周文泓 吳 瓊 田 欣 鐘瑞玲

(1.中國人民大學信息資源管理學院，北京 100872；2.四川大學公共管理學院，四川 成都 610064)

政府數(shù)據(jù)治理作為面向數(shù)據(jù)元素與多維度管理標準化的數(shù)據(jù)活動及其規(guī)則的集合體系，正在全球各國(地區(qū))得到逐步建設，它的逐步完善在于連接具體的數(shù)據(jù)管理活動得以實現(xiàn)整體性、治理化的設計。在此背景下，隨著數(shù)據(jù)的資源與資產價值得到識別，數(shù)據(jù)技術持續(xù)發(fā)展，數(shù)據(jù)文化融合于各領域的社會活動中[1]。數(shù)據(jù)治理提供的信息管理與公共管理兼具的理論和方法論可幫助拓展深化數(shù)據(jù)管理內涵、方法與行動內容。例如，開放數(shù)據(jù)是具有復雜性的事務，無論是設想層的構建還是實踐層的推進，從整體到細節(jié)的多要素多關聯(lián)體系，需要更系統(tǒng)的指導，由此驅動政府數(shù)據(jù)治理體系面向數(shù)據(jù)開放中的機制、流程、權屬、相關利益等方面的復雜性展開升級建構[2]。美國、英國、澳大利亞等發(fā)達國家(地區(qū))從政策法規(guī)、組織架構、數(shù)據(jù)平臺等方面設計并實施政府數(shù)據(jù)治理體系，以推動數(shù)據(jù)利用為重要目標[3]。我國同樣在數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、國家大數(shù)據(jù)中心、數(shù)據(jù)管理機構、數(shù)據(jù)管理規(guī)范等具體措施上顯示出數(shù)據(jù)治理的建構進展[4]。然而，政府數(shù)據(jù)治理體系的建設實踐面臨多重挑戰(zhàn)，在建什么、如何建等問題上需要更充分的探索[5]。

理論層面進展相似，對政府數(shù)據(jù)治理從是什么到如何做均有相應探索。一方面，政府數(shù)據(jù)治理的內涵得以明確，被視作面向數(shù)據(jù)元素與多維度管理標準化的數(shù)據(jù)活動及其規(guī)則的集合[6]，多元主體參與，治理對象不限于數(shù)據(jù)，涉及對組織架構、流程、制度的整體建設等特征獲得識別。同時，經(jīng)由數(shù)據(jù)以及治理相關理論成果的推導演繹與基于實踐的歸納[7-8]，政府數(shù)據(jù)治理的框架與相應內容得到一定程度的明確，如包含制度、管理、技術、數(shù)據(jù)等層面及其具體要素結合的體系[9]，或是以大數(shù)據(jù)為對象提出的以組織結構、標準規(guī)范、技術支持等為關鍵域的框架[10]，或是面向數(shù)據(jù)生命周期形成以覆蓋管理活動的總體框架[6]；另一方面，面向具體的管理活動解析政務數(shù)據(jù)治理的進展與成效，開放數(shù)據(jù)作為重要活動得到識別，亦同樣以政務數(shù)據(jù)治理為依托解析問題與對策[12]。一是政府開放數(shù)據(jù)主要圍繞政策法規(guī)、組織架構、平臺建設、開放流程等維度展開整體性探討，這本身同政府數(shù)據(jù)治理相對照[7-8,11-13]。二是融合開放數(shù)據(jù)擴展政府數(shù)據(jù)治理體系[14]?；陂_放數(shù)據(jù)的情境、要求、特質，擴充政府數(shù)據(jù)治理如結構、思路、理念、流程等要素的具體內容[15]，在數(shù)據(jù)治理法律法規(guī)、組織架構、數(shù)據(jù)資源管理、數(shù)據(jù)共享開放等方面提出行動策略[16]。然而，政府數(shù)據(jù)治理如何面向顯著且復雜的數(shù)據(jù)活動，實現(xiàn)完善的體系建設，尚需更深入的研究。例如，政府開放數(shù)據(jù)所涉及跨部門跨層級的組織架構、數(shù)據(jù)權屬劃分、完備的規(guī)則設計、流程再造等方面的要求以及挑戰(zhàn)，是政府數(shù)據(jù)治理從整體上設計數(shù)據(jù)機制要解決的重點問題。

為有效地認識政府數(shù)據(jù)治理體系落于實踐應有的基本要素與內容，本文將以美國聯(lián)邦政府為案例展開研究，描摹其所建立的實踐框架。選擇美國聯(lián)邦政府為例的原因在于，美國聯(lián)邦政府在2009年就上線了開放數(shù)據(jù)平臺，依托政策發(fā)展，逐步完善其對應的數(shù)據(jù)治理體系。相比于此前以美國等國外政府數(shù)據(jù)治理為案例展開調查的研究，本文將政府數(shù)據(jù)治理的透視同開放數(shù)據(jù)實踐連接，所收集的政策為廣義上的各類法規(guī)、指南、規(guī)范、白皮書等為數(shù)據(jù)治理提供依據(jù)的制度，不僅從政策中發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)治理要點與策略，而且從整體角度提取實踐框架。因而，本文將具體分析美國政府數(shù)據(jù)治理版塊的政策，以政策內容確認實踐框架的基本形態(tài)并展開要點解析，立足我國實際形成參考策略。

1 美國聯(lián)邦政府數(shù)據(jù)治理實踐框架：基于政策內容的透視

基于美國政府數(shù)據(jù)治理版塊政策內容的文本分析，構建美國聯(lián)邦政府數(shù)據(jù)治理實踐框架如圖1所示。

1.1 引領數(shù)據(jù)治理的戰(zhàn)略設定

美國聯(lián)邦政府在2019年建立了聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略體系，描繪了聯(lián)邦政府如何加快各項數(shù)據(jù)在各項具體任務、服務公眾和管理資源中的使用，并保護好安全、隱私和保密性。所有的聯(lián)邦機構都要在整體政府的范疇下執(zhí)行好這一戰(zhàn)略。美國聯(lián)邦政府的聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略在上述目標之下設定了三部分的內容，從理念至實踐、從需求到行動布局出了引領各機構數(shù)據(jù)治理方向的目標[17]。

一是作為驅動型的指南的聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略原則，用于指導實踐和行動規(guī)劃。聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略框架(FDS Framework)提出10條原則，分別從符合倫理的治理、有意識的治理設計和學習型文化建設3方面對聯(lián)邦數(shù)據(jù)治理提出總領性要求。這些原則作為戰(zhàn)略實踐和行動計劃目標設計的基礎，為戰(zhàn)略的后續(xù)行動步驟提供參考，通過理論層面的指導為聯(lián)邦機構數(shù)據(jù)治理指明方向。

二是用于指導常態(tài)化行動的聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略實踐。它強調持續(xù)的相關性與通用性，以適用于所有聯(lián)邦機構和所有任務。這些實踐代表了各類機構、工作者和政策制定者為了實現(xiàn)目標和應對挑戰(zhàn)來升級數(shù)據(jù)管理工作以及創(chuàng)造價值的數(shù)據(jù)活動。實踐主要包括3類：建立重視數(shù)據(jù)與促進其利用的文化，治理、管理與保護數(shù)據(jù)，推動有效且適當?shù)臄?shù)據(jù)利用。作為聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略中由理論轉向實踐的過渡環(huán)節(jié)，3個主題下共提出40條具體目標。作為數(shù)據(jù)治理的理想性目標，聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略實踐的實現(xiàn)將有效促進各機構、政策制定者和實施者不斷改善政府數(shù)據(jù)管理方法，推動利用數(shù)據(jù)創(chuàng)造價值。

圖1 美國聯(lián)邦政府數(shù)據(jù)治理實踐框架

三是用于推進聯(lián)邦機構數(shù)據(jù)實踐的年度行動計劃，所列舉的行動都規(guī)劃具體內容和時限。2020年度行動計劃旨在實現(xiàn)跨越式發(fā)展，規(guī)范各機構的數(shù)據(jù)資產管理和開發(fā)，幫助其滿足廣泛的立法和行政要求。計劃分別明確了針對聯(lián)邦機構、相關實踐社群以及二者通用的行動安排。針對聯(lián)邦機構，行動意圖提高其充分利用數(shù)據(jù)作為戰(zhàn)略資產的能力；針對相關實踐社群，行動主要圍繞跨領域協(xié)作，推動數(shù)據(jù)治理的領導機構建立、財政預算管理，及其與人工智能研究等方面的融合發(fā)展；通用性行動則涵蓋數(shù)據(jù)收集、存儲、管理、保護，以及人員數(shù)據(jù)管理技能、政策制定、倫理框架、質量評估等。

1.2 面向開放數(shù)據(jù)的行動設計

為實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)的社會化共享與利用，美國聯(lián)邦政府面向開放數(shù)據(jù)布局和完善政府數(shù)據(jù)治理體系，形成系列指導如何展開數(shù)據(jù)治理以及相應管理活動的政策工具。

一是數(shù)據(jù)治理手冊，幫助聯(lián)邦機構確定數(shù)據(jù)治理的行動重點和步驟，并進行自我評估[18]。①要求建立具有領導監(jiān)督職能的領導小組，明確管理的數(shù)據(jù)范圍、數(shù)據(jù)管理優(yōu)先事項，將數(shù)據(jù)識別、數(shù)據(jù)管理政策制定、風險管理、數(shù)據(jù)評估與監(jiān)管、數(shù)據(jù)交流等關鍵活動納入機構決策與運行過程中；②制定符合機構目標和現(xiàn)實的愿景，作為確定優(yōu)先事項和戰(zhàn)略信息資源管理計劃的基礎；③通過定期的成熟度評估分析機構數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)基礎設施相關政策、程序和操作，包括數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)文化、數(shù)據(jù)系統(tǒng)和工具、數(shù)據(jù)分析、人員技能、數(shù)據(jù)資源及合規(guī)性。評估結果納入數(shù)據(jù)治理和管理流程，以衡量進展情況與支持后續(xù)決策；④制定數(shù)據(jù)系統(tǒng)和特定數(shù)據(jù)元素的標準化管理要求，以促進互操作性，減少冗余，改善用戶體驗。

二是數(shù)據(jù)倫理框架，輔助聯(lián)邦領導者和數(shù)據(jù)使用者在各類活動中采集、獲取、管理和使用數(shù)據(jù)做好倫理決策[19]。聯(lián)邦機構應了解數(shù)據(jù)道德準則，培養(yǎng)數(shù)據(jù)道德驅動的文化?？蚣芴岢?條準則：①堅持適用的法規(guī)、條例、行業(yè)和道德標準。遵守法律法規(guī)的同時，積極應用最新的、全面的道德標準；②尊重公眾、個人和社群。負責任地使用數(shù)據(jù)，應考慮潛在影響，包括對特殊社群、地方背景和公眾利益的考量；③尊重隱私和保密。隱私是指個人私生活不受無端侵擾，而保密是指個人信息不被不適當?shù)孬@取和濫用。二者應始終以尊重數(shù)據(jù)主體的尊嚴、權利和自由的方式加以保護；④保持誠實、正直和謙遜。不得實施或縱容不道德的數(shù)據(jù)行為，應準確地報告信息和數(shù)據(jù)限制、已知偏見等，展示數(shù)據(jù)時對反饋持開放態(tài)度；⑤對自己和他人負責。數(shù)據(jù)收集、管理和使用者須了解利益相關者并對其負責；⑥提高道德決策過程透明度。通過便利的反饋渠道促進利益相關者參與，并及時更新數(shù)據(jù)使用結果；⑦了解數(shù)據(jù)管理和數(shù)據(jù)科學領域發(fā)展。要緊跟創(chuàng)新，學習如何以道德方式使用新方法。

三是數(shù)據(jù)創(chuàng)新活動手冊，指導機構為強化利益相關者的參與舉辦各類活動[20]。首先，手冊明確了舉辦數(shù)據(jù)創(chuàng)新項目的目標、預期結果，并提供主題參考。其次，對小型團隊線下活動、大型團隊開放日活動，以及機構范圍內的數(shù)據(jù)創(chuàng)新展示與培訓3類創(chuàng)新活動分別展開說明。對每一類活動均清晰指明了其目標、協(xié)調要求、策劃要求，以及所需人力、物力、財力和時間，并制定了參考性很強的時間線和議程安排模板與注意事項清單。

四是數(shù)據(jù)質量框架，為機構認識數(shù)據(jù)質量和做好數(shù)據(jù)管理提供通用性指導[21]。這一通用語言和框架作為聯(lián)邦機構對其數(shù)據(jù)進行全生命周期管理的基礎，由實用性、客觀性、完整性三方面的12類要素組成，各要素對數(shù)據(jù)質量與數(shù)據(jù)管理的影響也得以識別。進而基于框架制定了一系列最佳實踐，以說明如何使用該框架識別和報告數(shù)據(jù)質量。具體從數(shù)據(jù)風險識別、數(shù)據(jù)質量報告等方面強調提高數(shù)據(jù)質量的具體措施，如機構開始與正在進行數(shù)據(jù)收集時，定期根據(jù)上述要素評估數(shù)據(jù)質量方面的潛在威脅，并形成數(shù)據(jù)質量報告。且在數(shù)據(jù)提供利用過程中也實時監(jiān)控數(shù)據(jù)質量，及時反饋用戶問題，以進一步改善數(shù)據(jù)質量。

五是以開放數(shù)據(jù)為核心的專題系列政策：①政府開放數(shù)據(jù)8大原則，對完整性、一手性、及時性、可獲取性、機器可加工性、非歧視性、非專屬性、免費許可性予以界定和確認[22]；②數(shù)據(jù)上線的最佳實踐，對數(shù)據(jù)在網(wǎng)絡的發(fā)布和使用予以全流程全方面的指導，幫助建立可持續(xù)的生態(tài)系統(tǒng)，以實現(xiàn)發(fā)布者和利用者的良性互動[23]；③開放數(shù)據(jù)參與指南，指導聯(lián)邦機構舉辦吸引公眾、私人部門、非營利組織、學術機構和其他力量參與開放數(shù)據(jù)活動[24]；④實施《開放數(shù)據(jù)政策——將信息作為資產管理》的補充指南[25]。

1.3 連接整體環(huán)境的保障設置

數(shù)據(jù)治理聯(lián)動于政府治理、社會治理等，涉及數(shù)據(jù)管理和政務的方方面面，在面向開放數(shù)據(jù)時更是產生涵蓋多元利益相關者的復雜事宜，因而政府數(shù)據(jù)治理同樣要連接整體發(fā)展環(huán)境提供保障性的政策指導。目前，美國聯(lián)邦政府提供了如下政策引導。

一是從組織架構和人才支持的角度提供數(shù)據(jù)技能的評估手冊，介紹數(shù)字技能評估的基本步驟，明確采取各步驟的原因和涉及的人員安排，不僅宏觀地說明怎么做，而且通過事項清單和應用示例提供更具體的指導，從而幫助機構及其工作人員認識數(shù)據(jù)治理與管理所需的技能與自身能力。與此同時，手冊于每一步驟均設置延伸思考問題，幫助不同機構結合自身實際靈活應用前述方法[26]。

二是為數(shù)據(jù)治理和開放數(shù)據(jù)設定情境。①開放政府，以“開放定義2.1”界定開放數(shù)據(jù)、內容和知識的具體內涵[27]。明確了開放數(shù)據(jù)在提供利用、機器可讀性、格式等方面必須滿足的條件，并對開放許可證的條件予以嚴格界定。通過厘清開放數(shù)據(jù)的定義，確保開放數(shù)據(jù)質量與不同數(shù)據(jù)庫間的互操作性；②數(shù)字政府服務，幫助認識數(shù)字服務導向之下的數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)治理[28]?；诠娡ㄟ^網(wǎng)站、電子郵件和移動應用程序等數(shù)字渠道與政府互動的需求，美國數(shù)字服務部門由政府和私營機構的成功實踐中總結出13項工作指南集成于數(shù)字服務手冊中，指導落實政府為公眾提供數(shù)字服務情境下的數(shù)據(jù)治理；③美國公共參與手冊，用以理解政府管理者如何通過公共參與來評估和升級服務[29]。通過公眾參與建立良好的反饋機制和相對完整的用戶環(huán)境，使聯(lián)邦機構及時獲取信息，有效評估并改善數(shù)據(jù)治理實踐；④倡議數(shù)字轉型之下減少文書工作的相應政策[30]。在政府向公眾收集信息的情境下提出如何于此過程減少政府文書工作，明確了需要特殊許可的信息范圍。同時提出需開展評估以衡量機構文書工作負擔，促進數(shù)字轉型和后續(xù)的數(shù)據(jù)開放。

三是從數(shù)據(jù)對象的角度提供合規(guī)框架。首先，文書削減法案指向政府信息收集環(huán)節(jié)，針對聯(lián)邦機構信息收集的原因、對象、面向群體和方法作出規(guī)范，要求在涉及收集社會公眾信息、報告等特定信息類型的特定條件下需申請批準。若出現(xiàn)違規(guī)收集，信息與監(jiān)管事務辦公室(OIRA)將介入制止，行政管理和預算局(OMB)也將向國會和總統(tǒng)報告違規(guī)行為，嚴格規(guī)范聯(lián)邦機構的數(shù)據(jù)收集行為。其次，信息自由法案[31]以促進開放為宗旨，規(guī)定聯(lián)邦政府數(shù)據(jù)除某些免于公開的原則外，應向公眾全部開放，并根據(jù)數(shù)據(jù)內容、特點等構建和完善便于用戶利用數(shù)據(jù)的程序。再次，美國政府作品的版權政策界定了版權不屬于美國政府的作品，以規(guī)范用戶的數(shù)據(jù)利用行為。即除政府機構的徽標、外部承包商為政府創(chuàng)建的作品，以及未經(jīng)許可不能使用的文本、圖像等享有版權的政府作品外，其他政府作品完全向公眾開放利用，進一步完善了政府數(shù)據(jù)開放規(guī)范架構，從版權保護的角度為用戶利用數(shù)據(jù)提供保障，維護政府數(shù)據(jù)開放利用的合規(guī)性。

四是數(shù)據(jù)平臺。Data.gov Dashboard集聚了美國聯(lián)邦政府的開放數(shù)據(jù)，為聯(lián)邦機構、各產業(yè)、公眾和其他利益相關者具化呈現(xiàn)了聯(lián)邦機構如何執(zhí)行開放數(shù)據(jù)政策[32]，設置具體指標評估政府機構在實施聯(lián)邦開放數(shù)據(jù)政策和計劃時的完成情況，并形成開放的數(shù)據(jù)平臺供社會公眾查詢。該平臺通過指標衡量和反饋機制，兼有評估和監(jiān)督職能，以實現(xiàn)面向公眾的政府數(shù)據(jù)開放，推動社會共同監(jiān)督開放數(shù)據(jù)政策的落實。

2 美國聯(lián)邦政府數(shù)據(jù)治理實踐框架解析

由政策內容所呈現(xiàn)的政府數(shù)據(jù)治理框架顯示，美國聯(lián)邦政府的數(shù)據(jù)治理體系的建設凸顯出開放數(shù)據(jù)的引領與貫通，具體表現(xiàn)如下。

2.1 以開放數(shù)據(jù)為核心的內容設計

美國聯(lián)邦政府數(shù)據(jù)治理圍繞開放數(shù)據(jù)逐步明確方向、理念、方法，體現(xiàn)在多個方面的政策設計之中，從而將開放數(shù)據(jù)有效貫通其中，并系統(tǒng)充實政府數(shù)據(jù)治理的整體內容。

一是為政府數(shù)據(jù)治理的內容設計提供方向，在各項數(shù)據(jù)政策里顯示開放數(shù)據(jù)。一方面，各類政策將需求分析作為重要內容，以數(shù)據(jù)共享和利用為要求明晰數(shù)據(jù)以及數(shù)據(jù)管理的應用方向與空間。如數(shù)字服務手冊將“理解用戶所需”作為第一條提出，強調探索和精準定位數(shù)字服務用戶需求，以及數(shù)字服務將如何融入用戶的生活。具體而言，要求著重思考主要用戶是誰、將解決哪些用戶需求、用戶為什么想要或需要此服務以及哪些人在服務方面最困難等問題，對應地提出相關措施供機構自我檢查，如與潛在服務對象溝通，使用一系列定性和定量研究方法來明確人們的目標、需求和行為，記錄有關用戶目標、需求、行為和偏好的發(fā)現(xiàn)等；另一方面，作為更整體和宏觀的政府數(shù)據(jù)治理，同樣為開放數(shù)據(jù)明確情境。例如，通過數(shù)字服務手冊幫助厘清開放數(shù)據(jù)要實現(xiàn)的優(yōu)質政府服務數(shù)字轉型的目標、方向、要求以及方法，從而為開放數(shù)據(jù)以及數(shù)據(jù)治理確認是什么、為什么、如何做等問題。

二是將開放數(shù)據(jù)凸顯為政府數(shù)據(jù)治理與管理中最顯著的版塊，為其配置豐富的政策。如《關于實施〈開放數(shù)據(jù)政策——將信息作為資產管理〉(M-13-13)的補充指南》以開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略為主題，強調將信息作為資產進行管理，從數(shù)據(jù)創(chuàng)建、收集、管理、維護、開放等方面進行戰(zhàn)略部署。而Data.gov Dashboard則重點顯示各機構在實施聯(lián)邦開放數(shù)據(jù)政策的進展情況。通過每季度對定性和定量兩個角度設置的指標進行評估，如各類開放數(shù)據(jù)集數(shù)量(包括“公共”“非公共”和“受限”)、計劃完成進度表、計劃風險等，并于季度末形成進展總結。通過多維度的指標評估和定期的更新記錄，監(jiān)督聯(lián)邦各機構對開放數(shù)據(jù)政策的落實情況。

2.2 以有效開放為著力點的政策工具配套

為了推進開放數(shù)據(jù)所內含的社會化共享與利用實現(xiàn)長遠布局和落實，美國聯(lián)邦政府數(shù)據(jù)治理在政策的工具配套上多層次貫通開放數(shù)據(jù)本質要求。通過多層次政策工具對開放數(shù)據(jù)和政府數(shù)據(jù)治理這雙重復雜事務的分解，開放數(shù)據(jù)同政府數(shù)據(jù)治理的關系、二者的內涵、為何做、如何做的問題得到系統(tǒng)解答。

一是由數(shù)據(jù)戰(zhàn)略展開以數(shù)據(jù)高效利用為愿景的頂層布局。數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的制定一方面將數(shù)據(jù)利用即服務于政府機構和公眾的根本目標予以明確，從原則層在數(shù)據(jù)倫理、管理方法、組織架構等方面確立治理框架下的基本要求；另一方面，數(shù)據(jù)戰(zhàn)略明晰應有的實踐形態(tài)與對應的實現(xiàn)路徑。因而，既從數(shù)據(jù)文化建設、數(shù)據(jù)管理流程再造、數(shù)據(jù)利用升級等方面將實踐要求與形態(tài)予以描摹，也以年度行動規(guī)劃的方式設計如何達成實踐目標的具體內容和步驟。

二是以具體指南指導數(shù)據(jù)治理各個方面的設計以及行動。一方面，從數(shù)據(jù)治理所涉及的社會、文化、技術等方面明確數(shù)據(jù)活動中的注意事項和可參考措施。例如《數(shù)據(jù)倫理手冊》就基于數(shù)據(jù)文化和倫理要求對機構領導者和數(shù)據(jù)利用者在合規(guī)性、尊重利益相關者、保障安全和隱私、誠實行動等方面提供了具體行動建議；另一方面，從流程角度提供行動規(guī)范。如《數(shù)據(jù)治理手冊》為每一機構如何建立數(shù)據(jù)治理小組、確定數(shù)據(jù)治理任務、評估數(shù)據(jù)治理能力、明確數(shù)據(jù)治理優(yōu)化策略形成了具有先后次序的步驟引導。

三是以示范性實踐提供詳實的行動參照。為將數(shù)據(jù)治理從宏觀設計落實于具體行動，承接于具體數(shù)據(jù)活動的示范性實踐得到提取，這在開放數(shù)據(jù)中尤為顯著。例如，《數(shù)據(jù)上線的最佳實踐》就為各機構如何將數(shù)據(jù)高效優(yōu)質地共享于公共空間提供了全流程的指導，每一個具體活動與對應要求均有詳細說明。一方面，其指導涵蓋如何選擇合適的數(shù)據(jù)格式，如何添加元數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)許可證、數(shù)據(jù)來源信息以及持久可用的統(tǒng)一URI標識符以增進信任，實現(xiàn)數(shù)據(jù)增值的“網(wǎng)絡效應”，評估數(shù)據(jù)質量，于更新時添加版本信息以保障利用的準確性，查找、評估和選擇現(xiàn)有的詞匯表以保證互操作性等；另一方面，具體方法的落實要求既有人類可理解的方法說明，又可參照其提供的機器可讀的本體模型和代碼級的案例指導，指導較為全面且可操作性強。

2.3 以主體協(xié)同為核心的組織架構設定

政府開放數(shù)據(jù)的社會化要義同數(shù)據(jù)治理的多元主體協(xié)同具有一致的內涵，這在美國聯(lián)邦政府的數(shù)據(jù)治理政策中全面顯示。每項政策中均強調政府機構、數(shù)據(jù)利用者以及其他利益相關者的合作與平衡，并在協(xié)同框架下從不同角度確認權責和行動內容。同時，以公共參與為重點制定專屬政策。如《數(shù)據(jù)倫理手冊》從聯(lián)邦機構領導者和數(shù)據(jù)利用者兩大不同的角度提出建議，將聯(lián)邦機構領導者細化為機構領導、首席信息官、首席信息技術官、首席數(shù)據(jù)官、統(tǒng)計高管等。

經(jīng)由政策設計與引導，數(shù)據(jù)治理在組織架構上依托開放數(shù)據(jù)形成多層次的協(xié)同。一是機構內部要形成協(xié)作?！稊?shù)據(jù)治理手冊》明確要求數(shù)據(jù)治理的首個步驟就是建立數(shù)據(jù)治理小組，這個小組要包括機構的領導者如首席數(shù)據(jù)官、各個業(yè)務主管等。由此，可確保數(shù)據(jù)治理的要求得到整個機構范圍的明確，各個業(yè)務口的需求亦得到反饋，從而實現(xiàn)雙向融合。二是政府機構到整體政府的擴充。所有的政策既是面向每一機構為機構內部建立數(shù)據(jù)治理體系提供指導，同時又將前提設定為各個機構之間的協(xié)作。因而，開放數(shù)據(jù)作為具體事務要求機構實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源共享，數(shù)據(jù)治理同樣要求各個職能的機構實現(xiàn)聯(lián)動。例如，《數(shù)據(jù)倫理手冊》的制定者為美國總務署(GSA)成立的機構間小組，由14名來自各部門的政府領導人組成，手冊制定過程中還征求了首席數(shù)據(jù)官委員會(CDO)、機構間統(tǒng)計政策委員會(ICSP)和聯(lián)邦隱私委員會(FPC)的意見?！稊?shù)據(jù)治理手冊》則是由代表23個聯(lián)邦機構的57名成員組成的聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略工作組制定的。三是數(shù)據(jù)治理在開放數(shù)據(jù)驅動之下要實現(xiàn)的是政府同社會各方力量的協(xié)作。數(shù)據(jù)利用者可細化至公眾、產商、聯(lián)邦雇員、研究人員等。《數(shù)據(jù)創(chuàng)新活動手冊》《開放數(shù)據(jù)參與指南》《美國公共參與手冊》等均將強調在數(shù)據(jù)治理中最大程度發(fā)揮群體智慧與在開放數(shù)據(jù)中獲得社會參與。

2.4 以數(shù)據(jù)實踐為落點的行動示范建設

為了數(shù)據(jù)得到有效開放，數(shù)據(jù)治理依托政策所顯示的規(guī)則體系均面向實施予以全面設計和動態(tài)完善。這主要體現(xiàn)為政府數(shù)據(jù)治理面向開放數(shù)據(jù)的實踐要點得到凸顯并落于政策之中。從美國聯(lián)邦政府數(shù)據(jù)治理的相關政策來看，實踐重點和難點逐步得到確認，并針對性地提供指導。這主要包括如下方面：

一是數(shù)據(jù)技能的培育，這既涉及機構整體數(shù)據(jù)文化，即重視數(shù)據(jù)價值并及時投入行動的意識提升，也涉及數(shù)據(jù)管理利益相關者建立對應的能力?！稊?shù)據(jù)技能評估手冊》就為可持續(xù)動態(tài)評估和升級機構及其雇員的能力提供指導。二是數(shù)據(jù)活動的有效開展。如何將數(shù)據(jù)治理從機構內部貫通至整個聯(lián)邦政府，需要不同類型的數(shù)據(jù)創(chuàng)新活動達成宣揚數(shù)據(jù)文化與共享優(yōu)質的數(shù)據(jù)實踐的效果。三是目前依舊成效有限的社會化利用所依賴的社會參與如何得到有效落實。因而，政策中既有專門的公共參與指南，亦有面向開放數(shù)據(jù)的社會參與策略。此外，政府數(shù)據(jù)治理同樣將數(shù)據(jù)平臺建設納入其中，并且將數(shù)據(jù)平臺作為政府機構至公眾如何踐行數(shù)據(jù)治理的具體表現(xiàn)，在推動開放數(shù)據(jù)的同時，亦驅動政府內部力量與聯(lián)動社會力量促進政府數(shù)據(jù)治理的優(yōu)化升級。

3 啟示：我國政府數(shù)據(jù)治理實踐框架的優(yōu)化建設策略

當前，我國的政府數(shù)據(jù)治理正基于數(shù)據(jù)開放在大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略以及國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化框架之下逐漸步入構建進程，通過政策工具實現(xiàn)有效引領。這涉及：依托大數(shù)據(jù)產業(yè)發(fā)展和智慧城市建設戰(zhàn)略，立足數(shù)據(jù)開發(fā)和利用要求建立更完善的數(shù)據(jù)機制；從國家至地方政府以國家數(shù)據(jù)中心為目標，推進政務系統(tǒng)聯(lián)通建設和資源共享，形成各具特色的政府信息或數(shù)據(jù)資源管理辦法；逐漸以開放數(shù)據(jù)為主題形成專屬性政策，并推進開放數(shù)據(jù)平臺的建設等；數(shù)據(jù)管理機構和首席數(shù)據(jù)官制度在部分地方政府得到設立，數(shù)據(jù)治理的組織機構凸顯，數(shù)據(jù)管理尤其是開放活動的職責更加明確得到落實。

盡管已有一定的戰(zhàn)略布局和實踐進展，但我國的政府數(shù)據(jù)治理由于涵蓋中央至地方則更加宏觀，地區(qū)差異進一步提高統(tǒng)籌數(shù)據(jù)活動的難度，數(shù)據(jù)治理框架的構建進展因此稍有差距。相比于美國聯(lián)邦政府的數(shù)據(jù)治理，一是我國政府數(shù)據(jù)治理所需的頂層格局并不完整，尚未從國家層面確立專屬戰(zhàn)略，缺乏高級別的倡導、統(tǒng)籌與規(guī)劃，數(shù)據(jù)治理體系的整體建設動力和頂層設計缺失。二是盡管部分地區(qū)有更快的政府數(shù)據(jù)治理實踐進展，但更落于具體的活動如開放數(shù)據(jù)上，而非數(shù)據(jù)治理，數(shù)據(jù)治理有什么、涉及哪些方面、如何實施與評估等欠缺完整表達。三是數(shù)據(jù)治理應有各方保障，如數(shù)據(jù)治理所需的協(xié)同機制、互動平臺等，均有升級空間。

從美國聯(lián)邦政府的實踐來看，我國的現(xiàn)有局限源于政府數(shù)據(jù)治理的根本載體即政策所映射的規(guī)則體系建設較為不充分，政府數(shù)據(jù)相關政策較少，主要為管理或開放辦法，規(guī)定較為寬泛：政府數(shù)據(jù)治理未立足數(shù)據(jù)開放這一核心活動貫通設計政府數(shù)據(jù)治理內容體系；政策形式的多樣化配套不足，對政府數(shù)據(jù)治理活動的引導欠缺多重效力的引導配置，故政策落于實踐的不足相對凸顯；政府數(shù)據(jù)治理所涉及的多元利益相關者及其協(xié)同機制沒有得到顯著確認與設計，應有哪些治理主體、定位、具體職責、權責關系等不夠清晰；同開放數(shù)據(jù)等重要活動的聯(lián)系同樣未充分表達，政府數(shù)據(jù)治理既為有效引導政府數(shù)據(jù)管理升級擴充，政府數(shù)據(jù)管理的方法與實踐基礎亦無法完整應用于政府數(shù)據(jù)治理。因而，為推進我國面向現(xiàn)實發(fā)展需求和國家戰(zhàn)略引領的實踐框架，可參考美國聯(lián)邦政府的實踐探索，以政策為重要維度推動數(shù)據(jù)規(guī)則的系統(tǒng)化構建，從如下方面展開重點建構。

3.1 多元化的政策內容擴充

為了解決我國數(shù)據(jù)治理的定位、內涵、理念、方法、要素、行動路徑等問題，政策層的內容設計與充實是重要方面，從而對數(shù)據(jù)治理是什么、如何做提供解答，并可依托重點環(huán)節(jié)，如開放形成指導。當前，我國主要從相關事物如大數(shù)據(jù)或智慧城市顯示數(shù)據(jù)治理的必要性，以在數(shù)據(jù)資源管理以及開放方面發(fā)布“提出一定要求”的辦法類的數(shù)據(jù)政策，政策內容具有較大的設計與填充空間。

因而，我國從國家至地方政府應建立數(shù)據(jù)治理的專題性政策，圍繞數(shù)據(jù)治理的復雜性，分維度、分階段、分對象制定系列政策。一方面，以數(shù)據(jù)治理為中心，在框架層面依據(jù)其涉及的方面、要素確定不同的政策主題。為了達成數(shù)據(jù)為資產和生產要素的多元主體協(xié)同框架下的數(shù)據(jù)全生命周期活動的高質量運行，參照美國聯(lián)邦政府的政策內容，政策可圍繞如下方面制定：數(shù)據(jù)治理的基本內容；數(shù)據(jù)治理的行動步驟；數(shù)據(jù)權屬界定；數(shù)據(jù)文化建設；數(shù)據(jù)治理涉及的倫理事項；數(shù)據(jù)治理涵蓋的法律性事務；數(shù)據(jù)治理的相關組織架構及其職責等；另一方面，在數(shù)據(jù)治理框架下對重點的數(shù)據(jù)管理活動予以重點的政策解答。如同美國聯(lián)邦政府以開放數(shù)據(jù)為要點，我國的戰(zhàn)略導向同樣顯示出在多個方面需要政策指導，政府內部的數(shù)據(jù)共享、面向社會的數(shù)據(jù)開放、經(jīng)濟情境中的數(shù)據(jù)轉變?yōu)樯a要素融入市場等均需要具體的政策引導。這意味著，這些議題將在數(shù)據(jù)治理之中形成分專題的政策，從而將數(shù)據(jù)治理拓展向更細顆粒度的情境與數(shù)據(jù)活動。

3.2 多樣化的政策形式配套

政策在形式上的多樣化配套，有助于從整體至細節(jié)幫助理解數(shù)據(jù)治理，并高效優(yōu)質落于行動中。依據(jù)筆者的調查，我國在數(shù)據(jù)治理相關政策上主要是以指導性意見與辦法顯示，主要是對政府數(shù)據(jù)管理的目標、環(huán)節(jié)、基本要求有所解答。部分地方政策同時發(fā)布有數(shù)據(jù)開放的行動計劃、數(shù)據(jù)目錄的規(guī)范等。相比于政府數(shù)據(jù)治理的復雜內容，當前的政策尚不能充分從粗至細、從宏觀到微觀系統(tǒng)匹配。因而，借鑒于美國聯(lián)邦政府，我國可參照如下形式補足政策。

一是專屬性的戰(zhàn)略。在數(shù)據(jù)被視作數(shù)字轉型之中的“石油”的背景之中，數(shù)據(jù)治理上升至國家戰(zhàn)略已是必然要求。它不應僅是其他相關事務的附屬或配套要素，而應作為獨立事物凸顯其戰(zhàn)略價值與地位。因而，可參照美國聯(lián)邦政府，從愿景、原則、目標形態(tài)、行動規(guī)劃等集成出可持續(xù)動態(tài)發(fā)展的數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，用以引導從政府整體、獨立機構，甚至社會于頂層理解數(shù)據(jù)以及數(shù)據(jù)治理，并明確行動方向與方法。二是具化行動的指南。美國聯(lián)邦政府除了指導性的意見外，更加配置了細化至面向不同對象、場景、活動和要求的行動指南，這同樣可啟示我國強化類似的政策制定，以幫助數(shù)據(jù)治理的利益相關者得以遵循規(guī)則展開數(shù)據(jù)實踐，積極參與數(shù)據(jù)治理。三是最佳實踐的示范集。為了更加明確“如何做”的問題，輔助各利益相關者完成數(shù)據(jù)治理與管理的“專業(yè)化”與“復雜化”的活動，可直接參考的實踐模型是較佳策略。例如，上海較具示范價值的開放數(shù)據(jù)應用開發(fā)推廣活動、廣東的首席數(shù)據(jù)官制度落實過程可予以提煉，從行動步驟、重難點、技巧等方面供其他地方借鑒。

3.3 識別利益相關者建立協(xié)同機制

數(shù)據(jù)范疇之下的各方面、各階段以及各活動，涉及諸多利益相關者，需要平衡其權責，同樣需要多方協(xié)同來達成數(shù)據(jù)治理體系的建設及其實踐應用。因而，依托政策實現(xiàn)利益相關者的識別，并明確其權利與義務，協(xié)調好各方權益，是政府數(shù)據(jù)治理得以明確與落實規(guī)則的前提。借鑒于美國聯(lián)邦政府，并結合我國實際，數(shù)據(jù)治理主體機制在政策中應解決的重點在于確認并在協(xié)作框架下界定利益相關者。

從我國目前的政府數(shù)據(jù)管理背景及其活動來看，利益相關者涵蓋多方，主要但不限于：一是政府機構以及幫助開展業(yè)務的國有企事業(yè)單位，它們是政府數(shù)據(jù)重要的采集方和全程管理者，是數(shù)據(jù)治理的主導方與多數(shù)數(shù)據(jù)活動的踐行方。二是政府數(shù)據(jù)的共同形成者，如辦理政府業(yè)務過程中同政府互動形成數(shù)據(jù)的企業(yè)、公民等。他們對數(shù)據(jù)的權屬需要明確，其需求和權益如隱私亦應反饋至數(shù)據(jù)治理框架中。三是政府數(shù)據(jù)的使用者，社會任何一類組織機構、群體及個人都是潛在的利用者，如企業(yè)、學術機構、公民等，他們的利用范圍、權限等均要得到確認。例如，政府開放數(shù)據(jù)的重要原則之一就是默認對公眾開放，知識產權、隱私等需要在其中得到協(xié)調。四是政府數(shù)據(jù)的專業(yè)機構，對政府數(shù)據(jù)治理及其管理提供專業(yè)建議甚至予以專業(yè)指導以及監(jiān)督。例如我國的數(shù)據(jù)管理機構、大數(shù)據(jù)交易所、圖書館與檔案館等。這些利益相關者在不同地區(qū)、機構、數(shù)據(jù)活動中表現(xiàn)不同，且相互之間屬于不同的協(xié)作關系。因而，需要政策將各利益相關者在不同的政策予以細化考量，相應賦予角色、職能配置、權責要求、行動建議。例如，美國聯(lián)邦政府在《數(shù)據(jù)治理手冊》《數(shù)據(jù)倫理手冊》等政策的制定中，從不同政府機構作為數(shù)據(jù)治理協(xié)作者用以合作制定政策到政策中規(guī)范不同利益相關者如政府領導者至公眾用戶，充分顯示出對多元利益相關者的考量。

3.4 顯性化聯(lián)動數(shù)據(jù)管理實踐

由美國的政府數(shù)據(jù)治理體系建設來看，其建設基礎有賴于長久的數(shù)據(jù)管理探索，同數(shù)據(jù)管理形成一體化的政策版塊，尤其是將數(shù)據(jù)開放凸顯為重點環(huán)節(jié)。這樣的數(shù)據(jù)治理體系建設經(jīng)驗同樣可為我國提供參考。

一方面，于我國而言，應為政府數(shù)據(jù)治理確認具體的構建情境。我國在“十四五”規(guī)劃引領之下的國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化、大數(shù)據(jù)產業(yè)、智慧城市、數(shù)據(jù)市場化等目標，應當成為政府數(shù)據(jù)治理所有政策的制定背景，以幫助設定目標與原則。例如，我國的政府數(shù)據(jù)治理在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的背景下，不僅限于政府所形成的數(shù)據(jù)，還應涉及政府對整個社會數(shù)據(jù)規(guī)則的引領；另一方面，我國當下正著力深化實踐的政府數(shù)據(jù)共享與開放應成為政府數(shù)據(jù)治理政策拓展擴充的基點，用以確認數(shù)據(jù)所涉及的基礎設施、數(shù)據(jù)對象、利益相關者、技術平臺等關鍵維度，亦用于延伸向所涉及的全生命周期數(shù)據(jù)活動。例如，參考美國聯(lián)邦政府圍繞數(shù)據(jù)開放將公眾參與、數(shù)據(jù)平臺建設、數(shù)據(jù)技能培育等設定為數(shù)據(jù)治理優(yōu)先制定的政策。

4 結 語

政府數(shù)據(jù)治理是極為復雜的事務，本文由政策內容、形式、重難點等展開梳理和分析，發(fā)現(xiàn)它在美國聯(lián)邦政府所形成的實踐同開放數(shù)據(jù)密切聯(lián)動。這一方面基于此前的研究深化構建出政府數(shù)據(jù)治理面向具體活動所形成的實踐框架；另一方面亦印證已有研究所提出的政府數(shù)據(jù)治理應高度關注同開放數(shù)據(jù)的關系，并分析得出政府數(shù)據(jù)治理如何對接開放數(shù)據(jù)是什么、開放數(shù)據(jù)的有效落實、開放數(shù)據(jù)的主體協(xié)同要義、開放數(shù)據(jù)涉及的整體數(shù)據(jù)活動形成基本框架。隨之，本文相應指出我國可在內容多元化、形式多樣化、對象協(xié)同化、聚焦實踐等方面優(yōu)化建立政府數(shù)據(jù)治理實踐框架的參考策略。同時，關于政府數(shù)據(jù)治理如何從政策到其他維度予以建設、實踐框架如何具化至每一要素均配置完整數(shù)據(jù)規(guī)則的方案等問題尚需進一步探討，以待后續(xù)研究。