周培桂 魏杰 蔡威

＊作者單位： 1. 中國消防救援學院，北京，102202； 2. 中國安全生產科學研究院，北京，100012； 3. 中國人民公安大學，北京，100032

伴隨城市交通樞紐的便利化，公交車、地鐵、輕軌、高鐵、有軌電車、出租車、旅游景區(qū)班車等交通安全問題成為城市風險治理的新型高危點，尤其以城市公交車突發(fā)事件應急工作為重。由于應急管理工作是一項復雜且多元的社會治理工作，涉及社會層面多，影響范圍廣，單靠一個或某幾個部門“大包大攬”來完成應急工作的可能性較低。因此，亟須在各領域之間、部門之間、層級之間針對性地開展協(xié)同治理工作。

公交車突發(fā)事件應急處置是城市協(xié)同治理的重要課題

“協(xié)同治理理論”興起于20世紀90年代初，目前已成為許多國家政府治道變革的路徑選擇。該理論主要指在復雜社會情況與治理主體多元化的條件下，針對某一社會問題或者一定時期內社會情況，以某一政府部門或政府組織為主導，理順發(fā)揮相關各政府部門的職能與關系，加強政府與社會組織之間的協(xié)作，共同制定、實施并維護針對性的社會性規(guī)則，從而實現社會公共利益的最大化的理論。而在對城市公交車突發(fā)事件進行協(xié)同治理時，則是通過政府部門與社會自組織之間相互協(xié)調與協(xié)商，共同構建并運行應急聯動機制，實現對于城市公交車突發(fā)事件的盡早預防與及時處置，從而達到應急處置效率的最大化。

城市公交車突發(fā)事件處置是城市風險治理的關鍵領域，由于城市公交呈現線路多、覆蓋面廣、安保力量弱等特點，容易成為城市公共安全治理的盲區(qū)。中國城市發(fā)展研究會課題組在《城鄉(xiāng)消防安全防護系統(tǒng)與社會公共安全研究報告》中提及公安和消防部門在應急處突中面臨的新難題，以公交車縱火暴恐案件居多。筆者梳理2014年以來我國31起城市公交車突發(fā)事件（表1），總結歸納其主要分為三大類：一是以暴力形式實施的重大刑事案件，二是由司乘沖突引發(fā)的刑事、民事或治安案件，三是公交車自燃事故或交通事故。其中近年來第三類即公交車自燃事故或交通事故呈現上升態(tài)勢，多為高溫、電路或燃油系統(tǒng)故障、人為因素制約；第一類暴力刑事案件呈現預謀性強、單獨作案、社會危害大、易造成模仿效應，引發(fā)同類犯罪等特點；而第二類案件案發(fā)原因是多方面的，除了對社會的仇恨不滿因素外，大多源于違法嫌疑人具備不健全人格及病態(tài)心理因素，作案工具一般使用汽油、香蕉水等助燃液體，時間上會選擇人流量大的上下班時間或者節(jié)假日，作案地點呈現出由一線城市向二三線城市蔓延的趨勢（圖1）。

圖1 銀川301路公交車火災現場

表1 2014年1月至2022年4月城市公交車突發(fā)事件簡表

城市公交車突發(fā)事件應急工作面臨的內外挑戰(zhàn)

（一）“內憂”：城市公交車突發(fā)事件應急的“內勁”不足

1.相關政策法規(guī)保障力度不足

第一，政策的滯后性嚴重制約公交系統(tǒng)內部安全機制的運行，黨委、政府對公交安全項目的財政撥款、稅收減免、增加人員編制等方面的政策支持力度不夠。第二，具體概念與對象的缺失。如2016年1月1日施行的新版《反恐怖主義法》第二十七條第2款提及公共交通站點安防“公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)”以及“防范恐怖襲擊的技防、物防設備、設施”，并未提及城市公交車輛等重點對象，《消防法》的法律文本中也未提及“縱火”“反恐”等字眼。第三，主體責任與責任邊界較為模糊。對于城市公交車突發(fā)事件，難以從《刑法》《治安管理處罰法》《消防法》等法律文本中找到相應的罪名認定、追責幅度等，且對于“危害公共安全”與“故意傷害他人”的法律定性不清，實踐中存在執(zhí)法主體不清、責任不明、執(zhí)行困難等問題。

2.公交車安全管理存在一定漏洞

第一，安檢的缺失。即使像北、上、廣、深等特大城市的快速公交系統(tǒng)（BRT）采用公交專道，全封閉、全時段的管理，但其并沒有采取實時的安檢措施，留下極大的安全隱患，公交車極易成為新型突發(fā)事件的目標。第二，視頻監(jiān)控的滯后。雖然目前并未發(fā)現視頻探頭被直接破壞，但探頭設備的防護欠缺，容易遭受破壞，從而導致電子數據證據的流失。第三，消防基礎設施不達標。經調研，濟南城區(qū)共有公交汽（電）車4780部、營運線路229條、公交站點3339個，日客運量240萬人次，而車上多數逃生裝置、消防錘、滅火器的配備形同虛設，部分設備老化，提醒標志脫落，司機座位的防護缺失等，亟待引起重視。

3.安全力量薄弱與乘客安全意識淡薄

隨著城市新能源汽車的不斷推廣，越來越多的城市開始使用以鋰電公交車、天然氣公交車等為代表的新能源公交車，目前在技術使用和電池安全性上尚不完全成熟，因此也常會引發(fā)安全事故。此外，從調研情況來看，由于城市公交系統(tǒng)班次多、線路長，司機人員數量有限，且出現年齡斷層現象，部分公交車司機常年處于超負荷工作狀態(tài)，其身體健康因素往往得不到必要的關注與保障。我國城市中僅有極個別城市的公交系統(tǒng)公司能獨立設置安全員，配合城市大型活動舉辦期間公交線路的安全保衛(wèi)，但也僅僅服務于專項活動，當活動結束過后，安全員也不再配備，線路長、車輛多、經費緊等客觀因素，無形中導致應急工作難度的增大。

從歐美國家的經驗來看，城市恐怖主義難以防范主要有兩個原因：安保戰(zhàn)線過長和防范心理松懈。在遭受公交車縱火暴恐慌亂之際，由于乘客防范意識薄弱，欠缺公共安全意識，應急心理、逃生心理、技巧方法、實訓演練極度缺失，明哲保身之態(tài)間接導致乘客慌亂、踩踏事故等形勢的惡化。

（二）“外患”：城市公交車突發(fā)事件應急的“外力”欠缺

1.對基礎信息采集的重視程度不足

從基層群眾性自治組織的信息采集到公安派出所轄區(qū)的人員掌控，皆存在重視不足的問題，對于重點人員，比如信訪大戶、釘子戶、精神疾病患者、有犯罪前科、仇視社會等人員，日常動態(tài)、情報信息的監(jiān)控存在較大漏洞。一些公交縱火案的犯罪分子源于社會底層，由于自身合理的利益訴求得不到滿足，走投無路，便產生對社會的不滿和仇恨社會的情緒，轉而實施公交縱火犯罪行為。幫扶政策的落實不到位，群眾走訪的走形式、走過場，甚者，責任追究機制的缺失，都是公交車縱火暴恐案件的重要外因。

2.對易燃易爆物品管理失控漏管

2014年，公安部下發(fā)文件明令對購買散裝汽油等行為進行限制。筆者通過調研走訪發(fā)現，城市加油站不出售散裝汽油，但部分三四線城市仍存有無證經營的走私黑油站進行散裝油銷售、走私的柴油交易等現象，如粵港邊境走私的香港“紅油”問題，黑色的地下鏈條導致該類物品的流通難以監(jiān)管，一旦犯罪分子有心進行縱火爆炸，往往極易獲取類似物品；盡管公交站嚴禁攜帶易燃易爆物品進站（圖2、圖3），但社會面相關危險化工產品銷售的登記缺失，對“香蕉水”、黑火藥等易燃易爆化學制品缺乏必要的監(jiān)管，進而出現較大安全漏洞。

圖2 公交站嚴禁攜帶易燃易爆物品乘車宣傳牌

圖3 安檢巡防人員開展乘客隨身攜帶物品檢查

3.綜合應急處置力量難以形成合力

新時期，事故處置已跳出應急管理或公安部門“單打獨斗”的傳統(tǒng)思維，其要求每一名公民都應是應急處突的主角。以公交車反恐防暴為例，公安機關警種間由于協(xié)調配合難以科學化、同步化，治安警、巡警、特警、轄區(qū)派出所、交警等部門臨時指揮體系的搭建難以適應實戰(zhàn)之需。由于在日常的警務工作運行中，打擊城市暴力犯罪事件更受關注，如展開“兩搶一盜”專項行動等，恐怖犯罪活動因在大多數城市的案件發(fā)生較少（近年來多往邊境省份城市轉移），當地警方易產生懈怠心理，反恐工作流于形式，各種反恐演練也得不到真正意義上的重視。

構建城市公交車突發(fā)事件應急聯動機制的思考

面對新時期城市風險協(xié)調治理的新形勢，筆者建議，以協(xié)同治理理論為牽引，通過政策法規(guī)、技防力度、情報支撐、應急力量和實戰(zhàn)指揮等方面建構城市公交車突發(fā)事件應急協(xié)同機制。

（一）完善政策法規(guī)建設

一方面，在政策制定方面，出臺利于城市公交系統(tǒng)安全防范、員工編制、福利待遇等國家政策，制定統(tǒng)一的城市公交車國家防火標準，規(guī)定生產、維修、保養(yǎng)等程序的合格矢量及規(guī)范，以提升城市公交系統(tǒng)內部安全防范的基礎能力。另一方面，在法規(guī)完善方面，整合反恐、應急、消防、治安、交通等相關領域法律文本，修訂核心法條，針對城市公交車應急處突的新特點、新趨勢，增添“公交縱火”的處罰定性；出臺司法解釋，明確公交縱火暴恐事件的“加重處罰”情節(jié)；落實城市公交車輛超載責任追究制度、處罰幅度等。此外，加大法學專家人才庫建設，建議公交系統(tǒng)設立公職律師，同時由相關科研單位組建法學人才隊伍，投入公交縱火暴恐的法理研究，以服務于司法實踐。

（二）推進技防力度保障

為降低公交車公共安全風險，應以科技信息化為抓手、引擎，由國家投入研發(fā)資金，提升城市公交系統(tǒng)信息化水平，如2014年武漢投入近8000萬元加強公交反恐，其中大部分投入公交設備的研發(fā)升級。

從事故檢驗鑒定的經驗中不難發(fā)現，由于公交車大多使用柴油或天然氣，點燃的瞬間容易引爆，給滅火救援留下極少的間隔時間。引火源的種類包含自制定時裝置、遙控裝置、打火機，從科技的發(fā)展趨勢來看，遙控無人機也可能成為作案的工具。因此，應注意公交車的耐燃材料設計，研發(fā)耐高溫車載“黑匣子”，添加視頻監(jiān)控的防護罩，保持線路系統(tǒng)獨立，裝載一鍵報警裝置、自動感應噴水設置，拆除臨窗橫桿，更換推拉式逃生窗等，為反恐防暴、人身自救贏取更多時間。

（三）建強情報支撐體系

伴隨科學技術的發(fā)展，數據日益增多，筆者認為，可搭建基于大數據技術的城市公交車突發(fā)事件情報體系，主要分為四個層次，一是感知層，二是處理層，三是挖掘層，四是輸出層。

感知層的主要數據來源于三個方面。一是視頻監(jiān)控系統(tǒng)。主要來源是在公交車前后門、公交車中、公交站點等位置安裝智能視頻監(jiān)控和圖像采集系統(tǒng)。二是物聯網系統(tǒng)。主要來源是公交卡、移動支付端口、司機手環(huán)、公交車情況監(jiān)控等。三是社交網絡數據。主要來自微博、貼吧等網絡公開情報數據。在處理層，主要對感知層收集到的數據進行儲存與處理，對非結構化數據進行結構化，對冗雜數據進行清洗降噪以實現數據挖掘層的預處理需求。在挖掘層，主要針對獲取的數據進行深層次挖掘，采用回歸算法、遺傳算法等多種計算方式，分析挖掘異常數據，得出研判結果。最后是輸出層，根據挖掘層得出的數據，自動判斷相關情況，并將研判結果及時輸出至應急管理部門，對緊急情況則迅速針對公交車采取相關預案。以針對公交車司機異常狀態(tài)處理為例（圖4），該體系的運轉可迅速處置相應緊急狀況，為實戰(zhàn)提供有力的情報力量支撐。

圖4 公交車司機異常狀態(tài)處理情報應用

（四）充實應急處突力量

第一，公交系統(tǒng)內部力量的充實。城市公交系統(tǒng)應提高認識，重視日常防范措施的落實，全方位、全天候配備公交車專職安全員與志愿者相結合的模式，做好車輛、車站及車庫的巡邏、檢查，把好“上崗資質—政治素養(yǎng)—身心狀態(tài)”關口，增添內部應急處突的有生力量。

第二，成立公交反恐安保大隊。由當地公安局牽頭，構筑“巡特警—武警—便衣民警—民警警犬巡查”相結合疊加式、隨機樣態(tài)的立體化體系，通過筑牢基礎節(jié)點，繼續(xù)推動“一室引領三隊” 建設，在車站警務室、公交站關注治安關鍵要素，具體包括人、地、物、事、組織；成立便衣公交巡警，加強公交輔警隊伍建設，確保安全穩(wěn)定等。

第三，落實教育培訓機制。有條件的可借助當地應急、消防或公安培訓基地，條件暫時不允許的可跨區(qū)域聯合培訓；制定培訓方案、教案，定期與不定期對城市交通系統(tǒng)進行安全生產演練與培訓，提升防恐辨識能力、應急處置能力、初始火災撲救能力；提升公交車司機能力素質，形成“識別發(fā)現—開破門窗—喊話疏散—應急滅火—一鍵報警”的思維慣性；進行盾牌、警棍操作的訓練；借鑒內蒙古自治區(qū)通遼公安局“紅袖標治安”巡邏隊的優(yōu)秀做法，運用于城市公交車應急處突之中；鼓勵和支持社會組織參與到治安防控體系建設中，給予其適合的主體地位，并加強對這些組織的監(jiān)管、培訓和指導，賦予其相應的責任，使其有序參與到治安防控體系建設之中。

（五）加強應急實戰(zhàn)指揮

近年來，各地強化實戰(zhàn)型指揮中心的建設，力推扁平化指揮模式變革，意圖減少指揮層級，確?？焖俜磻c及時處置，學界也積極探索建立具有中國特色的整建制指揮部模擬演練體系，增強跨部門指揮、決策與協(xié)作能力。因此，在處置城市公交車突發(fā)事件中，加強應急實戰(zhàn)指揮能力建設成為重中之重。

首先，實現跨區(qū)域警務合作一體化機制建設，尤其是區(qū)域反恐警務合作，實現區(qū)域內治安警、網警、巡警、刑警、反恐等警種配合，聯合情報、反恐、消防、應急、衛(wèi)生等職能部門，成立專門化辦公室，壓縮指揮層級，實現快速機動反應（圖5、圖6）。

圖5 多部門協(xié)同快速機動反應

圖6 貴州安順2路公交車墜江案救援現場

其次，確立城市公交突發(fā)事件應急指揮的基本原則：超前預防、精準調動、快速協(xié)同，使指揮層面在應急響應中發(fā)揮“快、準、實”的高效指戰(zhàn)作用。形成“定位情況信息—協(xié)同作戰(zhàn)—安全檢查—滅火救援—醫(yī)療救護—后勤支援—后勤保障”的指揮體系，形成應急聯動效應。

最后，建立事故調查合作機制，如針對公交車縱火事件，建立火災協(xié)作調查聯席會議制度和疑難現場分析制度，案件調查過程中定期召集消防、刑偵等主要人員聯席研究，匯總調查進展，分析原因，確定火災性質，對事故處置、輿情控制和后期善后工作具有重要意義。

結語

當代社會治理已突破傳統(tǒng)的線性模式，走向網絡化治理形態(tài)，呈現出網絡化、多樣化、自組織的特征，社會治理需要從傳統(tǒng)的行政管理模式向復雜科學管理范式轉變。協(xié)同治理理論符合復雜科學管理的實質需求，在橫向和縱向層面突破管理壁壘，尋求政府、機構、組織和個人合力最大化。城市公交車突發(fā)事件危害性大、國內外影響較為惡劣，本文以城市公交車突發(fā)事件的處置為突破口，力求應用政策法規(guī)、技防力度、情報支撐、應急力量和實戰(zhàn)指揮等手段構建聯動機制，以期解決問題桎梏。筆者呼吁國內更多的專家學者能加入城市公交應急管理領域研究的大軍之中，從理論借鑒到經驗總結，形成成套理論與實務體系，利于震懾制造城市風險的不法分子，對維護我國社會治安秩序、保護人民群眾生命財產利益意義重大。