周培桂 魏杰 蔡威

＊作者單位： 1. 中國消防救援學(xué)院，北京，102202； 2. 中國安全生產(chǎn)科學(xué)研究院，北京，100012； 3. 中國人民公安大學(xué)，北京，100032

伴隨城市交通樞紐的便利化，公交車、地鐵、輕軌、高鐵、有軌電車、出租車、旅游景區(qū)班車等交通安全問題成為城市風(fēng)險治理的新型高危點，尤其以城市公交車突發(fā)事件應(yīng)急工作為重。由于應(yīng)急管理工作是一項復(fù)雜且多元的社會治理工作，涉及社會層面多，影響范圍廣，單靠一個或某幾個部門“大包大攬”來完成應(yīng)急工作的可能性較低。因此，亟須在各領(lǐng)域之間、部門之間、層級之間針對性地開展協(xié)同治理工作。

公交車突發(fā)事件應(yīng)急處置是城市協(xié)同治理的重要課題

“協(xié)同治理理論”興起于20世紀90年代初，目前已成為許多國家政府治道變革的路徑選擇。該理論主要指在復(fù)雜社會情況與治理主體多元化的條件下，針對某一社會問題或者一定時期內(nèi)社會情況，以某一政府部門或政府組織為主導(dǎo)，理順發(fā)揮相關(guān)各政府部門的職能與關(guān)系，加強政府與社會組織之間的協(xié)作，共同制定、實施并維護針對性的社會性規(guī)則，從而實現(xiàn)社會公共利益的最大化的理論。而在對城市公交車突發(fā)事件進行協(xié)同治理時，則是通過政府部門與社會自組織之間相互協(xié)調(diào)與協(xié)商，共同構(gòu)建并運行應(yīng)急聯(lián)動機制，實現(xiàn)對于城市公交車突發(fā)事件的盡早預(yù)防與及時處置，從而達到應(yīng)急處置效率的最大化。

城市公交車突發(fā)事件處置是城市風(fēng)險治理的關(guān)鍵領(lǐng)域，由于城市公交呈現(xiàn)線路多、覆蓋面廣、安保力量弱等特點，容易成為城市公共安全治理的盲區(qū)。中國城市發(fā)展研究會課題組在《城鄉(xiāng)消防安全防護系統(tǒng)與社會公共安全研究報告》中提及公安和消防部門在應(yīng)急處突中面臨的新難題，以公交車縱火暴恐案件居多。筆者梳理2014年以來我國31起城市公交車突發(fā)事件（表1），總結(jié)歸納其主要分為三大類：一是以暴力形式實施的重大刑事案件，二是由司乘沖突引發(fā)的刑事、民事或治安案件，三是公交車自燃事故或交通事故。其中近年來第三類即公交車自燃事故或交通事故呈現(xiàn)上升態(tài)勢，多為高溫、電路或燃油系統(tǒng)故障、人為因素制約；第一類暴力刑事案件呈現(xiàn)預(yù)謀性強、單獨作案、社會危害大、易造成模仿效應(yīng)，引發(fā)同類犯罪等特點；而第二類案件案發(fā)原因是多方面的，除了對社會的仇恨不滿因素外，大多源于違法嫌疑人具備不健全人格及病態(tài)心理因素，作案工具一般使用汽油、香蕉水等助燃液體，時間上會選擇人流量大的上下班時間或者節(jié)假日，作案地點呈現(xiàn)出由一線城市向二三線城市蔓延的趨勢（圖1）。

圖1 銀川301路公交車火災(zāi)現(xiàn)場

表1 2014年1月至2022年4月城市公交車突發(fā)事件簡表

城市公交車突發(fā)事件應(yīng)急工作面臨的內(nèi)外挑戰(zhàn)

（一）“內(nèi)憂”：城市公交車突發(fā)事件應(yīng)急的“內(nèi)勁”不足

1.相關(guān)政策法規(guī)保障力度不足

第一，政策的滯后性嚴重制約公交系統(tǒng)內(nèi)部安全機制的運行，黨委、政府對公交安全項目的財政撥款、稅收減免、增加人員編制等方面的政策支持力度不夠。第二，具體概念與對象的缺失。如2016年1月1日施行的新版《反恐怖主義法》第二十七條第2款提及公共交通站點安防“公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)”以及“防范恐怖襲擊的技防、物防設(shè)備、設(shè)施”，并未提及城市公交車輛等重點對象，《消防法》的法律文本中也未提及“縱火”“反恐”等字眼。第三，主體責任與責任邊界較為模糊。對于城市公交車突發(fā)事件，難以從《刑法》《治安管理處罰法》《消防法》等法律文本中找到相應(yīng)的罪名認定、追責幅度等，且對于“危害公共安全”與“故意傷害他人”的法律定性不清，實踐中存在執(zhí)法主體不清、責任不明、執(zhí)行困難等問題。

2.公交車安全管理存在一定漏洞

第一，安檢的缺失。即使像北、上、廣、深等特大城市的快速公交系統(tǒng)（BRT）采用公交專道，全封閉、全時段的管理，但其并沒有采取實時的安檢措施，留下極大的安全隱患，公交車極易成為新型突發(fā)事件的目標。第二，視頻監(jiān)控的滯后。雖然目前并未發(fā)現(xiàn)視頻探頭被直接破壞，但探頭設(shè)備的防護欠缺，容易遭受破壞，從而導(dǎo)致電子數(shù)據(jù)證據(jù)的流失。第三，消防基礎(chǔ)設(shè)施不達標。經(jīng)調(diào)研，濟南城區(qū)共有公交汽（電）車4780部、營運線路229條、公交站點3339個，日客運量240萬人次，而車上多數(shù)逃生裝置、消防錘、滅火器的配備形同虛設(shè)，部分設(shè)備老化，提醒標志脫落，司機座位的防護缺失等，亟待引起重視。

3.安全力量薄弱與乘客安全意識淡薄

隨著城市新能源汽車的不斷推廣，越來越多的城市開始使用以鋰電公交車、天然氣公交車等為代表的新能源公交車，目前在技術(shù)使用和電池安全性上尚不完全成熟，因此也常會引發(fā)安全事故。此外，從調(diào)研情況來看，由于城市公交系統(tǒng)班次多、線路長，司機人員數(shù)量有限，且出現(xiàn)年齡斷層現(xiàn)象，部分公交車司機常年處于超負荷工作狀態(tài)，其身體健康因素往往得不到必要的關(guān)注與保障。我國城市中僅有極個別城市的公交系統(tǒng)公司能獨立設(shè)置安全員，配合城市大型活動舉辦期間公交線路的安全保衛(wèi)，但也僅僅服務(wù)于專項活動，當活動結(jié)束過后，安全員也不再配備，線路長、車輛多、經(jīng)費緊等客觀因素，無形中導(dǎo)致應(yīng)急工作難度的增大。

從歐美國家的經(jīng)驗來看，城市恐怖主義難以防范主要有兩個原因：安保戰(zhàn)線過長和防范心理松懈。在遭受公交車縱火暴恐慌亂之際，由于乘客防范意識薄弱，欠缺公共安全意識，應(yīng)急心理、逃生心理、技巧方法、實訓(xùn)演練極度缺失，明哲保身之態(tài)間接導(dǎo)致乘客慌亂、踩踏事故等形勢的惡化。

（二）“外患”：城市公交車突發(fā)事件應(yīng)急的“外力”欠缺

1.對基礎(chǔ)信息采集的重視程度不足

從基層群眾性自治組織的信息采集到公安派出所轄區(qū)的人員掌控，皆存在重視不足的問題，對于重點人員，比如信訪大戶、釘子戶、精神疾病患者、有犯罪前科、仇視社會等人員，日常動態(tài)、情報信息的監(jiān)控存在較大漏洞。一些公交縱火案的犯罪分子源于社會底層，由于自身合理的利益訴求得不到滿足，走投無路，便產(chǎn)生對社會的不滿和仇恨社會的情緒，轉(zhuǎn)而實施公交縱火犯罪行為。幫扶政策的落實不到位，群眾走訪的走形式、走過場，甚者，責任追究機制的缺失，都是公交車縱火暴恐案件的重要外因。

2.對易燃易爆物品管理失控漏管

2014年，公安部下發(fā)文件明令對購買散裝汽油等行為進行限制。筆者通過調(diào)研走訪發(fā)現(xiàn)，城市加油站不出售散裝汽油，但部分三四線城市仍存有無證經(jīng)營的走私黑油站進行散裝油銷售、走私的柴油交易等現(xiàn)象，如粵港邊境走私的香港“紅油”問題，黑色的地下鏈條導(dǎo)致該類物品的流通難以監(jiān)管，一旦犯罪分子有心進行縱火爆炸，往往極易獲取類似物品；盡管公交站嚴禁攜帶易燃易爆物品進站（圖2、圖3），但社會面相關(guān)危險化工產(chǎn)品銷售的登記缺失，對“香蕉水”、黑火藥等易燃易爆化學(xué)制品缺乏必要的監(jiān)管，進而出現(xiàn)較大安全漏洞。

圖2 公交站嚴禁攜帶易燃易爆物品乘車宣傳牌

圖3 安檢巡防人員開展乘客隨身攜帶物品檢查

3.綜合應(yīng)急處置力量難以形成合力

新時期，事故處置已跳出應(yīng)急管理或公安部門“單打獨斗”的傳統(tǒng)思維，其要求每一名公民都應(yīng)是應(yīng)急處突的主角。以公交車反恐防暴為例，公安機關(guān)警種間由于協(xié)調(diào)配合難以科學(xué)化、同步化，治安警、巡警、特警、轄區(qū)派出所、交警等部門臨時指揮體系的搭建難以適應(yīng)實戰(zhàn)之需。由于在日常的警務(wù)工作運行中，打擊城市暴力犯罪事件更受關(guān)注，如展開“兩搶一盜”專項行動等，恐怖犯罪活動因在大多數(shù)城市的案件發(fā)生較少（近年來多往邊境省份城市轉(zhuǎn)移），當?shù)鼐揭桩a(chǎn)生懈怠心理，反恐工作流于形式，各種反恐演練也得不到真正意義上的重視。

構(gòu)建城市公交車突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動機制的思考

面對新時期城市風(fēng)險協(xié)調(diào)治理的新形勢，筆者建議，以協(xié)同治理理論為牽引，通過政策法規(guī)、技防力度、情報支撐、應(yīng)急力量和實戰(zhàn)指揮等方面建構(gòu)城市公交車突發(fā)事件應(yīng)急協(xié)同機制。

（一）完善政策法規(guī)建設(shè)

一方面，在政策制定方面，出臺利于城市公交系統(tǒng)安全防范、員工編制、福利待遇等國家政策，制定統(tǒng)一的城市公交車國家防火標準，規(guī)定生產(chǎn)、維修、保養(yǎng)等程序的合格矢量及規(guī)范，以提升城市公交系統(tǒng)內(nèi)部安全防范的基礎(chǔ)能力。另一方面，在法規(guī)完善方面，整合反恐、應(yīng)急、消防、治安、交通等相關(guān)領(lǐng)域法律文本，修訂核心法條，針對城市公交車應(yīng)急處突的新特點、新趨勢，增添“公交縱火”的處罰定性；出臺司法解釋，明確公交縱火暴恐事件的“加重處罰”情節(jié)；落實城市公交車輛超載責任追究制度、處罰幅度等。此外，加大法學(xué)專家人才庫建設(shè)，建議公交系統(tǒng)設(shè)立公職律師，同時由相關(guān)科研單位組建法學(xué)人才隊伍，投入公交縱火暴恐的法理研究，以服務(wù)于司法實踐。

（二）推進技防力度保障

為降低公交車公共安全風(fēng)險，應(yīng)以科技信息化為抓手、引擎，由國家投入研發(fā)資金，提升城市公交系統(tǒng)信息化水平，如2014年武漢投入近8000萬元加強公交反恐，其中大部分投入公交設(shè)備的研發(fā)升級。

從事故檢驗鑒定的經(jīng)驗中不難發(fā)現(xiàn)，由于公交車大多使用柴油或天然氣，點燃的瞬間容易引爆，給滅火救援留下極少的間隔時間。引火源的種類包含自制定時裝置、遙控裝置、打火機，從科技的發(fā)展趨勢來看，遙控無人機也可能成為作案的工具。因此，應(yīng)注意公交車的耐燃材料設(shè)計，研發(fā)耐高溫車載“黑匣子”，添加視頻監(jiān)控的防護罩，保持線路系統(tǒng)獨立，裝載一鍵報警裝置、自動感應(yīng)噴水設(shè)置，拆除臨窗橫桿，更換推拉式逃生窗等，為反恐防暴、人身自救贏取更多時間。

（三）建強情報支撐體系

伴隨科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，數(shù)據(jù)日益增多，筆者認為，可搭建基于大數(shù)據(jù)技術(shù)的城市公交車突發(fā)事件情報體系，主要分為四個層次，一是感知層，二是處理層，三是挖掘?qū)?，四是輸出層?/p>

感知層的主要數(shù)據(jù)來源于三個方面。一是視頻監(jiān)控系統(tǒng)。主要來源是在公交車前后門、公交車中、公交站點等位置安裝智能視頻監(jiān)控和圖像采集系統(tǒng)。二是物聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)。主要來源是公交卡、移動支付端口、司機手環(huán)、公交車情況監(jiān)控等。三是社交網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)。主要來自微博、貼吧等網(wǎng)絡(luò)公開情報數(shù)據(jù)。在處理層，主要對感知層收集到的數(shù)據(jù)進行儲存與處理，對非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)進行結(jié)構(gòu)化，對冗雜數(shù)據(jù)進行清洗降噪以實現(xiàn)數(shù)據(jù)挖掘?qū)拥念A(yù)處理需求。在挖掘?qū)樱饕槍Λ@取的數(shù)據(jù)進行深層次挖掘，采用回歸算法、遺傳算法等多種計算方式，分析挖掘異常數(shù)據(jù)，得出研判結(jié)果。最后是輸出層，根據(jù)挖掘?qū)拥贸龅臄?shù)據(jù)，自動判斷相關(guān)情況，并將研判結(jié)果及時輸出至應(yīng)急管理部門，對緊急情況則迅速針對公交車采取相關(guān)預(yù)案。以針對公交車司機異常狀態(tài)處理為例（圖4），該體系的運轉(zhuǎn)可迅速處置相應(yīng)緊急狀況，為實戰(zhàn)提供有力的情報力量支撐。

圖4 公交車司機異常狀態(tài)處理情報應(yīng)用

（四）充實應(yīng)急處突力量

第一，公交系統(tǒng)內(nèi)部力量的充實。城市公交系統(tǒng)應(yīng)提高認識，重視日常防范措施的落實，全方位、全天候配備公交車專職安全員與志愿者相結(jié)合的模式，做好車輛、車站及車庫的巡邏、檢查，把好“上崗資質(zhì)—政治素養(yǎng)—身心狀態(tài)”關(guān)口，增添內(nèi)部應(yīng)急處突的有生力量。

第二，成立公交反恐安保大隊。由當?shù)毓簿譅款^，構(gòu)筑“巡特警—武警—便衣民警—民警警犬巡查”相結(jié)合疊加式、隨機樣態(tài)的立體化體系，通過筑牢基礎(chǔ)節(jié)點，繼續(xù)推動“一室引領(lǐng)三隊” 建設(shè)，在車站警務(wù)室、公交站關(guān)注治安關(guān)鍵要素，具體包括人、地、物、事、組織；成立便衣公交巡警，加強公交輔警隊伍建設(shè)，確保安全穩(wěn)定等。

第三，落實教育培訓(xùn)機制。有條件的可借助當?shù)貞?yīng)急、消防或公安培訓(xùn)基地，條件暫時不允許的可跨區(qū)域聯(lián)合培訓(xùn)；制定培訓(xùn)方案、教案，定期與不定期對城市交通系統(tǒng)進行安全生產(chǎn)演練與培訓(xùn)，提升防恐辨識能力、應(yīng)急處置能力、初始火災(zāi)撲救能力；提升公交車司機能力素質(zhì)，形成“識別發(fā)現(xiàn)—開破門窗—喊話疏散—應(yīng)急滅火—一鍵報警”的思維慣性；進行盾牌、警棍操作的訓(xùn)練；借鑒內(nèi)蒙古自治區(qū)通遼公安局“紅袖標治安”巡邏隊的優(yōu)秀做法，運用于城市公交車應(yīng)急處突之中；鼓勵和支持社會組織參與到治安防控體系建設(shè)中，給予其適合的主體地位，并加強對這些組織的監(jiān)管、培訓(xùn)和指導(dǎo)，賦予其相應(yīng)的責任，使其有序參與到治安防控體系建設(shè)之中。

（五）加強應(yīng)急實戰(zhàn)指揮

近年來，各地強化實戰(zhàn)型指揮中心的建設(shè)，力推扁平化指揮模式變革，意圖減少指揮層級，確?？焖俜磻?yīng)與及時處置，學(xué)界也積極探索建立具有中國特色的整建制指揮部模擬演練體系，增強跨部門指揮、決策與協(xié)作能力。因此，在處置城市公交車突發(fā)事件中，加強應(yīng)急實戰(zhàn)指揮能力建設(shè)成為重中之重。

首先，實現(xiàn)跨區(qū)域警務(wù)合作一體化機制建設(shè)，尤其是區(qū)域反恐警務(wù)合作，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)治安警、網(wǎng)警、巡警、刑警、反恐等警種配合，聯(lián)合情報、反恐、消防、應(yīng)急、衛(wèi)生等職能部門，成立專門化辦公室，壓縮指揮層級，實現(xiàn)快速機動反應(yīng)（圖5、圖6）。

圖5 多部門協(xié)同快速機動反應(yīng)

圖6 貴州安順2路公交車墜江案救援現(xiàn)場

其次，確立城市公交突發(fā)事件應(yīng)急指揮的基本原則：超前預(yù)防、精準調(diào)動、快速協(xié)同，使指揮層面在應(yīng)急響應(yīng)中發(fā)揮“快、準、實”的高效指戰(zhàn)作用。形成“定位情況信息—協(xié)同作戰(zhàn)—安全檢查—滅火救援—醫(yī)療救護—后勤支援—后勤保障”的指揮體系，形成應(yīng)急聯(lián)動效應(yīng)。

最后，建立事故調(diào)查合作機制，如針對公交車縱火事件，建立火災(zāi)協(xié)作調(diào)查聯(lián)席會議制度和疑難現(xiàn)場分析制度，案件調(diào)查過程中定期召集消防、刑偵等主要人員聯(lián)席研究，匯總調(diào)查進展，分析原因，確定火災(zāi)性質(zhì)，對事故處置、輿情控制和后期善后工作具有重要意義。

結(jié)語

當代社會治理已突破傳統(tǒng)的線性模式，走向網(wǎng)絡(luò)化治理形態(tài)，呈現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)化、多樣化、自組織的特征，社會治理需要從傳統(tǒng)的行政管理模式向復(fù)雜科學(xué)管理范式轉(zhuǎn)變。協(xié)同治理理論符合復(fù)雜科學(xué)管理的實質(zhì)需求，在橫向和縱向?qū)用嫱黄乒芾肀趬荆瑢で笳?、機構(gòu)、組織和個人合力最大化。城市公交車突發(fā)事件危害性大、國內(nèi)外影響較為惡劣，本文以城市公交車突發(fā)事件的處置為突破口，力求應(yīng)用政策法規(guī)、技防力度、情報支撐、應(yīng)急力量和實戰(zhàn)指揮等手段構(gòu)建聯(lián)動機制，以期解決問題桎梏。筆者呼吁國內(nèi)更多的專家學(xué)者能加入城市公交應(yīng)急管理領(lǐng)域研究的大軍之中，從理論借鑒到經(jīng)驗總結(jié)，形成成套理論與實務(wù)體系，利于震懾制造城市風(fēng)險的不法分子，對維護我國社會治安秩序、保護人民群眾生命財產(chǎn)利益意義重大。