi)城市共同的不契合支出。較之國(guó)家試點(diǎn)創(chuàng)新型城市，地方自建創(chuàng)新型城市的人力資源事務(wù)、應(yīng)用研究支出績(jī)效有待提升，未能滿(mǎn)足創(chuàng)新發(fā)展需求。

總結(jié)而言，8個(gè)城市財(cái)政科技支出款目中，科學(xué)技術(shù)管理事務(wù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)事務(wù)、科技條件與服務(wù)、技術(shù)研究與開(kāi)發(fā)支出均契合創(chuàng)新發(fā)展需求，基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、人力資源事務(wù)、科學(xué)技術(shù)普及支出都在一定程度上不契合創(chuàng)新發(fā)展需求。

四、城市財(cái)政科技支出結(jié)構(gòu)描述

財(cái)政科技支出方向的集合即為支出結(jié)構(gòu)，支出方向與創(chuàng)新發(fā)展需求的契合性體現(xiàn)在支出結(jié)構(gòu)中。從款級(jí)、項(xiàng)級(jí)科目入手，具體分析國(guó)家試點(diǎn)創(chuàng)新型城市與地方自建創(chuàng)新型城市財(cái)政科技支出結(jié)構(gòu)，以解釋財(cái)政科技支出方向契合與不契合創(chuàng)新發(fā)展需求的內(nèi)在原因。統(tǒng)計(jì)國(guó)家試點(diǎn)創(chuàng)新型城市與地方自建創(chuàng)新型城市8個(gè)款目支出額占比，結(jié)果如圖2所示。

(一)與創(chuàng)新發(fā)展需求相契合的財(cái)政科技支出結(jié)構(gòu)

分析技術(shù)研究與開(kāi)發(fā)、科學(xué)技術(shù)管理事務(wù)、科技條件與服務(wù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)事務(wù)等與創(chuàng)新發(fā)展需求相契合的城市財(cái)政科技支出結(jié)構(gòu)，明晰契合緣由。

從圖2可知，技術(shù)研究與開(kāi)發(fā)為城市首要支出重點(diǎn)，國(guó)家試點(diǎn)創(chuàng)新型城市占比達(dá)53.61%，地方自建創(chuàng)新型城市占比達(dá)47.15%，占比遠(yuǎn)超其他支出。技術(shù)研究與開(kāi)發(fā)支出用于產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究與開(kāi)發(fā)、科技成果轉(zhuǎn)化與擴(kuò)散等。兩類(lèi)城市較大的技術(shù)研究與開(kāi)發(fā)支出規(guī)模有效地促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，滿(mǎn)足創(chuàng)新發(fā)展需求。

圖2 國(guó)家試點(diǎn)創(chuàng)新型城市與地方自建創(chuàng)新型城市款目支出額占比

科學(xué)技術(shù)管理事務(wù)支出是政府對(duì)科學(xué)技術(shù)活動(dòng)各方面的宏觀(guān)管理支出，其占比地方自建創(chuàng)新型城市(11.42%)遠(yuǎn)大于國(guó)家試點(diǎn)創(chuàng)新型城市(5.78%)。其緣由是國(guó)家試點(diǎn)創(chuàng)新型城市市場(chǎng)機(jī)制發(fā)育程度較好，有條件貫徹落實(shí)科技領(lǐng)域“放管服”改革，讓市場(chǎng)承接科技管理事項(xiàng)，從而降低政府自身管理成本。地方自建創(chuàng)新型城市市場(chǎng)機(jī)制發(fā)育尚不完備，政府科技事項(xiàng)放權(quán)缺乏條件，故需要以較大的科技管理成本去組織創(chuàng)新活動(dòng)。兩類(lèi)城市皆依據(jù)自身實(shí)際條件實(shí)現(xiàn)了科技事務(wù)支出契合創(chuàng)新發(fā)展需求。

科技條件與服務(wù)支出，其占比國(guó)家試點(diǎn)創(chuàng)新型城市(9.33%)遠(yuǎn)大于地方自建創(chuàng)新型城市(3.79%)。市場(chǎng)化水平越高，研發(fā)活動(dòng)專(zhuān)業(yè)化分工越細(xì)，對(duì)科技服務(wù)的需求越多。國(guó)家試點(diǎn)創(chuàng)新型城市因而表現(xiàn)出比地方自建創(chuàng)新型城市更大的科技條件與服務(wù)支出偏好。兩類(lèi)城市在該支出均實(shí)現(xiàn)了與創(chuàng)新發(fā)展需求契合。

知識(shí)產(chǎn)權(quán)事務(wù)支出是政府在實(shí)施知識(shí)產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略、保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、促進(jìn)知識(shí)產(chǎn)權(quán)運(yùn)用等方面的支出。知識(shí)產(chǎn)權(quán)事務(wù)支出要求適當(dāng)保護(hù)產(chǎn)權(quán)成果以激勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新。若保護(hù)程度過(guò)強(qiáng)，會(huì)提高創(chuàng)新成本，抑制技術(shù)擴(kuò)散；若保護(hù)程度過(guò)弱，則難以保障產(chǎn)權(quán)利益，挫傷自主創(chuàng)新的積極性。國(guó)家試點(diǎn)創(chuàng)新型城市(2.01%)與地方自建創(chuàng)新型城市(1.81%)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)事務(wù)支出占比均較低，相應(yīng)指標(biāo)對(duì)創(chuàng)新系統(tǒng)存在有序影響，說(shuō)明兩類(lèi)城市的財(cái)政干預(yù)強(qiáng)度合適。

(二)與創(chuàng)新發(fā)展需求不契合的財(cái)政科技支出結(jié)構(gòu)

分析基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、人力資源事務(wù)、科學(xué)技術(shù)普及等與創(chuàng)新發(fā)展需求不契合的城市財(cái)政科技支出結(jié)構(gòu)，探尋不適配原因。

基礎(chǔ)研究支出用于從事基礎(chǔ)研究活動(dòng)與專(zhuān)項(xiàng)科學(xué)研究活動(dòng)、建設(shè)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室與重大科學(xué)工程等。其支出額占比，國(guó)家試點(diǎn)創(chuàng)新型城市僅為3.03%，地方自建創(chuàng)新型城市僅為2.29%，支出比例偏低，致使對(duì)應(yīng)的創(chuàng)新指標(biāo)對(duì)系統(tǒng)存在無(wú)序影響。

應(yīng)用研究支出用于在基礎(chǔ)研究成果上，對(duì)某一特定實(shí)際目的進(jìn)行創(chuàng)造性研究。其支出額占比，國(guó)家試點(diǎn)創(chuàng)新型城市(9.84%)與地方自建創(chuàng)新型城市(9.48%)相當(dāng)，但地方自建創(chuàng)新型城市對(duì)應(yīng)的創(chuàng)新指標(biāo)對(duì)系統(tǒng)存在無(wú)序影響，說(shuō)明地方自建創(chuàng)新型城市該項(xiàng)的支出結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化。

比較分析國(guó)家試點(diǎn)與地方自建創(chuàng)新型城市應(yīng)用研究支出的項(xiàng)級(jí)結(jié)構(gòu)(見(jiàn)表5)，國(guó)家試點(diǎn)創(chuàng)新型城市的應(yīng)用研究支出較為均衡全面，在高技術(shù)研究(19.92%)、社會(huì)公益研究(15.86%)、專(zhuān)項(xiàng)科研試制(15.41%)等方面支出較多。相比而言，地方自建創(chuàng)新型城市僅是機(jī)構(gòu)運(yùn)行支出比例就到了55.19%，其他應(yīng)用研究支出占比(28.01%)也較大，這反映該類(lèi)城市應(yīng)用研究機(jī)構(gòu)運(yùn)行成本過(guò)高，難以有財(cái)政余力開(kāi)展其他專(zhuān)項(xiàng)支出，且支出精準(zhǔn)性不佳。

表5 國(guó)家試點(diǎn)創(chuàng)新型城市與地方自建創(chuàng)新型城市應(yīng)用研究支出項(xiàng)級(jí)結(jié)構(gòu) (%)

兩類(lèi)城市基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、技術(shù)研究與開(kāi)發(fā)支出額占比三者的比值，國(guó)家試點(diǎn)創(chuàng)新型城市約為1∶3∶18，地方自建創(chuàng)新型城市約為1∶4∶21，研發(fā)活動(dòng)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)明顯失衡。技術(shù)研究與開(kāi)發(fā)支出占比偏高，基礎(chǔ)研究支出占比偏低，這會(huì)使科技產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程缺乏基礎(chǔ)研究的原生動(dòng)力驅(qū)動(dòng)，長(zhǎng)此以往將陷入技術(shù)停滯的困境。應(yīng)用研究是對(duì)基礎(chǔ)研究成果的先驗(yàn)，應(yīng)用研究支出占比偏低將使后期試驗(yàn)發(fā)展面臨更大的風(fēng)險(xiǎn)與不確定性。

人力資源事務(wù)支出反映人力資源管理成本。地方自建創(chuàng)新型城市該支出額占比(14.14%)大于國(guó)家試點(diǎn)創(chuàng)新型城市(12.55%)，但其對(duì)應(yīng)的創(chuàng)新指標(biāo)對(duì)系統(tǒng)存在無(wú)序影響，支出結(jié)構(gòu)亟待優(yōu)化。分析人力資源事務(wù)支出的項(xiàng)級(jí)結(jié)構(gòu)(見(jiàn)表6)，地方自建創(chuàng)新型城市的引進(jìn)人才費(fèi)用支出占比(14.26%)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)家試點(diǎn)創(chuàng)新型城市(45.68%)，其支出重點(diǎn)為其他人力資源事務(wù)支出(28.16%)、事業(yè)運(yùn)行(22.99%)、行政運(yùn)行(19.42%)，人力資源管理能力有待提高，成本偏高，致使財(cái)政資金無(wú)法最大限度地投入到引進(jìn)人才上。

表6 國(guó)家試點(diǎn)創(chuàng)新型城市與地方自建創(chuàng)新型城市人力資源事務(wù)支出項(xiàng)級(jí)結(jié)構(gòu) (%)

兩類(lèi)城市在引進(jìn)人才費(fèi)用支出占比上的差距實(shí)則反映城市“人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)”的區(qū)域不平衡現(xiàn)象。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下城市人口紅利消失，人才紅利對(duì)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的作用凸顯。在全國(guó)戶(hù)籍制度改革的契機(jī)下，城市間“人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)”于2014年打響，至2018年達(dá)到高潮，多地密集出臺(tái)新政，降低落戶(hù)門(mén)檻，以財(cái)政補(bǔ)貼等方式引進(jìn)人才。深圳、杭州等國(guó)家試點(diǎn)創(chuàng)新型城市財(cái)政支出力度大，人才資源爭(zhēng)奪實(shí)力強(qiáng)，易產(chǎn)生虹吸效應(yīng)，使競(jìng)爭(zhēng)力不足的地方自建創(chuàng)新型城市面臨人才流失的挑戰(zhàn)。

科學(xué)技術(shù)普及對(duì)于創(chuàng)新型城市建設(shè)而言，有弘揚(yáng)科學(xué)精神、提高勞動(dòng)者科學(xué)素質(zhì)、推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展等重要作用。地方自建創(chuàng)新型城市科學(xué)技術(shù)普及支出占比(9.92%)遠(yuǎn)大于國(guó)家試點(diǎn)創(chuàng)新型城市(3.85%)，兩類(lèi)城市所對(duì)應(yīng)的創(chuàng)新指標(biāo)均對(duì)系統(tǒng)存在無(wú)序影響。兩類(lèi)城市2014—2018年科學(xué)技術(shù)普及支出額占比的變化趨勢(shì)如圖3所示，國(guó)家試點(diǎn)創(chuàng)新型城市較為穩(wěn)定；地方自建創(chuàng)新型城市則波動(dòng)較大，在2016年迅速提升，并在兩年間保持較高水平。其原因?yàn)榈胤阶越▌?chuàng)新型城市的科普支出偏好受政策導(dǎo)向影響較大。

圖3 國(guó)家試點(diǎn)創(chuàng)新型城市與地方自建創(chuàng)新型城市科學(xué)技術(shù)普及支出額占比

2016年中國(guó)科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)發(fā)布《中國(guó)科協(xié)科普發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》，2017年國(guó)家科學(xué)技術(shù)部、中共中央宣傳部發(fā)布《“十三五”國(guó)家科普與創(chuàng)新文化建設(shè)規(guī)劃》，這兩個(gè)政策文件都對(duì)城市科普工作提出了更高要求，后者還指出要強(qiáng)化政府部門(mén)科普工作的責(zé)任和義務(wù)，要推進(jìn)區(qū)域科普發(fā)展指數(shù)評(píng)價(jià)，對(duì)科普績(jī)效進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與第三方評(píng)估。地方自建城市為滿(mǎn)足科普績(jī)效指標(biāo)，在科普工作社會(huì)化投入和市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制不成熟的情況下，由政府承擔(dān)主要支出責(zé)任。國(guó)家試點(diǎn)城市財(cái)政支出能力較強(qiáng)，但科普投入力度有待加強(qiáng)。兩類(lèi)城市都未依據(jù)自身能力承擔(dān)相應(yīng)的科普支出責(zé)任，未能契合創(chuàng)新發(fā)展需求。

五、討論與政策建議

提升財(cái)政科技支出績(jī)效，就要實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出方向、結(jié)構(gòu)與創(chuàng)新發(fā)展需求高度契合。但在政府行政邏輯與創(chuàng)新市場(chǎng)邏輯的一定錯(cuò)位下，政府會(huì)從政治屬性與經(jīng)濟(jì)屬性?xún)煞矫胬斫鈩?chuàng)新發(fā)展需求，影響財(cái)政科技支出方向、結(jié)構(gòu)的精準(zhǔn)性與契合度。

黨的十八大明確提出要實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)科技創(chuàng)新是提高社會(huì)生產(chǎn)力和綜合國(guó)力的戰(zhàn)略支撐，必須擺在國(guó)家發(fā)展全局的核心位置。在此情形下，科技創(chuàng)新工作已然成為地方重要的政治考核任務(wù)之一，地方建設(shè)創(chuàng)新型城市的創(chuàng)新發(fā)展需求帶有政治屬性，而政治創(chuàng)新發(fā)展需求的滿(mǎn)足依靠指標(biāo)治理機(jī)制。

指標(biāo)治理機(jī)制是將治理任務(wù)具體化為若干指標(biāo)，通過(guò)行政體制對(duì)指標(biāo)進(jìn)行分解、下放、監(jiān)督與考核，將監(jiān)督考核結(jié)果與政府政績(jī)相掛鉤，從而保障決策執(zhí)行與政策落地。創(chuàng)新型城市建設(shè)的指標(biāo)治理機(jī)制便是科技創(chuàng)新指標(biāo)監(jiān)測(cè)。2017年國(guó)家科學(xué)技術(shù)部要求創(chuàng)新型試點(diǎn)城市開(kāi)展自總結(jié)評(píng)估，“對(duì)照試點(diǎn)建設(shè)方案提出的目標(biāo)和各項(xiàng)指標(biāo)，逐一列出完成情況，并做翔實(shí)分析，重要指標(biāo)請(qǐng)附計(jì)算方法和原始數(shù)據(jù)”。

單一制下的中央和地方間遵循下級(jí)對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)原則，政府管理績(jī)效考評(píng)是上級(jí)政府調(diào)控下級(jí)政府的重要管理手段。政府創(chuàng)新型城市指標(biāo)監(jiān)測(cè)對(duì)創(chuàng)新型城市建設(shè)中地方政府行為偏好具有關(guān)鍵性影響。創(chuàng)新型城市指標(biāo)監(jiān)測(cè)體系既涉及人才、資金、設(shè)施等創(chuàng)新條件，又關(guān)注從基礎(chǔ)研究到應(yīng)用研究再到試驗(yàn)發(fā)展的過(guò)程產(chǎn)出。系統(tǒng)而全面的創(chuàng)新指標(biāo)監(jiān)測(cè)與考核，對(duì)于創(chuàng)新能力與財(cái)力較強(qiáng)的國(guó)家試點(diǎn)創(chuàng)新型城市而言，是其展現(xiàn)創(chuàng)新成就的途徑之一。但對(duì)于創(chuàng)新能力與財(cái)力較弱的地方自建創(chuàng)新型城市而言，該類(lèi)城市不得不動(dòng)用有限的財(cái)政資源去盡力達(dá)成不符合自身基礎(chǔ)的多方面指標(biāo)，科技管理支出成本過(guò)高，支出精準(zhǔn)性削減，指標(biāo)考核成為負(fù)擔(dān)。

城市政府為提高指標(biāo)得分而主動(dòng)地投入資源，在此過(guò)程中反而是根據(jù)指標(biāo)要求不斷重塑自身行為，這容易陷入從“按指標(biāo)治理”到“被指標(biāo)治理”的困境，指標(biāo)考核由手段變?yōu)槟康?。此外，科技?chuàng)新指標(biāo)監(jiān)測(cè)周期受政府政策周期影響，但政策周期、監(jiān)測(cè)周期與科技創(chuàng)新周期并不一定一致，在確定的監(jiān)測(cè)周期內(nèi)完成不確定性較大的科技創(chuàng)新指標(biāo)，任務(wù)壓力尤為明顯。

故較之國(guó)家試點(diǎn)創(chuàng)新型城市，地方自建創(chuàng)新型城市在能力有限的情況下，在應(yīng)用研究、人力資源事務(wù)支出中常規(guī)性的科技組織管理成本較高，無(wú)力開(kāi)展特色專(zhuān)項(xiàng)支出；在科學(xué)技術(shù)普及支出中承擔(dān)過(guò)多的支出責(zé)任，對(duì)應(yīng)創(chuàng)新指標(biāo)對(duì)系統(tǒng)存在無(wú)序影響。

創(chuàng)新是對(duì)生產(chǎn)系統(tǒng)生產(chǎn)函數(shù)的創(chuàng)造性毀滅，能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)。內(nèi)生增長(zhǎng)理論認(rèn)為內(nèi)生的技術(shù)進(jìn)步是經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的源泉。促進(jìn)科技與經(jīng)濟(jì)深度融合的創(chuàng)新發(fā)展需求亦是經(jīng)濟(jì)需求。在經(jīng)濟(jì)誘因驅(qū)使下，城市政府會(huì)偏向短期經(jīng)濟(jì)效益好的生產(chǎn)性財(cái)政科技支出，忽視回報(bào)周期長(zhǎng)的基礎(chǔ)研究與應(yīng)用基礎(chǔ)研究，以市場(chǎng)換技術(shù)。故國(guó)家試點(diǎn)創(chuàng)新型城市與地方自建創(chuàng)新型城市的基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究支出占比偏低，技術(shù)研究與開(kāi)發(fā)支出占比偏高。

城市政府對(duì)創(chuàng)新發(fā)展需求屬性的不同判斷可能形成截然相反的財(cái)政科技支出偏好。國(guó)家試點(diǎn)創(chuàng)新型城市從經(jīng)濟(jì)屬性的角度看待科學(xué)技術(shù)普及，認(rèn)為科學(xué)技術(shù)普及對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用不及科技人力資源、技術(shù)研究與開(kāi)發(fā)等，所以其科學(xué)技術(shù)普及支出占比偏低。地方自建創(chuàng)新型城市把科學(xué)技術(shù)普及看作必須滿(mǎn)足的政治創(chuàng)新發(fā)展需求，所以其科學(xué)技術(shù)普及支出占比較大，占比變化趨勢(shì)受政策導(dǎo)向影響明顯。

基于上述討論，為提升財(cái)政科技支出績(jī)效，本文提出以下政策建議：第一，以創(chuàng)新能力提升為城市根本創(chuàng)新發(fā)展需求，政治與經(jīng)濟(jì)因素不能替代其本質(zhì)，健全相應(yīng)的普適性與特色性相結(jié)合的創(chuàng)新指標(biāo)監(jiān)測(cè)體系，引導(dǎo)不同類(lèi)型城市進(jìn)行符合自身實(shí)際的財(cái)政科技投入。第二，實(shí)現(xiàn)財(cái)政科技支出方向、結(jié)構(gòu)與創(chuàng)新發(fā)展需求的有效契合，創(chuàng)新條件較好的城市應(yīng)加大對(duì)基礎(chǔ)研究、應(yīng)用基礎(chǔ)研究與重大科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政投入力度，同時(shí)承擔(dān)必需的科學(xué)技術(shù)普及支出責(zé)任；創(chuàng)新條件一般的城市應(yīng)以個(gè)性化服務(wù)手段而非規(guī)模性資金優(yōu)勢(shì)吸引和引進(jìn)人才。第三，提升科技管理效能以降低財(cái)政科技支出成本，使財(cái)政資金流向創(chuàng)新發(fā)展所需，推進(jìn)科技領(lǐng)域“放管服”改革，讓市場(chǎng)有效承接政府下放的科技管理事項(xiàng)。