袁 群，黑 然

(云南大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，云南 昆明 650500)

印度軍隊(duì)的前身是英國在印度建立的殖民地軍隊(duì)。[1]1947年國家獨(dú)立后，以維護(hù)民族獨(dú)立和國家安全為目的，印度海、陸、空三軍歷經(jīng)“印度化”過程，建立并逐漸完善了三軍國防體制，從而形成具有本國特色的兵種配置。[2]如今，印軍完成了由小到大、由弱到強(qiáng)的轉(zhuǎn)變，成為印度在南亞和印度洋地區(qū)推行地區(qū)霸權(quán)政策的有力工具，加上總理納倫德拉·莫迪(Narendra Modi)上任后大力推動(dòng)國防建設(shè)和軍事改革，截至2021年，印度在全球軍事力量年度評(píng)估中已居于第四。[3]然而，印度軍改的深入推進(jìn)仍面臨諸多難題，尤其是首位國防參謀長比平·拉瓦特(Bipin Rawat)的不幸罹難重創(chuàng)了國家軍事最高領(lǐng)導(dǎo)層，重要職位的空缺不僅嚴(yán)重影響了莫迪政府軍隊(duì)現(xiàn)代化建設(shè)的方向和步伐，也免不了在隔閡頗深的印軍內(nèi)部掀起新一輪的博弈和角力。

一、印度軍事改革的內(nèi)外動(dòng)因

印度曾與亞洲鄰國因邊境爭端多次爆發(fā)常規(guī)戰(zhàn)爭，國家面臨較為復(fù)雜的安全挑戰(zhàn)，而以極左派為代表的極端主義浪潮的高漲和城市恐怖主義的猖獗也對(duì)印度維護(hù)國家安全也造成了不小的壓力。[4]自獨(dú)立以來，印度曾幾番嘗試軍事改革，但皆因其國防策略的滯后性而收效甚微，加上印度國家安全戰(zhàn)略不明確、軍隊(duì)現(xiàn)代化建設(shè)資金不足等問題，深刻制約著印度這一人口大國在亞洲推行軍事霸權(quán)。因此，把新一輪國防和軍事改革提上日程成為莫迪政府提升軍隊(duì)綜合作戰(zhàn)能力的迫切需要。

從內(nèi)部而言，印度軍改的直接驅(qū)動(dòng)力主要有兩個(gè)方面。第一，軍隊(duì)的常規(guī)現(xiàn)代化建設(shè)?？v觀印度國防史，注重提高軍隊(duì)現(xiàn)代化程度一直是印度政府堅(jiān)持的治軍理念，印軍也一向以控制和打擊部隊(duì)為基礎(chǔ)力量，以防御巴基斯坦為首要任務(wù)，同時(shí)保留部分英國傳統(tǒng)的軍事國防理論。自20世紀(jì)80年代時(shí)任印度陸軍參謀長克里什納瓦米·桑搭吉(Krishnaswamy Sundarji)實(shí)施改革以來，印軍一直致力于提高自身機(jī)動(dòng)性，以便能夠在核環(huán)境和高科技網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)爭中進(jìn)行機(jī)械化作戰(zhàn)，為決策者行兵列陣提供便利。[5]受1999年卡吉爾戰(zhàn)爭(1)卡吉爾戰(zhàn)爭：印度和巴基斯坦兩國為了爭奪克什米爾地區(qū)而在1999年爆發(fā)的戰(zhàn)爭，印度方面遭受的傷亡較大，但最終以印度的勝利告終。成功經(jīng)驗(yàn)的影響,軍方進(jìn)一步意識(shí)到，如果軍隊(duì)信息化、現(xiàn)代化跟不上時(shí)代，就必定會(huì)重蹈2001—2002年印巴危機(jī)的覆轍。當(dāng)時(shí)，由于無法在“規(guī)避戰(zhàn)爭”和“全面作戰(zhàn)”之間作出決定，決策者最終只得采取“強(qiáng)制外交”的折中策略。[6]除了要對(duì)付擁有核武器的巴基斯坦外，印度還肩負(fù)著“應(yīng)對(duì)更為強(qiáng)大的中國”這一重大任務(wù)，這給印軍帶來的挑戰(zhàn)不僅是軍事能力的現(xiàn)代化，還包括建立新的軍事編隊(duì)，獲取新的能力技術(shù)，以及在有爭議的中印邊境發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施，避免采取任何會(huì)使中印關(guān)系發(fā)生微妙變化的過激行動(dòng)等。此外，印度還通過打造更專業(yè)的山地部隊(duì)、進(jìn)行深度軍事部署(如“布拉莫斯”超聲速巡航導(dǎo)彈和蘇-30戰(zhàn)斗機(jī))等方式來推進(jìn)軍事現(xiàn)代化。但總體而言，印軍的基礎(chǔ)設(shè)施及作戰(zhàn)設(shè)備的現(xiàn)代化發(fā)展在很大程度仍然十分緩慢。[7]

第二，文職指揮模式。作為世界上為數(shù)不多、從未發(fā)生過軍事政變的發(fā)展中國家，印度的政府更替之所以能夠和平進(jìn)行，很大程度上得益于其堅(jiān)持文官掌管兵權(quán)、軍方不干預(yù)政治的傳統(tǒng)，即文職指揮模式。實(shí)行文職模式的目的在于強(qiáng)化軍隊(duì)的綜合作戰(zhàn)能力，使軍隊(duì)與國防部、政治領(lǐng)導(dǎo)層保持同步。對(duì)印度來講，軍方的人事任免權(quán)、財(cái)政大權(quán)均由文官政府掌控，軍隊(duì)的裝備供應(yīng)、預(yù)算分配等也由文官全權(quán)負(fù)責(zé)。此外，印度文官雖使用強(qiáng)制手段防止軍事政變，卻賦予軍隊(duì)在合理范圍內(nèi)相當(dāng)大的自主權(quán)。基于以上原因，文官在管理印度武裝部隊(duì)上扮演著十分重要的角色，繼而成為印度軍改的內(nèi)生動(dòng)力。不過，受殖民傳統(tǒng)、政治體制、行政結(jié)構(gòu)、歷史慣例及社會(huì)習(xí)俗等因素影響，印度文職模式的短板也逐漸暴露出來：其一，由于國防部成員大多是文官，這種管理模式會(huì)逐漸引起軍官群體的不滿；其二，文官的軍事理論和實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)有所局限，無法及時(shí)敲定應(yīng)對(duì)國家安全挑戰(zhàn)的最佳策略，從而導(dǎo)致指揮效果和軍事效力并不理想；其三，部分執(zhí)政黨高官和高級(jí)將領(lǐng)私下收受賄金、索取裝備的采購回扣，而也有少數(shù)基層軍官通過偽造與敵軍交戰(zhàn)的虛假錄像來謀求晉升機(jī)會(huì)。為了克服軍政關(guān)系上的弊端，在卡吉爾戰(zhàn)爭后，印軍內(nèi)部實(shí)施了部分改革，但軍隊(duì)在結(jié)構(gòu)上的頑疾和軍事學(xué)說發(fā)展不成熟的問題依然存在。在前總理曼莫漢·辛格(Manmohan Singh)的十年任期中，由于他未將軍事改革當(dāng)作首要任務(wù)，印度文武關(guān)系曾一度陷入窘境。更重要的是，軍內(nèi)圍繞設(shè)立國防參謀長一職的提案懸而未決，造成文官與軍方之間始終缺乏溝通；而參與軍事決策的依舊是由文官出身的國防部長，導(dǎo)致軍方意見無法被直接納入政府決策體系，政府醞釀已久的聯(lián)合體制改革也不能得到有效推進(jìn)；再加上領(lǐng)導(dǎo)層關(guān)于從哪些方面提升國防建設(shè)和軍事作戰(zhàn)能力的爭論不斷，三軍始終無法實(shí)現(xiàn)一體化作戰(zhàn)。[8]

從外部而言，印度軍改的間接驅(qū)動(dòng)力也主要有兩個(gè)方面。其一，受英美國家軍改步調(diào)的影響。英國、美國和印度在組織結(jié)構(gòu)和管理制度上有許多相似之處。盡管工作職能不盡相同，三者的高級(jí)國防組織(Higher Defence Organisation)都是由民選代表、文官和軍官組成，并被賦予相似的管理職責(zé)。然而，不論是在戰(zhàn)爭還是和平時(shí)期，英美國防組織都表現(xiàn)出相對(duì)較高的作戰(zhàn)和行政效率，這在很大程度上應(yīng)歸功于其國防和軍事改革。反觀印度，高級(jí)國防組織雖是英國模式的遺產(chǎn)，實(shí)際運(yùn)作卻未能與英美比肩。這是由于1947年，英國的軍事思想家和專業(yè)分析人士通過吸取二戰(zhàn)期間的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，率先提出關(guān)于軍事體制改革的若干意見，美國緊隨其后，也認(rèn)為軍改議程亟待推行，二者相繼圍繞高級(jí)國防組織進(jìn)行各項(xiàng)改革。而印度的高級(jí)國防組織盡管在卡吉爾戰(zhàn)爭后雖有一些變化，但仍將殖民軍時(shí)期的組織模式沿襲至今。到20世紀(jì)80年代中期，英美軍隊(duì)組織和軍事體系都得到了一定的豐富與發(fā)展，同印度軍事力量的分水嶺也因此形成。20世紀(jì)90年代初，自印度實(shí)行經(jīng)濟(jì)對(duì)外開放以來，軍方和國防機(jī)構(gòu)比以往任何時(shí)候都更加關(guān)注國際軍事發(fā)展趨勢(shì)，該國通過雙邊和多邊演習(xí)、軍事外交、進(jìn)行非傳統(tǒng)安全問題合作等方式緊跟英美軍改步伐，為整合印度文職與軍方力量、把控權(quán)力的集中與分散，進(jìn)行軍隊(duì)整體結(jié)構(gòu)、制度、程序改革，開展聯(lián)合組織行動(dòng)等一系列改革措施預(yù)熱，以克服國防體制和軍事理論過時(shí)的弊病。[9]

其二，受亞洲鄰國軍事力量的影響。由于巴基斯坦的常規(guī)武裝力量始終是印度面臨的兩大常規(guī)軍事威脅之一，印度將巴基斯坦視為主要對(duì)手，而出于對(duì)該國軍事力量的時(shí)刻警戒，印度不得不主動(dòng)加快軍改步伐。自1947年以來，巴基斯坦一再嘗試用非正規(guī)軍(2)巴基斯坦非正規(guī)軍：有別于國家武裝部隊(duì)的非標(biāo)準(zhǔn)軍事組成部分，由穆斯林自由戰(zhàn)士組成。來與印度爭奪克什米爾的控制權(quán)，而印度軍隊(duì)?wèi){借其傳統(tǒng)作戰(zhàn)方式尚能應(yīng)對(duì)常規(guī)戰(zhàn)爭。[10]由于在軍事力量上處于劣勢(shì)，巴基斯坦選擇不惜一切代價(jià)研發(fā)核武器，以對(duì)印度造成威懾。[11]1998 年，巴基斯坦首次公開進(jìn)行了核試驗(yàn)，隨后成為世界上第七個(gè)成功開發(fā)并且測(cè)試核武器的國家，其核武器的運(yùn)用很大程度上限制了印度軍事利益的獲取范圍，成為制約印度國防建設(shè)和軍事發(fā)展的重要因素。不但如此，巴基斯坦長期堅(jiān)持較為多邊、靈活的外交政策，出于共同對(duì)抗印度的地緣政治需要，巴基斯坦始終致力于同中國保持友好的合作關(guān)系，而新時(shí)代中國軍事現(xiàn)代化建設(shè)及中國人民解放軍的全面轉(zhuǎn)型在取得矚目成就之余，更給印度造成了不小的壓力。面對(duì)亞洲鄰國的軍事實(shí)力的日益壯大，為鞏固地區(qū)霸權(quán)，印度選擇積極采取更為主動(dòng)的國防外交策略和更為激進(jìn)的軍事改革方式，側(cè)重以“開放”的態(tài)度與志同道合的美國發(fā)展軍事外交，力求開辟美印合作的未來道路。

二、印度軍事改革的發(fā)展近況

以《莫迪新政府國防改革議程》為基礎(chǔ)，印度于2017年7月正式展開第一輪軍事改革。改革計(jì)劃全面覆蓋了軍事領(lǐng)域的主要方面，從軍事采購和制造領(lǐng)域進(jìn)入軍隊(duì)部門，再深入到軍事學(xué)說和長期戰(zhàn)略規(guī)劃領(lǐng)域。2018年4月政府成立的國防規(guī)劃委員會(huì)(Defence Planning Committee)更是印度史上最為冒險(xiǎn)的改革實(shí)踐之一。然而，基于軍改自身的難度以及在各方阻力的影響下，此輪改革未能達(dá)到莫迪政府的預(yù)期目標(biāo)。

2019年5月，在開啟第二個(gè)總理任期之際，莫迪就以前所未有的力度狠抓第二輪國防和軍事改革，其主要表現(xiàn)在：第一，2.0版國防改革議程提出了新一輪軍改的整體構(gòu)想，從國防規(guī)劃、國防預(yù)算、國防采購等方面來深化軍事改革。國防規(guī)劃方面，首先由強(qiáng)大的國防規(guī)劃委員會(huì)來初步擬定《國家安全戰(zhàn)略》和《國防戰(zhàn)略草案》，從國家和國際的全局高度籌劃、指導(dǎo)維護(hù)國家安全利益的方略。此外，考慮到武裝部隊(duì)的裝備需求，國防規(guī)劃委員會(huì)還需全面制定裝備研發(fā)計(jì)劃，描繪“印度制造”路線圖，即通過軍事本土化發(fā)展逐步實(shí)現(xiàn)國防采購的自給自足，以彌補(bǔ)印度軍隊(duì)武裝力量不足的歷史缺陷；國防預(yù)算方面，2019—2020財(cái)年，印度議會(huì)通過了向國防部撥款4.31萬億盧比(約合609億美元)軍費(fèi)的相關(guān)決議，其中的3.02萬億盧比(約合427億美元)被指定用于國防建設(shè)。[12]2020—2021財(cái)年，為體現(xiàn)維護(hù)國家安全的重要性，印度軍費(fèi)計(jì)劃總開支為4.71萬億盧比(約合670億美元)，撥款總數(shù)較上個(gè)財(cái)年增加了約0.4萬億盧比，增幅為9.4%。其中，3.23萬億盧比(約合458億美元)主要用于三軍及國防研究與發(fā)展組織(Defence Research and Development Organisation)的裝備采購，而在剩余部分中，1.34萬億盧比(約合190億美元)分配至國防養(yǎng)老金，0.15萬億盧比(約合21億美元)分配至國防部業(yè)務(wù)局。[13]2021—2022財(cái)年，印度軍費(fèi)計(jì)劃總開支為4.78萬億盧比(約合678億美元)，較上個(gè)財(cái)年小幅增長1.4%。不過，軍費(fèi)中用于加強(qiáng)軍事現(xiàn)代化建設(shè)的費(fèi)用將達(dá)到1.35萬億盧比左右，較上個(gè)財(cái)年增長近19%，印度國防部長拉杰納特·辛格(Rajnath Singh)表示：“這是近15年來國防資本支出的最高增幅?！盵14]與之相對(duì)的是，國防養(yǎng)老金下降至1.15萬億盧比左右，較上個(gè)財(cái)年降幅超過13%。為便于參考，表1列出了2019—2022年印度國防預(yù)算用于海、陸、空三軍建設(shè)的主要數(shù)據(jù)。[15]

表1 印度三軍建設(shè)年度預(yù)算分配 單位：(億盧比)

從表格中可以看出，印度作為全球第三大軍費(fèi)支出國和最大(或偶爾第二大)武器進(jìn)口國，致力于為其武裝部隊(duì)配備先進(jìn)的武器系統(tǒng)。即使在保障公共衛(wèi)生、發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)和建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施等重要事項(xiàng)面前，國家仍優(yōu)先為國防建設(shè)和安全需求分配充足的財(cái)政資源。這是因?yàn)榭紤]到新冠肺炎疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的消極影響，印度不得不選擇逐年增加國防開支，通過升級(jí)海、陸、空三軍的武器配備來提高其應(yīng)對(duì)復(fù)雜安全威脅的能力，而從長遠(yuǎn)來看，國防預(yù)算和軍改成效更關(guān)乎印度與友好國家戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的穩(wěn)定發(fā)展。國防采購方面，印度的國防采購一貫秉持“自始至終”的本土化理念，并保持公開透明、公正廉潔以及公共問責(zé)的最高標(biāo)準(zhǔn)，在快速采購、保證質(zhì)量和均衡費(fèi)用等要求之間建立平衡。因此，其采購相關(guān)決策具有一定的獨(dú)特性和復(fù)雜性。根據(jù)印度《國防采購程序2020》，國防采購的相關(guān)事宜主要由國防采購委員會(huì)、采購局及采購部等管理部門來負(fù)責(zé)，它們還承擔(dān)審批國防軍隊(duì)的預(yù)期規(guī)劃、提出采購提議、依據(jù)購買和建造軍械等工作。采購主要有五種方式：一是選購印度本地供應(yīng)商本土設(shè)計(jì)、開發(fā)和制造的裝備；二是從印度供應(yīng)商手中購買一部分可能非本土開發(fā)的裝備；三是從與印度供應(yīng)商合作的外國原始設(shè)備制造商手中以必要的數(shù)量進(jìn)行材料初步采購，然后分階段進(jìn)行本地生產(chǎn)；四是向外國供應(yīng)商直接購買一定數(shù)量的裝備進(jìn)行本地加工；五是從國外供應(yīng)商(以國外印度供應(yīng)商為主)直接購買成品裝備。采購主要有三種方案：為期10年的綜合能力發(fā)展計(jì)劃、為期5年的國防資本采購計(jì)劃以及為期2年的年度采購計(jì)劃。[16]通過全方位制定采購管理程序，層層細(xì)化采購各個(gè)環(huán)節(jié)，印度旨在最大化地提高本土材料的利用率，再憑借私營企業(yè)的參與重振工業(yè)發(fā)展，最終以“印度制造”推動(dòng)國家成為全球制造業(yè)中心。而將國防預(yù)算和其他預(yù)算進(jìn)行區(qū)分，在軍事改革上不斷加大成本和預(yù)算，更是為了開創(chuàng)現(xiàn)代化高效生產(chǎn)軍械裝備的新紀(jì)元。

第二，大力推動(dòng)國防生產(chǎn)的本土化發(fā)展，從軍事庫存現(xiàn)有的備件開始進(jìn)行“印度制造”，從而向國際社會(huì)展示印度國防的能力與潛力。所謂本土化，指的是以自給自足的方式減少財(cái)政赤字，在國內(nèi)自主研發(fā)和生產(chǎn)所有國防所需裝備。當(dāng)前，面對(duì)地緣政治所帶來的復(fù)雜安全形勢(shì)，印度要想維護(hù)其在邊境地區(qū)的主權(quán)，必須首先把握住現(xiàn)代化國防產(chǎn)品的戰(zhàn)略自主權(quán)，而這種戰(zhàn)略自主又需通過國防工業(yè)的自力更生來實(shí)現(xiàn)。因此，只有對(duì)其本土化產(chǎn)品進(jìn)行全面把關(guān)，才能滿足現(xiàn)代化軍事戰(zhàn)爭的更高要求。作為僅次于沙特阿拉伯的最大武器進(jìn)口國之一，印度近30年里一直致力于實(shí)現(xiàn)國防生產(chǎn)的本土化。早在1990年初，印度國防部就成立了相關(guān)委員會(huì)，并提交了一份關(guān)于未來十年本土化發(fā)展的規(guī)劃方案，該方案計(jì)劃將資本采購總支出中的本土化占比從1992—1993年的30%增加到2005年的70%，卻迫于印度軍事建設(shè)尚不成熟的狀況而未能達(dá)成。軍改開展以來，莫迪政府繼續(xù)推行“印度制造”戰(zhàn)略，為本土化發(fā)展重新帶來一線希望，該戰(zhàn)略主要體現(xiàn)在七個(gè)方面：一是修訂了《2013年國防采購管理辦法》，新增了“本土設(shè)計(jì)和制造”條款，并將其作為國防采購的首選方式。二是政府取消了每年發(fā)放國防許可證的數(shù)量限制，以鼓勵(lì)私營企業(yè)參與國防工業(yè)建設(shè)。三是政府通過降低75%—100%的投資限制率以鼓勵(lì)外國投資。四是政府單獨(dú)撥出10億盧比的技術(shù)開發(fā)基金，以鼓勵(lì)私營行業(yè)的創(chuàng)新研發(fā)。五是對(duì)包括高科技武器系統(tǒng)、大炮、突擊步槍、聲納系統(tǒng)、運(yùn)輸機(jī)、雷達(dá)等在內(nèi)的101個(gè)國防項(xiàng)目采取進(jìn)口限制，以促進(jìn)自主設(shè)計(jì)和制造業(yè)的發(fā)展。六是將2020—2021年國防預(yù)算中用于“國內(nèi)資本采購”的部分維持在5.2萬億盧比左右，這也是本土化和制造業(yè)賴以發(fā)展的重要保障。七是政府公布了關(guān)于向友好國家出口國防物資的新政策，并制定了到2025年出口3.5萬億盧比(約合50億美元)的總目標(biāo)。[17]在“印度制造”的戰(zhàn)略引領(lǐng)下，國防部在本土化發(fā)展上大展宏圖：預(yù)計(jì)到2025年，印度國家武器生產(chǎn)和出口總額將分別達(dá)到17萬億盧比和3.5萬億盧比。就目前而言，“印度制造”戰(zhàn)略雖處于起步階段，但印度軍事改革正以海、陸、空三軍的本土化發(fā)展為重心，竭力推動(dòng)印度從世界最大的武器進(jìn)口國轉(zhuǎn)變?yōu)閲乐圃熘行?。然而，關(guān)于本土化的部分?jǐn)?shù)據(jù)仍然存疑，根據(jù)印度國防常務(wù)委員會(huì)最近的一份報(bào)告顯示，在總價(jià)值17.66萬億盧比的213份合同中，只有93份成功向美國、俄羅斯、以色列、法國和其他國家的外國供應(yīng)商進(jìn)行了授權(quán)。同時(shí)，用于裝備進(jìn)口的支出占總支出從2010—2011財(cái)年的30.41%上升到2019—2020財(cái)年的43.22%。但在2020—2021財(cái)年的前三個(gè)季度下降到了32.39%。[18]這些問題表明，在外國原始設(shè)備制造商的技術(shù)轉(zhuǎn)讓和國產(chǎn)組件的助力下，雖然印度在制造外國原始設(shè)備上成績斐然，但仍缺乏本土化設(shè)計(jì)和平臺(tái)開發(fā)的能力，加上印度當(dāng)前在高新技術(shù)領(lǐng)域的軍事本土化發(fā)展依舊落后，要全面實(shí)現(xiàn)國防和軍事本土化、達(dá)到裝備生產(chǎn)自給自足的目標(biāo)仍然任重道遠(yuǎn)。

第三，為了進(jìn)一步鞏固印度國防并加強(qiáng)軍隊(duì)之間的一體化作戰(zhàn)能力，由總理莫迪領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)邦內(nèi)閣批準(zhǔn)設(shè)立一個(gè)新的四星級(jí)軍官職位——國防參謀長。該職位主要負(fù)責(zé)管理網(wǎng)絡(luò)防御、空間作戰(zhàn)和特種部隊(duì)，同時(shí)也擔(dān)任國防采購委員會(huì)和國防規(guī)劃委員會(huì)的成員。印度首任國防參謀長由莫迪最為信任的軍事將領(lǐng)之一，陸軍原參謀長比平·拉瓦特先于2019年9月27日接替成為參謀長委員會(huì)主席后，再于2020年1月1日正式上任。這是一項(xiàng)在國防高級(jí)管理上具有里程碑意義的決定，其目的在于，充分利用國防參謀長、參謀長委員會(huì)(3)參謀長委員會(huì)(CSC)于1947年8月15日印度獨(dú)立時(shí)成立，并被認(rèn)為是“最高專業(yè)機(jī)構(gòu)”，其作用是：就與軍事有關(guān)的一切事項(xiàng)向國防部長和內(nèi)閣政治事務(wù)委員會(huì)提供咨詢意見。(The Chiefs of Staff Committee)以及軍事事務(wù)部(4)軍事事務(wù)部(DMA)于2020年1月1日拉瓦特上任之初成立，并由時(shí)任國防參謀長擔(dān)任秘書長，其作用是：保障資源的合理利用及促進(jìn)三個(gè)軍種之間的有效聯(lián)合。(Department of Military Affairs)形成“三重合力”，進(jìn)一步推動(dòng)國家安全戰(zhàn)略草案的發(fā)展，全方位協(xié)調(diào)印度軍隊(duì)的預(yù)算、采購、運(yùn)輸、培訓(xùn)和后勤等工作，減少浪費(fèi)性開支以增強(qiáng)武裝部隊(duì)的作戰(zhàn)能力，有效整合三軍的聯(lián)合作戰(zhàn)能力。[19]上任以來，拉瓦特圍繞印度國家安全戰(zhàn)略和莫迪政府的軍改計(jì)劃提出了一系列理論主張。2020年2月27日，拉瓦特向外公布了《軍事改革重大決議》?！稕Q議》指出：其一，印度將建設(shè)兩到五個(gè)綜合戰(zhàn)區(qū)司令部，以應(yīng)對(duì)西部和北部邊境的風(fēng)險(xiǎn)問題，而查謨和克什米爾的安全挑戰(zhàn)將由一個(gè)專門的戰(zhàn)區(qū)司令部來負(fù)責(zé)處理；其二，針對(duì)裝備陳舊的問題，有關(guān)部門計(jì)劃通過交錯(cuò)采購的新方式(如：分階段采購114架戰(zhàn)斗機(jī)等)來滿足軍隊(duì)現(xiàn)代化的發(fā)展需要；其三，擬議中的半島司令部由海軍東西司令部合并而成，可能在2021年底成型；其四，由海軍司令官負(fù)責(zé)指揮的三軍司令部將獲得陸軍和空軍的支援，以應(yīng)對(duì)印度洋地區(qū)的海上安全挑戰(zhàn)。而擬議中的防空司令部可能將陸軍和海軍的部分空中資產(chǎn)納入其中，計(jì)劃于2022年中推出等。[20]5月，拉瓦特指出，隨著武器進(jìn)口、設(shè)備供應(yīng)和功能維護(hù)費(fèi)用的日益增加，軍隊(duì)必須擺脫長久以來對(duì)外國裝備系統(tǒng)的依賴，加大本土化軍事作戰(zhàn)裝備的生產(chǎn)力度，否則“印度制造”終究是一句“空口號(hào)”。[21]2021年9月，拉瓦特聲稱，未來戰(zhàn)爭中很可能需要迅速果斷地對(duì)敵人的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施造成毀滅性打擊，因此，印度需要考慮建立一支可以熟練運(yùn)用導(dǎo)彈作戰(zhàn)的“火箭部隊(duì)”。[22]11月，拉瓦特公然表示，中巴聯(lián)合“反印度”的態(tài)勢(shì)已對(duì)南亞地區(qū)的穩(wěn)定發(fā)展造成嚴(yán)重威脅，因此印度將努力爭取美俄支持。[23]綜上所述，拉瓦特曾多次公開闡述印度軍改的藍(lán)圖偉業(yè)，是莫迪軍改政策的忠實(shí)擁護(hù)者及執(zhí)行者。但就實(shí)際而言，基于印度軍隊(duì)的高度自主性，單是將17個(gè)單一兵種司令部合并為4個(gè)聯(lián)合戰(zhàn)區(qū)司令部就十分困難，而整合三軍以加強(qiáng)軍隊(duì)一體化作戰(zhàn)能力的目標(biāo)也并非在短期內(nèi)便能實(shí)現(xiàn)。拉瓦特的主張帶有強(qiáng)烈的個(gè)人情感色彩，因而他并未徹底打破印度軍改的桎梏，也沒能有效推動(dòng)聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制使其更加符合現(xiàn)代化戰(zhàn)爭的需要。

三、印度軍事改革的現(xiàn)實(shí)制約

在莫迪政府軍改政策及人民黨的強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)下，印度軍隊(duì)在加強(qiáng)防務(wù)作戰(zhàn)和武器配備等方面正經(jīng)歷一場史無前例的變革，并逐漸朝著裝備本土化、軍隊(duì)?wèi)?zhàn)區(qū)化、三軍一體化的方向發(fā)展。鑒于動(dòng)蕩不安的外部環(huán)境和不斷變化的戰(zhàn)爭特征，印度軍事警戒必須時(shí)刻保持在最高水平，而與巴基斯坦及中國接二連三的軍事沖突更為這場變革增添了不少緊迫感和現(xiàn)實(shí)感。不過，隨著軍事改革的深入推進(jìn)，其面臨的難度和所需力度也越來越大。

第一，印度面臨著巨大的財(cái)務(wù)困境，軍費(fèi)開支始終難以滿足軍隊(duì)現(xiàn)代化的建設(shè)和發(fā)展需求。自2014年實(shí)行軍事改革以來，雖然印度國防預(yù)算相比之前有了較大提升，但用于現(xiàn)代化裝備采購的資金依然有限。就最主要的印度陸軍而言，盡管其現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略涵蓋了國家安全沖突的所有范圍，國防組織部門也采取了大量舉措來增加預(yù)算以推動(dòng)裝備采購，但軍費(fèi)比例失衡、采購清單不透明、先進(jìn)裝備匱乏等問題仍十分突出。據(jù)印度國防部《2018—2019年度報(bào)告》顯示，在2018—2019財(cái)年，印度政府簽訂了13份合同用于采購陸軍防務(wù)所需裝備，如：防彈衣、槍支、低跨度橋梁、電子引信和彈藥等。但在該年的陸軍總軍費(fèi)中，人力開支占63%，裝備采購費(fèi)用僅占13%。而印軍152類彈藥中，有61類庫存量處于極低水平，與國防部規(guī)定的基本作戰(zhàn)標(biāo)準(zhǔn)相距甚遠(yuǎn)。[24]此外，雖然印度歷任財(cái)政部長一貫承諾武裝部隊(duì)不會(huì)存在資金短缺問題，但實(shí)際情況并非如此。2019年，印度公共事業(yè)發(fā)展預(yù)計(jì)資金與實(shí)際分配之間存在1.12萬億盧比的巨大差距，其中約0.77萬億盧比原本計(jì)劃用于武裝部隊(duì)現(xiàn)代化的資本支出。面對(duì)這一情況，印度時(shí)任陸軍副參謀長薩拉特·錢德(Sarath Chand)曾表示：“印度陸軍裝備中老式裝備占68%，現(xiàn)代化裝備占24%，而先進(jìn)裝備只占8%。由于通貨膨脹，軍費(fèi)預(yù)算幾乎不足以應(yīng)付軍隊(duì)開支的增加，用于軍隊(duì)現(xiàn)代化建設(shè)的撥款也無法滿足印軍武器裝備的升級(jí)?！盵25]再有，印度曾一度取消了現(xiàn)代化裝備的采購計(jì)劃，如：2015年7月取消購買價(jià)值約200億美元的126架陣風(fēng)戰(zhàn)斗機(jī)，2017年9月取消購買44000挺輕機(jī)槍，2015年6月取消購買價(jià)值約7.5億美元的65678支陸軍突擊步槍，2016年取消購買價(jià)值約5億美元的44600支卡賓槍，2017年5月取消購買價(jià)值約2.75億美元的204輛裝甲回收車，2016年8月取消購買價(jià)值約1.9億美元的702輛輕型裝甲多用途車輛，2016年6月取消購買價(jià)值約2億美元的用于強(qiáng)化印海軍“天蝎座”潛艇武裝力量的98枚魚雷裝備，2016年6月取消購買價(jià)值約3億美元的16架多功能直升機(jī)等。[26]在第二輪軍事改革和《國防采購程序》快速采購標(biāo)準(zhǔn)的推動(dòng)下，雖然印度政府于2018年2月重新批準(zhǔn)了購買4.1萬支輕型機(jī)槍和超過35萬支卡賓槍的采購建議，但在全球疫情形勢(shì)依然嚴(yán)峻的當(dāng)下，印度的國家經(jīng)濟(jì)遭受持續(xù)性沖擊，國防預(yù)算也始終無法滿足軍改所需。對(duì)于面臨多方安全威脅的印度來說，因過高的人力成本、長期不足的裝備采購預(yù)算而造成的國防開支“失衡”的現(xiàn)象直接導(dǎo)致了多項(xiàng)軍購計(jì)劃的被迫延宕，深刻制約著軍隊(duì)的現(xiàn)代化建設(shè)與發(fā)展。

第二，由于國家安全戰(zhàn)略時(shí)刻表現(xiàn)出對(duì)亞洲主要鄰國的高度警惕，印度在外交領(lǐng)域合作伙伴的選擇也制約了其軍事改革的推進(jìn)。自獨(dú)立以來，印度國防一直以維護(hù)領(lǐng)土完整、保護(hù)國家主權(quán)和提高內(nèi)部凝聚力為優(yōu)先事項(xiàng)，國家政治領(lǐng)導(dǎo)層希望軍方調(diào)遣大量人員沿控制線和部分邊界進(jìn)行線性部署，以保證在不受地形和戰(zhàn)術(shù)影響的情況下抵御內(nèi)部挑戰(zhàn)和外部侵略。[27]在印度看來，最主要的外部威脅來自兩個(gè)鄰國——巴基斯坦和中國。一方面，印度與巴基斯坦的軍事戰(zhàn)爭有著深刻的歷史淵源：圍繞克什米爾地區(qū)和吉爾吉特—巴爾蒂斯坦的邊境問題雖然是兩國爭論的焦點(diǎn)，但印巴沖突的深層次原因植根于兩國民族身份和地緣政治的差異之中。因此，印度試圖通過確立并鞏固在邊境地區(qū)的主導(dǎo)地位來維護(hù)南亞近鄰地緣政治的相對(duì)穩(wěn)定；而巴基斯坦則依靠訓(xùn)練有素的非正規(guī)軍隊(duì)試圖吞并克什米爾，并借助國外力量與印度分庭抗禮。為了脅迫巴基斯坦，印度曾制定“冷啟動(dòng)”戰(zhàn)略，以便對(duì)巴基斯坦恐怖主義迅速作出反應(yīng)；與此同時(shí)，印度軍隊(duì)又暗自沿著、甚至跨越控制線與巴基斯坦進(jìn)行激烈交火。莫迪執(zhí)政后，印度雖然重新調(diào)整了對(duì)巴基斯坦的政策主張，但本質(zhì)目的是通過打擊巴基斯坦的要害進(jìn)而爭奪控制權(quán)與影響力。另一方面，印度一貫視中國為“假想敵”，并將其當(dāng)作亞洲最大的競爭對(duì)手。印度在公開拒絕加入“一帶一路”倡議時(shí)表示，該倡議不符合其國家利益，并與其在南亞地區(qū)的優(yōu)勢(shì)相沖突。因此，印度的基本對(duì)華政策是防止兩國關(guān)系持續(xù)惡化，甚至上升為戰(zhàn)爭沖突。而在中印關(guān)系持續(xù)低迷的情況下，印度依然計(jì)劃建立東部戰(zhàn)區(qū)司令部，證明其對(duì)中國軍隊(duì)現(xiàn)代化的警惕性絲毫不減。不僅如此，印度還通過與美國、日本和澳大利亞積極建立軍事外交，深入開展防務(wù)合作來遏制中國在印太地區(qū)的海軍力量。實(shí)際上，中國始終以和平的外交心態(tài)對(duì)待世界各國，尤其是鄰國印度。中方想與印度化干戈為玉帛，完全是出于對(duì)亞洲兩個(gè)主要大國政治需要的充分考慮，也是為了兩國邊境長期和平的愿望著想。印度在將亞洲主要鄰國視為眼中釘并進(jìn)行權(quán)益爭奪的同時(shí)，也失去了與其開展多方合作的機(jī)會(huì)，不顧地緣環(huán)境影響而舍近求遠(yuǎn)地建立軍事外交，將不利于印度軍改政策的推動(dòng)與發(fā)展。

第三，國防參謀長一職的再度空缺將對(duì)軍事改革造成直接沖擊。2021年12月8日，印度國防參謀長比平·拉瓦特所乘的米-17V5直升機(jī)在南部泰米爾納德邦墜毀，機(jī)上所載14人全部遇難。事件發(fā)生后，印度舉國震驚。在全民哀悼之余，總理莫迪表示：“我們見證了拉瓦特將軍為維護(hù)國家安全及軍隊(duì)一體化建設(shè)等方面所做的艱苦努力，他的逝世是每一位愛國者的損失。在未來的日子里，不論身在何方，他都將繼續(xù)見證印度各項(xiàng)新決議的推進(jìn)?！盵28]印度國防部長辛格指出：“國防部門還有大量工作要繼續(xù)，我們必須堅(jiān)定不移地實(shí)現(xiàn)拉瓦特將軍關(guān)于軍隊(duì)現(xiàn)代化建設(shè)和武器本土化生產(chǎn)的宏圖愿景。”[29]美國國務(wù)院發(fā)言人內(nèi)德·普萊斯(Ned Price)表示：“拉瓦特將軍是維護(hù)印美國防穩(wěn)定的重要橋梁，他在深化兩國戰(zhàn)略伙伴關(guān)系上有舉足輕重的作用，我們徹底失去了一位最為可靠的戰(zhàn)友。”[30]自1999年卡吉爾沖突爆發(fā)后，為更好地協(xié)調(diào)印度三股軍事力量以應(yīng)對(duì)國內(nèi)外潛在的各種威脅與沖突，印度軍方屢次提議設(shè)立國防參謀長一職，但都受多方阻力影響而停留于紙面。[31]作為莫迪政府軍改政策中的頂層設(shè)計(jì)，印度在充滿爭議的國內(nèi)環(huán)境中終于迎來首位國防參謀長。拉瓦特作為一名杰出的軍事指揮官不僅具有豐富的軍旅生涯和作戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，在地緣政治問題上也有其獨(dú)到的見解，他在任期間更憑借崇高的個(gè)人威望對(duì)三軍作戰(zhàn)準(zhǔn)則進(jìn)行了大刀闊斧的改革。雖然拉瓦特在建設(shè)戰(zhàn)區(qū)司令部、提升三軍聯(lián)合作戰(zhàn)能力、提高軍人退休年齡以及削減退役軍人撫恤金等問題上的強(qiáng)硬做法和收效飽受爭議，但不可否認(rèn)他的確看到了現(xiàn)代化戰(zhàn)爭的發(fā)展方向，是印度國防和軍事建設(shè)中不可多得的人才。然而，這位國防參謀長在任還未滿兩年便遭此橫禍，對(duì)印度本就推行緩慢的軍改政策而言可謂雪上加霜。隨著拉瓦特的離世，印度軍改中的更大隱患也即將發(fā)作：印度三軍可能會(huì)為了爭奪主導(dǎo)地位而陷入內(nèi)斗。在此前的軍隊(duì)結(jié)構(gòu)中，軍事文化各異的印度海、陸、空三軍因長期不受總參謀部的轄制，以捍衛(wèi)各自利益為前提保持獨(dú)立，逐漸形成了較強(qiáng)的“組織自主性”，導(dǎo)致一體化作戰(zhàn)能力的不足。更重要的是，自建立之初，印度空軍就自認(rèn)是軍中貴族，屬于印度軍隊(duì)里的“一等人”。相比之下，印度陸軍的主力裝備是由蘇聯(lián)或俄羅斯制造，相比海、空軍在現(xiàn)代化上有所落后。然而，一貫高高在上的印度空軍居然會(huì)被印度陸軍視為一個(gè)輔助兵種，這種侮辱性的行徑自然引發(fā)了空軍的強(qiáng)烈不滿。為盡可能地確保其獨(dú)立軍種且高人一等的地位，空軍以莫迪政府的軍改政策會(huì)削弱軍種獨(dú)立為由，不僅在設(shè)立國防參謀長的過程中經(jīng)常作梗，為軍改政策的落實(shí)制造雜音，更蓄意阻礙印度軍事學(xué)說的變革與轉(zhuǎn)型。拉瓦特在任時(shí)，陸軍出身的他雖然不待見空軍組織，但在莫迪政府整合三軍的總體要求下，國防參謀長的身份地位尚能在不同軍種間形成約束，繼而成為三軍整合的穩(wěn)定劑。這股力量消失后，印度政府只能臨時(shí)選擇讓資歷最高、理念立場最接近拉瓦特的陸軍參謀長馬諾伊·穆孔德·納拉萬(Manoj Mukund Naravane)接任參謀長委員會(huì)主席一職，以繼續(xù)協(xié)同三軍。[32]而在下一任國防參謀長的任命問題上，政府并沒有立馬做出決定，這是由于新的國防參謀長必須充分具備“兩線作戰(zhàn)”能力，即在克什米爾地區(qū)應(yīng)對(duì)巴基斯坦威脅的同時(shí)，也要在印度東北部與中國形成對(duì)峙。[33]但就目前而言，印度軍隊(duì)建設(shè)至少在頂層設(shè)計(jì)上一下子退回到兩年前，而拉瓦特生前提出的于2022年4月提前結(jié)束印度第二輪軍改的計(jì)劃也受到了嚴(yán)重影響。

四、結(jié) 語

時(shí)至2022年，莫迪政府的軍事改革自推行以來已邁入第六個(gè)年頭。對(duì)于印度這兩輪史無前例的軍事改革，新德里觀察家研究基金會(huì)(Observer Research Foundation)戰(zhàn)略研究項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人哈什·V·潘特(Harsh V.Pant)教授分析到，在獨(dú)立后的印度，人們比以往任何時(shí)候都更愿意改變印度國防軍的組織方式，莫迪政府成功引入了一系列重要措施來大力推動(dòng)軍事改革，包括任命印度第一任國防參謀長、創(chuàng)建軍事事務(wù)部、大力推動(dòng)本土化發(fā)展、鼓勵(lì)私營企業(yè)參與國防工業(yè)建設(shè)等，有效打破了印度軍內(nèi)長期形成的傳統(tǒng)思維和作戰(zhàn)模式。然而，軍改今后的形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻，究其原因，首先，印度長期潛在的軍民分歧可能導(dǎo)致國防建設(shè)效果欠佳；其次，在缺少國防參謀長的情況下，綜合戰(zhàn)區(qū)司令部的建設(shè)進(jìn)度將會(huì)受到嚴(yán)重影響，三軍聯(lián)合作戰(zhàn)能力也會(huì)因此遭到削弱；再次，在印度即將宣布完成第二輪軍事改革之際，如果印軍仍然對(duì)改革缺乏最起碼的政治意愿，那么三個(gè)軍種之間根深蒂固的利益之爭和官僚主義作風(fēng)將會(huì)導(dǎo)致文職領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)軍改形勢(shì)及成效的誤判，繼而深刻制約著軍改的未來推進(jìn)。[34]斯坦福大學(xué)南亞研究學(xué)者阿爾贊·塔拉波雷(Arzan Tarapore)指出，任何軍事力量的改革都是對(duì)舊制度的極大改進(jìn)，甚至是對(duì)舊制度的顛覆性拆除。雖然時(shí)機(jī)至關(guān)重要，但軍改早就該進(jìn)行了。印軍此前最主要的任務(wù)是通過抵御外敵來保衛(wèi)國家領(lǐng)土的完整，如今，印度面臨著來自多方的安全挑戰(zhàn)，且與鄰國的邊境沖突也時(shí)有發(fā)生，如果印度軍隊(duì)繼續(xù)墨守成規(guī)，一旦出現(xiàn)新的沖突，這些舊觀念和舊模式將起不了任何作用。莫迪政府之所以如此重視大規(guī)模的戰(zhàn)區(qū)司令部建設(shè)，也是為了更好地提升海、陸、空三軍的一體化作戰(zhàn)能力。印度國防部前采購顧問阿米特·考希什(Amit Cowshish)表示，國家所面臨的安全威脅正不斷演變出新的特點(diǎn)，印度無論是在總體安全戰(zhàn)略還是在軍隊(duì)裝備升級(jí)等問題上都急需進(jìn)一步的改革。由于印度武裝部隊(duì)目前擁有的絕大多數(shù)裝備和平臺(tái)已經(jīng)過時(shí)，軍隊(duì)現(xiàn)代化發(fā)展就顯得尤為重要。然而，資金短缺始終是制約印度軍隊(duì)現(xiàn)代化的主要原因，想要保證軍改的深入推進(jìn)，必須首先在財(cái)政上制定一個(gè)可行的聯(lián)合計(jì)劃，以便從更好地解決軍費(fèi)不足的問題。印度國防研究與分析研究所研究員、退役上校維韋克·查達(dá)(Vivek Chadha)認(rèn)為，戰(zhàn)區(qū)司令部改革被視為印度軍改的一個(gè)重大突破，但印度軍方更面臨著武器更新和技術(shù)進(jìn)步帶來的挑戰(zhàn)，軍隊(duì)內(nèi)部的陳舊裝備也亟待升級(jí)。此外，信息技術(shù)和尖端科技領(lǐng)域的發(fā)展，如：人工智能、區(qū)塊鏈(Blockchain)等也將深刻影響著未來戰(zhàn)爭的走向，印度未來的國防建設(shè)和軍事改革還必須將這些因素納入考慮并迎頭趕上。[35]印度退役中將帕納格(HS Panag)聲稱，新冠肺炎疫情對(duì)印度經(jīng)濟(jì)造成了不小的沖擊，莫迪政府和武裝部隊(duì)?wèi)?yīng)考慮裁軍10%，通過犧牲數(shù)量來保證軍隊(duì)整體質(zhì)量，繼而為軍改提供良好的條件和機(jī)會(huì)，而不是單靠招兵來填補(bǔ)“赤字”。[36]

總而言之，印度的兩輪軍事改革是圍繞印軍最主要也是最薄弱的環(huán)節(jié)所進(jìn)行的，具有很強(qiáng)的針對(duì)性及鮮明的印度特色，基本符合印度軍隊(duì)現(xiàn)代化建設(shè)的需要。不論是更新國防采購規(guī)則、推動(dòng)國防工業(yè)本土化，還是組建聯(lián)合戰(zhàn)區(qū)司令部、提升三軍一體化作戰(zhàn)能力等舉措，都表現(xiàn)出莫迪政府迫切希望通過軍改來有效改善國防體系并逐漸克服軍內(nèi)頑疾，實(shí)現(xiàn)軍工企業(yè)的振興發(fā)展。莫迪之所以如此重視軍改，不僅是因?yàn)檐娛赂母锏某晒εc否直接決定了印度能否自主研發(fā)制造包括核武器和洲際導(dǎo)彈在內(nèi)的大多數(shù)現(xiàn)代化裝備，從國際軍火市場分一杯羹；更是為了確保印度在不斷提升軍事力量之余，能夠緊跟亞洲主要國家軍事現(xiàn)代化建設(shè)的步伐并與之相互制衡。但受主客觀因素影響與多重現(xiàn)實(shí)制約，印度軍改已陷入“雷聲大雨點(diǎn)小”的困境之中，軍改政策的深入推進(jìn)也舉步維艱。今后莫迪政府將采取何種措施來挽救局面，國防建設(shè)與三軍發(fā)展將面臨怎樣的形勢(shì)，又由誰來擔(dān)任下一任國防參謀長并繼續(xù)推動(dòng)繁重艱巨的軍改任務(wù)，已然成為關(guān)乎印度軍改未來發(fā)展的重要問題，對(duì)推動(dòng)印度軍隊(duì)向現(xiàn)代戰(zhàn)爭邁進(jìn)意義重大。印度能否打破當(dāng)下軍改的現(xiàn)實(shí)困境，避免莫迪政府軍改努力的付之東流，最終實(shí)現(xiàn)躋身世界軍事強(qiáng)國的愿景，值得進(jìn)一步關(guān)注。