李雪峰

組織實施國家級綜合應(yīng)急演練，既是防范化解重大安全風(fēng)險的必要舉措，也能對全國應(yīng)急準(zhǔn)備工作起到重要的示范引領(lǐng)作用。近年來，應(yīng)急管理部以推動實施應(yīng)急演練工作為抓手，親力親為，推動實施了“應(yīng)急使命”系列演練。2021年5月14日，國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部辦公室、應(yīng)急管理部、四川省人民政府聯(lián)合舉行“應(yīng)急使命·2021”演練；2022年5月11日，國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部辦公室、應(yīng)急管理部、甘肅省人民政府聯(lián)合舉行“應(yīng)急使命·2022”演練。這兩次演練均取得了良好成效。不論從完善國家級演練的視角，還是從為各地應(yīng)急演練提供借鑒的視角，其經(jīng)驗做法都值得總結(jié)研究。

若干背景

2021年和2022年以抗震救災(zāi)為主題的“應(yīng)急使命”系列演練是在應(yīng)急管理部成立后三年的演練實踐與探索基礎(chǔ)上進(jìn)行的。

2018年6月24日至27日，應(yīng)急管理部首次組織國家級演練，與云南省組織了“‘擔(dān)當(dāng)-2018’地震救援實戰(zhàn)演練”。演練模擬了發(fā)生里氏7.0級地震，造成建筑倒塌、大量人員被埋壓、道路交通阻斷、通信設(shè)備損壞與公網(wǎng)癱瘓等場景，演練科目涵蓋啟動部省應(yīng)急響應(yīng)、救援隊伍拉動、生命跡象搜索、狹小空間救援、大面積坍塌構(gòu)筑物破拆、高空救援、深井救援、危化品車輛事故救援等。

2019年6月20日，應(yīng)急管理部與江西省組織、中國安能集團參加，在長江九江段舉行“2019年長江中下游抗洪搶險實戰(zhàn)演練”。演練聚焦工程搶險，設(shè)置針對水毀道路、堤壩漫溢、管涌、崩岸、滑坡、決口等險情應(yīng)對科目，著力檢驗了信息化條件下人才、技術(shù)以及多種裝備的合成救援效能。

2020年春，應(yīng)急管理部通知要求各地在常態(tài)化疫情防控中抓緊抓實當(dāng)年應(yīng)急預(yù)案演練工作，在風(fēng)險隱患分布集中的地區(qū)或領(lǐng)域開展跨部門、跨行業(yè)、跨區(qū)域的綜合性應(yīng)急演練，并對演練組織、評估整改等提出具體要求。

上述演練與通知表明，應(yīng)急管理部注重開展應(yīng)大災(zāi)搶大險的綜合演練，注重應(yīng)急處置央地協(xié)同、隊伍拉動與現(xiàn)場搶險救援，認(rèn)識到演練的評估整改與示范帶動作用。2021年和2022年“應(yīng)急使命”抗震救災(zāi)演練延續(xù)了上述認(rèn)識和做法，并在組織實施與評估改進(jìn)方面做出新的探索（圖1）。

圖1 “應(yīng)急使命”抗震救災(zāi)演習(xí)

“應(yīng)急使命”系列演練的特點

兩次“應(yīng)急使命”演練的目標(biāo)與場景設(shè)定、組織與實施方式有所不同，但仍有一系列共性特點。

（一）目的目標(biāo)：重實戰(zhàn)、多目標(biāo)

兩次演練都注重從實戰(zhàn)需要出發(fā)設(shè)定場景，按照實戰(zhàn)指揮、實兵投送、實地展開、實際處置要求組織實施。兩次演練分別模擬四川雅安和甘肅張掖發(fā)生7.5級地震，突出災(zāi)害先期處置及重點災(zāi)種災(zāi)害、重大基礎(chǔ)設(shè)施、重要民生目標(biāo)的搶險救援行動。其中，2021演練突出“三斷”（斷電、斷路、斷網(wǎng)）極端條件和復(fù)雜救災(zāi)任務(wù)下的巨災(zāi)應(yīng)對工作，2022演練著重探索高原地區(qū)和高寒條件下救援力量運用、技術(shù)戰(zhàn)法創(chuàng)新和綜合保障方法。

演練規(guī)劃注重全面發(fā)揮應(yīng)急演練的功能，著力實現(xiàn)聯(lián)合性、檢驗性、引領(lǐng)性目標(biāo)。演練注重央地、軍地、政社各方面力量的聯(lián)合應(yīng)對；注重通過演練檢驗預(yù)案的適用性，檢驗應(yīng)急指揮體系和救援隊伍響應(yīng)能力；注重通過演練引領(lǐng)各地應(yīng)急演練工作，宣傳普及災(zāi)害防治知識，夯實全社會防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)。

（二）參演主體：全層級、多主體

兩次演練都重視多指揮部聯(lián)動，包括各有關(guān)指揮層級。2021演練包括國家、省、市三級抗震救災(zāi)指揮部，2022演練包括國家、省、市、區(qū)四級抗震救災(zāi)指揮部，中央軍委與西部戰(zhàn)區(qū)聯(lián)指中心參加兩次演練。

兩次演練著重于技術(shù)救援與協(xié)同應(yīng)對，都有多方面救援力量參與。演練都包括國家綜合性消防救援隊伍、解放軍和武警部隊、安全生產(chǎn)、工程、醫(yī)療、電力、通信等社會應(yīng)急力量。2022演練還增加了鐵路、公安、環(huán)保、氣象等專業(yè)應(yīng)急力量。兩次演練分別動用了五千、六千人的各類應(yīng)急力量。

（三）場景設(shè)計：多場景、多場地

兩次演練所設(shè)定的場景都著力反映大震巨災(zāi)的真實情況，且各有各的特點。共性場景包括建筑倒塌埋壓人員搜救、基礎(chǔ)設(shè)施搶修、傷員救治轉(zhuǎn)運、受災(zāi)群眾安置等。2021演練場景還包括地鐵停運、高層建筑火災(zāi)、危險化學(xué)品儲罐火災(zāi)、燃?xì)庑孤?、水壩開裂、尾礦庫潰壩等次生災(zāi)害。2022演練結(jié)合當(dāng)?shù)貫?zāi)害特點和高原高寒環(huán)境，構(gòu)建了西電東送、西氣東輸、中歐班列事故，雪山中人員與高山峽谷景區(qū)游客遇險，礦井事故、機場設(shè)施損毀、鐵路隧道坍塌、水電站險情等場景。

兩次演練都安排了多演練場地。這既是實戰(zhàn)化場景設(shè)置的需要，也能夠最大限度擴大參演范圍。2021演練在雅安市雨城區(qū)設(shè)主演練場，在成都、攀枝花、樂山、阿壩、甘孜、涼山等6個市 （州）設(shè)分演練場。2022演練在張掖市甘州區(qū)設(shè)主演練場，在嘉峪關(guān)、酒泉、金昌、武威等4個市設(shè)分演練場。

（四）演練實施：多環(huán)節(jié)、多科目

兩次演練都采取多環(huán)節(jié)組織方式。一是總體上分為預(yù)演和總演兩大階段，二是演練內(nèi)容包括拉動檢驗、指揮演練、綜合演練3個環(huán)節(jié)。前者體現(xiàn)練與演的結(jié)合，后者體現(xiàn)應(yīng)急處置救援的主要環(huán)節(jié)。

兩次演練都著重檢驗現(xiàn)場救援能力，設(shè)置一系列高難度演練科目。2021演練設(shè)置26個演練科目，2022演練設(shè)置18大類41個具體演練科目。其中，2021演練應(yīng)用衛(wèi)星遙感技術(shù)、大中型無人機空中勘察等技術(shù)實時獲取災(zāi)情，運用通信衛(wèi)星、無人機、地面衛(wèi)星便攜站構(gòu)建“空天地一體”應(yīng)急通信系統(tǒng)，運用水面浮橋、鐵路公路保障地面交通，利用各型飛機成建制模塊化空投空降人員裝備，動用地質(zhì)雷達(dá)、成像雷達(dá)、音視頻生命探測儀等搜救建筑廢墟深度埋壓人員，應(yīng)用基站定位技術(shù)、通過手機信號定位被困人員，啟用模塊化醫(yī)療方艙組建移動醫(yī)院。2022演練也使用了各型模塊化、標(biāo)準(zhǔn)化、輕型化、智能化應(yīng)急救援裝備，實施了多架航空器編隊作業(yè)、投送物資、轉(zhuǎn)運傷員，應(yīng)急救援裝備體系化科技賦能得到充分展現(xiàn)。

（五）演練評估：以評促演、促練

兩次演練都注重演練評估工作，相比較而言，2021演練受疫情防控限制較少，評估要素更全、效果更突出。這次演練評估由中國地震搜救中心主導(dǎo)，組織了120 人的評估組。評估組編制200頁的演練評估標(biāo)準(zhǔn)，分為多個小組，深入到各級指揮部和救援隊伍中全程跟進(jìn)評估。尤其是在預(yù)演過程中，評估組認(rèn)真評估預(yù)演行動的效果，即時為參演者提出改進(jìn)意見建議，在客觀上發(fā)揮了以評促練的作用。演練結(jié)束后評估組結(jié)合體制機制、管理體系、預(yù)案等方面的缺點不足，撰寫了演練評估報告，提出了改進(jìn)的意見建議。

（六）演練后整改：以點帶線、帶面

兩次演練都重視以點帶線（地震應(yīng)急）、以點帶面（綜合應(yīng)急）。以2021演練為例，當(dāng)年6月1日，國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部辦公室、應(yīng)急管理部、四川省人民政府召開“應(yīng)急使命·2021”抗震救災(zāi)演練總結(jié)評估視頻會議。會議在充分肯定演練促進(jìn)指揮協(xié)調(diào)機制的磨合順暢、軍地力量的協(xié)調(diào)聯(lián)動、救援能力的有效提升、新技術(shù)新裝備的檢驗應(yīng)用等成效基礎(chǔ)上，也指出演練暴露出部分人員對大震巨災(zāi)后果的嚴(yán)重性、救援的艱巨性認(rèn)識不足，各級抗震救災(zāi)指揮部職責(zé)范圍不夠清晰，基層應(yīng)急能力總體偏弱，“斷、亂、慢”問題解決還有差距，應(yīng)急預(yù)案針對性、可操作性不強等方面的問題。

以點帶線方面，上述會議要求加強演練成果在防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域的轉(zhuǎn)化運用，及時整改落實演練中發(fā)現(xiàn)的問題，把形成的經(jīng)驗啟示轉(zhuǎn)化為抗震救災(zāi)的制度成果，抓緊完善現(xiàn)場指揮協(xié)調(diào)機制、重特大地震災(zāi)害預(yù)案、應(yīng)急指揮通信保障預(yù)案、航空鐵路輸送裝載攜行標(biāo)準(zhǔn)和部省聯(lián)合組織演練規(guī)范等。

以點帶面方面，上述會議強調(diào)以演練促進(jìn)綜合應(yīng)急準(zhǔn)備工作，要求建立常態(tài)化應(yīng)急演練制度，堅持每年開展省市縣各級綜合演練，進(jìn)一步完善預(yù)案、磨合機制、鍛煉隊伍。

進(jìn)一步提升國家級應(yīng)急演練效能的建議

上述分析歸納表明，“應(yīng)急使命”系列演練已經(jīng)形成一整套行之有效的做法，初步形成符合實際、特色明顯的演練模式。考慮到我國災(zāi)害事故多發(fā)頻發(fā)、風(fēng)險日益復(fù)雜難控的形勢，由應(yīng)急管理部門推動實施的年度國家級災(zāi)害事故演練有望持續(xù)開展下去。為充分發(fā)揮演練的綜合效能，今后國家級應(yīng)急演練可在如下方面作出提升改進(jìn)。

（一）確立制度基礎(chǔ)，盡快建立國家應(yīng)急演練制度

應(yīng)急管理部成立后牽頭推進(jìn)的幾次大演練表明，開展以應(yīng)對重大風(fēng)險與巨災(zāi)為主要目的的國家級演練示范帶動性作用明顯，應(yīng)當(dāng)常態(tài)化開展下去?？梢哉f，建立國家應(yīng)急演練制度的時機已趨于成熟。在這方面，要深入總結(jié)以往經(jīng)驗，也可以借鑒有關(guān)國家經(jīng)驗。例如，美國汲取卡特里娜颶風(fēng)應(yīng)對教訓(xùn)，在2006年《后卡特里娜颶風(fēng)應(yīng)急管理改革法案》中要求，“聯(lián)邦應(yīng)急管理署署長應(yīng)定期但不少于每兩年進(jìn)行一次國家演練”。又如德國自2004年起，每兩年左右開展一次國家級應(yīng)急演練，即“跨州危機管理演練”。德國為此制定《國家戰(zhàn)略危機管理演練指南》來詳細(xì)指導(dǎo)如何跨州演練。具體而言，我國可以政府規(guī)章方式確立國家級應(yīng)急演練制度，對演練的預(yù)算來源、計劃準(zhǔn)備、組織實施、綜合保障、評估改進(jìn)等方面作出規(guī)范要求。

（二）夯實短板弱項，以演練帶動全方位應(yīng)急準(zhǔn)備

就“應(yīng)急使命”系列演練而言，為更好發(fā)揮演練的全方位帶動作用，可考慮加強如下方面。

一是以演練帶動重大安全風(fēng)險的認(rèn)識與評估研判。演練的第一個邏輯環(huán)節(jié)是風(fēng)險研判，完整的演練活動應(yīng)當(dāng)以風(fēng)險研判為起點。例如，美國聯(lián)邦應(yīng)急管理署強調(diào)，國家級演練要以真實事件為基礎(chǔ)。在準(zhǔn)備2020年美國國家級網(wǎng)絡(luò)安全事件演練之前，演練組織方舉辦了網(wǎng)絡(luò)安全研討會，著重研究從已發(fā)生的網(wǎng)絡(luò)安全事件中汲取經(jīng)驗教訓(xùn)。我國“應(yīng)急使命”系列演練的組織團隊也可在演練前就有關(guān)風(fēng)險進(jìn)行深入探究，既是為了把握風(fēng)險表現(xiàn)與趨勢，也能為后續(xù)的演練場景設(shè)計奠定基礎(chǔ)，還可達(dá)到通過風(fēng)險研究成果學(xué)習(xí)使有關(guān)各方提高對重大風(fēng)險形勢認(rèn)識的目的。

二是以演練帶動預(yù)案體系建設(shè)。演練對預(yù)案體系建設(shè)的推動作用，可體現(xiàn)在演練前、中、后的各個環(huán)節(jié)。演練前，有關(guān)部門和有關(guān)地方可先行審查應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急處置手冊等，必要時加以修訂，并開展預(yù)案培訓(xùn)活動。演練中，參演各方應(yīng)盡可能按照應(yīng)急預(yù)案要求實施演練。演練后，要評估各級各個方面預(yù)案之間的銜接狀況，及各個預(yù)案的針對性、實用性與可操作性，對預(yù)案的完善提出具體意見建議，上級主管部門則需要對后期預(yù)案修編情況進(jìn)行督促檢查?？傊?，要使應(yīng)急演練真正成為熟悉預(yù)案、檢驗預(yù)案、完善預(yù)案的重要工具。

三是以演練推動指揮能力提升。巨災(zāi)應(yīng)對中，應(yīng)急指揮體系復(fù)雜、災(zāi)害場景復(fù)雜多變，發(fā)揮樞紐與核心作用的指揮系統(tǒng)面臨巨大挑戰(zhàn)。因此對應(yīng)急指揮體系的訓(xùn)練十分必要，而這也是以往“應(yīng)急使命”系列演練的弱項。其實，有關(guān)國家都非常重視指揮演練。德國跨州演練以指揮演練為重點，每次演練都要啟動幾十個應(yīng)急指揮部協(xié)同參演。美國國家級演練也強調(diào)要依次開展指揮層面的桌面演練，以及模擬仿真的指揮功能演練?！皯?yīng)急使命”系列演練盡管定義為綜合演練，其中包括了指揮部信息流轉(zhuǎn)、研判決策等環(huán)節(jié)，但實際上演練對指揮體系的挑戰(zhàn)不高，基本處于走流程的層次。而這顯然無法有效回應(yīng)現(xiàn)實需求。今后的演練可在救援現(xiàn)場實戰(zhàn)演練之前，專設(shè)相對獨立的指揮演練環(huán)節(jié)。該環(huán)節(jié)要給指揮部提出形勢研判與處置決策的難題，切實使參演指揮部成員得到考驗與鍛煉。

四是以演練推動危機溝通能力提升。在全球化與全媒體時代，危機溝通在突發(fā)事件應(yīng)急處置中的作用越來越大。德國跨州演練會安排一個模擬電視臺，在演練全過程中不斷發(fā)布有關(guān)信息；會設(shè)立新聞發(fā)布與記者采訪等環(huán)節(jié)，提升演練的實戰(zhàn)性。而現(xiàn)行“應(yīng)急使命”系列演練都沒有專門安排新聞發(fā)布會及其他危機溝通環(huán)節(jié)。今后演練應(yīng)當(dāng)逐步加大危機溝通的環(huán)節(jié)，特別是要增加應(yīng)對復(fù)雜輿論態(tài)勢的內(nèi)容。此外，這部分演練內(nèi)容可以跟指揮體系演練結(jié)合起來。

（三）著力開拓創(chuàng)新，探索更為有效的演練模式

依據(jù)演練目的，應(yīng)急演練包括展示性演練、檢驗性演練、研究性演練等不同方式。當(dāng)前“應(yīng)急使命”系列演練的展示性成分過多，而檢驗性、考核性不強。今后應(yīng)著力探索更為有效的演練模式。

一是逐步弱化展示性演練。首先應(yīng)當(dāng)看到，展示性演練絕非一無是處。為了開展好一場展示性演練，演練預(yù)演階段就是某種意義的檢驗性演練，提升演練能力的目的是通過多次預(yù)演實現(xiàn)的。此外，展示性演練還具有科普宣教與示范帶動的功能。這表明展示性演練在今后一個時期內(nèi)仍將作為一種重要演練方式存在。但是展示性演練往往追求表面操作的完美，也容易滋生形式主義，適當(dāng)?shù)潜匾摹?/p>

二是加大檢驗性與研究性演練的成分。相較于展示性演練，檢驗性演練與研究性演練更能夠體現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求，對于探索解決應(yīng)急難題的價值更大。今后，可在展示性演練基礎(chǔ)上，進(jìn)一步側(cè)重于開展檢驗性演練，把演練與考核有機結(jié)合起來；還要探索開展研究性演練，切實研究巨災(zāi)與復(fù)合性系統(tǒng)性風(fēng)險條件下如何更有效應(yīng)對非常規(guī)災(zāi)害事故。

三是探索各種演練方式的融合使用。今后可嘗試開展融研究性、檢驗性、競賽性、展示性演練于一體的應(yīng)急演練方式。作為研究性演練，指揮演練環(huán)節(jié)要提出系統(tǒng)性風(fēng)險形勢研判或協(xié)同處置救援的難題供指揮部研究解決；作為檢驗性演練，應(yīng)力推無腳本演練，對參演團隊進(jìn)行嚴(yán)格演練評估，檢驗有關(guān)方面的應(yīng)急準(zhǔn)備狀況與應(yīng)急處置能力；作為競賽性演練，可以在演練中融入對各參演團隊的競爭性考核環(huán)節(jié)，實行差別化獎勵；作為展示性演練，可延續(xù)以往經(jīng)驗，在演練后期開展一場或多場以科普宣教為主要目的的演練環(huán)節(jié)。