張建新，李建松，劉權(quán)毅

（1. 安徽省第四測繪院，安徽 合肥 230031；2. 武漢大學遙感信息工程學院，湖北 武漢 430072）

國家自然資源機構(gòu)的成立是深化國土空間規(guī)劃改革的偉大創(chuàng)舉，化解了原有龐雜規(guī)劃體系之間內(nèi)容交叉、空間重疊、審批部門眾多等痛點和難點問題[1]。2019年中共中央、國務院正式發(fā)布《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，明確了國土空間規(guī)劃的“五級三類”要全系統(tǒng)貫穿于規(guī)劃編制體系；同年印發(fā)的《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導意見》提出，將“三區(qū)三線”作為國土空間規(guī)劃政策推進的頂層設(shè)計。因此，如何將“五級三類”的規(guī)劃架構(gòu)和“三區(qū)三線”的空間管制分區(qū)向規(guī)劃實施“轉(zhuǎn)譯”是目前亟需解決的問題。用地分類既是國土空間規(guī)劃的前期基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，又是規(guī)劃實施在空間上投影的結(jié)果，其分類形式和分類維度受土地用途和規(guī)劃管理的多重影響[2]，可以說國土空間規(guī)劃的編制工作是在用地類別的符號中賦予內(nèi)容和價值的過程。在這個意義上，用地分類的科學性和通用性對于推動國土空間“五級三類”規(guī)劃體系“縱向到底、橫向到邊”的落實和“三區(qū)三線”空間分區(qū)政策的引導具有深遠影響。

通過歸納整理現(xiàn)有國土空間用地分類的研究發(fā)現(xiàn)，其主要集中在3個方面：

1）在規(guī)劃體系與用地分類關(guān)系方面，主要集中在用地分類需滿足不同層級規(guī)劃體系的管理需求。例如，戚冬瑾[3]等從規(guī)劃管制和土地供應的角度，研究了用地分類與規(guī)劃管理之間的邏輯關(guān)系；程遙[2]等建議用地分類體系應由單一功能屬性向多屬性轉(zhuǎn)變，構(gòu)建“功能性”+“政策性”的分類方式；趙佩佩[4]、任利劍[5]等提出在總規(guī)層面制定“用地混合開發(fā)”的政策導向，在控規(guī)層面增加用地混合滿足新興產(chǎn)業(yè)的分類屬性，在修規(guī)層面加強空間用途管制（如開發(fā)強度、建筑形式和用地權(quán)屬等）作為混合用地的解決對策。

2）在空間規(guī)劃改革背景方面，主要探索在新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、多規(guī)合一、國土空間規(guī)劃等新視角下用地分類的結(jié)構(gòu)性與功能性。例如，林堅[6]等提出國土空間用地分類應把握好“建與非建”、“城—鎮(zhèn)—村”、“三生空間”、“地類細化”4 個等級之間的演繹邏輯；王光偉[7]等按照土地的稟賦特性、功能用途和其他因素構(gòu)建了“生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間+區(qū)域設(shè)施空間”的“3+1”空間分類框架體系；林堅[8]等還從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的格局出發(fā)，提出了全域覆蓋、市區(qū)重建設(shè)空間、郊區(qū)重非建設(shè)空間的差異化分類體系，服務于城鄉(xiāng)規(guī)劃“調(diào)查—分析—規(guī)劃”的工作管理需求；詹慶明[9]、劉權(quán)毅[10]等提出空間規(guī)劃用地分類應以土地利用和城鄉(xiāng)規(guī)劃用地分類為基礎(chǔ)，銜接融合其他部門的分類體系，構(gòu)建便于調(diào)查統(tǒng)計和規(guī)劃管理的用地分類體系；程瑤[2]、戚冬瑾[3]、張尚武[11]等提出分類分區(qū)的用地分類體系應與整個規(guī)劃編制的層次對應起來，不僅是功能性的分類，而且是政策性的分類。

3）在空間管制分區(qū)方面，聚焦于先分區(qū)后分類或先分類后分區(qū)的方法進行用地分類方案的構(gòu)建與應用。例如，鄒利林[12]等從用地管理的角度出發(fā)，根據(jù)土地的產(chǎn)業(yè)、社會和管理屬性進行土地分類；孔江偉[13]等在辨析用地分類與管制分區(qū)的邏輯關(guān)系的基礎(chǔ)上，將國土空間劃分為包括3 類主體功能區(qū)、6 類政策區(qū)、16 類用途區(qū)的3 層級空間管控分區(qū)；張紅旗[14]等通過“先分區(qū)后分類”的方法，構(gòu)建了“三生用地”分類體系；于莉[15]等根據(jù)土地的多維屬性，將國土用地整合為生態(tài)用地、生態(tài)生產(chǎn)用地、生產(chǎn)生態(tài)用地、生活生產(chǎn)用地4大類。

縱觀國家關(guān)于空間規(guī)劃的改革經(jīng)驗發(fā)現(xiàn)，對于用地分類與規(guī)劃層級之間銜接關(guān)系的研究較少。在思考國土空間“三區(qū)三線”管制分區(qū)和“五級三類”規(guī)劃體系的內(nèi)在邏輯以及相應空間分類所發(fā)揮的功能作用的基礎(chǔ)上，本文從規(guī)劃的政策性如何在用地分類的功能單元上落實入手，探索了國土空間規(guī)劃體系與用地分類之間的銜接，立足從根源上構(gòu)建一套橫向統(tǒng)一、縱向銜接的用地分類體系，進而為國土空間規(guī)劃用地分類的完善和改革提供參考。

1 國土空間分類體系存在的問題

空間規(guī)劃是國家政策實施的頂層設(shè)計。改革開放以來，相關(guān)部門編制出臺的規(guī)劃有80多種，而具有現(xiàn)實指導性的是發(fā)改、規(guī)劃、國土、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)和海洋等部門制定的十幾種空間性規(guī)劃在用地分類和空間管控分區(qū)上的深化編制。然而，由于各類空間規(guī)劃主管部門在管理目標、管理需求上的職責不同，以及原始數(shù)據(jù)空間坐標、數(shù)據(jù)格式的差異，最終導致了不同規(guī)劃的數(shù)據(jù)銜接不順暢，阻礙了國土空間“多規(guī)合一”一張圖的科學、有效構(gòu)建。

1.1 分類體系多標并行，銜接不暢

各部門為滿足工作需要，依據(jù)不同的分類標準衍生出多元化的分類體系，對同一地表實體在數(shù)據(jù)采集、名稱內(nèi)涵、空間邊界、權(quán)屬劃定等方面均存在嚴重分歧與不匹配現(xiàn)象，致使各類空間規(guī)劃在用地分類上出現(xiàn)銜接不順暢的事實。最具代表性的是，國土部門的土地利用總體規(guī)劃（以下簡稱土規(guī)）和住建部門的城鄉(xiāng)規(guī)劃（以下簡稱城規(guī)）。土規(guī)以耕地保護、嚴控建設(shè)用地為指導思想，在用地分類上也更聚焦城市外圍非建設(shè)用地的地類細分，對建設(shè)用地的細化情況較為欠缺；而城規(guī)以引導與調(diào)控城市空間結(jié)構(gòu)與用地功能布局為主要手段，更加關(guān)注城鎮(zhèn)內(nèi)部建設(shè)用地的詳細劃分，因此土規(guī)和城規(guī)的用地分類體系在銜接上存在較大差異。

1.2 分類形式以功能為主，政策為輔

以功能性為主、政策性為輔的用地分類，是現(xiàn)有規(guī)劃用地分類的主導形式。具體地，城規(guī)和土規(guī)的分類形式以土地功能、空間形態(tài)和地表覆蓋為分類依據(jù)，采用等級式的分類結(jié)構(gòu)進行劃分。雖然這樣的劃分方式最簡單、直觀，但也會出現(xiàn)兩類體系的空間分區(qū)與用地分類無法銜接以及同一層級的分類體系無法有效對接的現(xiàn)實難題。主體功能區(qū)規(guī)劃和生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃主要依據(jù)政策劃分空間，前者的規(guī)劃意在為區(qū)域空間開發(fā)方向提供戰(zhàn)略性的框架引導，在國家、省級層面將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)4 類區(qū)域；后者主要是對區(qū)域生態(tài)空間的保護進行限定，為區(qū)域發(fā)展方略的制定提供生態(tài)本底的專業(yè)技術(shù)型支撐。此外，在分區(qū)的基礎(chǔ)上，分類采用平行的非等級式結(jié)構(gòu)落實不同的空間政策意圖。

1.3 分類維度前瞻不足，體系單一

現(xiàn)行的國土空間分類體系著重強調(diào)“建與非建”的管控思想，對生態(tài)用地和歷史文化遺產(chǎn)用地的劃分考慮不夠全面，將具有重要生態(tài)價值和文化價值的用地定位為未利用地，且在分類細化上較粗略，僅有兩級分類，在一定程度上弱化了生態(tài)資源和歷史資源的重要價值。另外，現(xiàn)有分類體系對新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)用地的發(fā)展趨勢考慮不足[16-17]，在分類體系上對該類新型用地的可擴充性不強，需增加混合用地或復合功能用地的分類指標。例如，在城市寫字樓內(nèi)部可同時存在教育培訓、酒店住宿、餐飲娛樂、企業(yè)辦公等新業(yè)態(tài)的混合設(shè)立；農(nóng)村地區(qū)隨著旅游業(yè)的發(fā)展，新建的民宿、娛樂、餐飲、停車場等服務設(shè)施也亟需對用地屬性改變的現(xiàn)象進行客觀的分類統(tǒng)計。因此，在市場經(jīng)濟更加靈活的情況下，國土空間規(guī)劃也應考慮新業(yè)態(tài)發(fā)展對用地分類體系的革新，從用地權(quán)屬、場地活動等方面進行多維可擴充性分類。

2 構(gòu)建“三區(qū)三線”+“五級三類”的國土空間分類體系

2019年國務院正式發(fā)布《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，明確了國土空間規(guī)劃“五級三類”的全系統(tǒng)編制體系，要求各級規(guī)劃“縱向到底、橫向到邊”的落實[11]，但如何將自然資源要素“轉(zhuǎn)譯”到具有實施和管理事權(quán)的國土空間規(guī)劃上是亟需解決的問題。解決問題的關(guān)鍵在于：①如何在“五級三類”的規(guī)劃體系中將“三區(qū)三線”的管制分區(qū)通過功能性與政策性分類落實到空間單元；②如何實現(xiàn)規(guī)劃體系與用地分類的銜接與演繹，使其適應多層次分類體系；③如何增加用地分類的靈活性，在剛性、結(jié)構(gòu)性的分類體系中疊加分類維度，服務于國土空間規(guī)劃的“調(diào)查—分析—規(guī)劃—監(jiān)測—評估”全過程。

2.1 不同規(guī)劃層級下“三區(qū)三線”的管控邏輯

“三區(qū)三線”劃分的初衷是引導各層級空間規(guī)劃對“三生空間”的科學、精準界定。因此，本文從宏觀、中觀、微觀3 個層面對不同層級的國土空間規(guī)劃進行研判，劃定精確的空間邊界（表1）。宏觀層面的“三區(qū)三線”，應注重國家、省級國土空間規(guī)劃戰(zhàn)略性政策的制定、引導，并在市、縣的總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和專項規(guī)劃搭建框架，以底線思維對“建與非建”、“保護與不保護”等指標進行宏觀調(diào)控，同時對跨區(qū)域的用地政策、空間結(jié)構(gòu)進行協(xié)調(diào)；中觀層面的“三區(qū)三線”，應落實國家、省級規(guī)劃的任務要求并向下分解，以土地用途管制和主導功能區(qū)劃定為抓手，銜接總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和專項規(guī)劃，同時做到剛性控制和彈性發(fā)展；微觀層面的“三區(qū)三線”，可直接指導市級、縣級的控制性和修建性詳細規(guī)劃，鄉(xiāng)村以及其他規(guī)劃，針對重要生態(tài)區(qū)域、農(nóng)產(chǎn)品供給區(qū)、城鎮(zhèn)化建設(shè)區(qū)以及戰(zhàn)略性交通網(wǎng)絡(luò)等規(guī)劃分區(qū)，依據(jù)不同的用地政策對開發(fā)性質(zhì)、開發(fā)內(nèi)容、開發(fā)模式、開發(fā)形式等進行控制[18]。簡而言之，“三區(qū)三線”自上而下的管控與傳導邏輯體現(xiàn)了國家意志和政策的落實。

表1 不同規(guī)劃層級下“三區(qū)三線”的管控邏輯

2.2 不同規(guī)劃層級下的用地分類維度

分類體系不僅需適用于不同層級的空間規(guī)劃，還需辨析分類結(jié)構(gòu)和層級能否滿足多重控制管理目標的實現(xiàn)。國家級層面的國土空間規(guī)劃作為一個戰(zhàn)略性綱領(lǐng)性指導文件，并不存在對空間單元進行功能定位的需求，可認為該層面不涉及土地利用分類的事宜；省級層面的國土空間規(guī)劃旨在統(tǒng)籌國家與省級層面制定的開發(fā)保護格局和自然資源監(jiān)管制度的實施，以功能分區(qū)的形式對區(qū)域性地類的用途進行管控，分類需求應突出功能區(qū)內(nèi)各類空間要素的綜合統(tǒng)籌以及功能區(qū)政策的上下引導職能；市（縣）級層面的國土空間規(guī)劃應重視對區(qū)域關(guān)系、城市定位和發(fā)展目標的戰(zhàn)略性安排，關(guān)注“建與非建”、“保護與不保護”的國土開發(fā)強度控制，達到“保護突管控、建設(shè)留彈性”的分類目標；鎮(zhèn)級層面的國土空間規(guī)劃以及市級、縣級城鎮(zhèn)開發(fā)邊外的鄉(xiāng)村規(guī)劃，分類意圖應突出對土地使用和開發(fā)活動的界定。因此，用地分類作為國土空間規(guī)劃對空間用途管制的工具，根據(jù)不同層級的國土空間規(guī)劃要求，在規(guī)劃體系中融入政策性和管制內(nèi)涵的用地分類是滿足不同層級規(guī)劃職能作用的“一劑良藥”。不同規(guī)劃層級下的用地分類維度如表2所示。

表2 不同規(guī)劃層級下的用地分類維度

2.3 構(gòu)建“層級+多維”的國土空間用地分類

用地分類貫穿國土空間規(guī)劃的全過程，一方面用地分類需滿足不同層級規(guī)劃編制任務和層級傳導作用的需求，另一方面土地特征和市場需求的不斷變化也會倒逼用地分類的創(chuàng)新。因此，作為描述客觀事實和承載規(guī)劃目標的用地分類必然是一個“層級+多維”的可擴充性用地分類體系（表3）。

表3 “層級+多維”的國土空間用地分類

1）分類層級一為國家和省級的國土空間規(guī)劃體系，其依據(jù)是分區(qū)管制和政策引導。在資源環(huán)境承載力評價和國土空間開發(fā)適宜性評價的基礎(chǔ)上，框定“三區(qū)三線”（城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間和鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線），分解傳導建設(shè)空間規(guī)模與開發(fā)強度、生態(tài)用地規(guī)模與保護紅線、自然岸線開發(fā)與保護、永久基本農(nóng)田保有量和用水總量等限制性指標；銜接落實國家、省級國土空間規(guī)劃的政策性分區(qū)規(guī)劃，同時服務于跨行政區(qū)域規(guī)劃的使用，該層級將著重考慮城鎮(zhèn)重點開發(fā)區(qū)（城市群、都市圈）、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)和其他廊道性規(guī)劃。因此，用地分類應突出戰(zhàn)略性、綱領(lǐng)性和指導性分類，但未必是用途功能的分類，更可能是帶有總體意圖和目標，又具有非常強可操作性的分類，發(fā)揮著國土空間規(guī)劃的底盤作用。

2）分類層級二為市、縣、鎮(zhèn)的國土空間規(guī)劃體系，其劃分可依據(jù)規(guī)劃分區(qū)、空間用途（地表覆蓋）和管控等級。一級劃分基于“建與非建”的規(guī)劃分區(qū)，統(tǒng)籌陸域、海域兩大空間的開發(fā)與保護，銜接傳導城鎮(zhèn)化建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品供給和生態(tài)保護區(qū)，海域開發(fā)區(qū)與保護區(qū)的管控目標、政策導向與管制規(guī)則。二級劃分中的非建設(shè)用地根據(jù)地表覆蓋特征，用地分類應厘清山水林草湖田的農(nóng)業(yè)和生態(tài)屬性；建設(shè)用地則根據(jù)空間用途特征，對居住、商辦、工業(yè)等用地進行分類，突出功能引導的用地分類。三級劃分中的非建設(shè)用地按“用途準入+指標控制”的分類方法，滿足居民生產(chǎn)、生活、生態(tài)的需求；而建設(shè)用地則以功能、政策和控制等級為導向進行分類（如一二三類居住、一二三類工業(yè)等）。該層級是銜接上位規(guī)劃戰(zhàn)略意圖，傳導下位規(guī)劃實施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，屬于結(jié)構(gòu)性、約束性、傳導性的分類，發(fā)揮著國土空間規(guī)劃的傳導作用。

3）分類層級三為用地分類的核心，也是難點，采用多維復合的分類邏輯。非建設(shè)用地可根據(jù)保護的管控等級細化用地分類，如增加地形坡度、水域面積、林地權(quán)屬、經(jīng)濟與非經(jīng)濟林木、綠化草地、自然草地、湖泊管控等；建設(shè)用地在功能用途的導向下，突出開發(fā)控制的分類思維，如增加地類的空間形態(tài)、開發(fā)強度、用地權(quán)屬、場地活動和特殊政策等，構(gòu)建平行的分類體系結(jié)構(gòu)和可擴充的分類框架，同時可附加文字描述確保分類的剛彈結(jié)合。該層級可直接指導用地的開發(fā)與控制，是一個法定性、實施性、管理性并存的多維用地分類，發(fā)揮著國土空間規(guī)劃的實施作用。

3 結(jié) 語

本文在總結(jié)原有部門條塊分割情況下的用地分類體系不協(xié)調(diào)問題的基礎(chǔ)上，通過對國土空間規(guī)劃應用前景的展望，從分類目標、分類依據(jù)、傳導機制等方面提出了一些探索性思考，力圖構(gòu)建一個適用于不同規(guī)劃層級的用地分類體系。首先，在橫向上從銜接規(guī)劃體系與邊界管控以及主體功能區(qū)劃定所需的用地分類維度入手，突出用地分類的政策性；然后，在縱向上從規(guī)劃體系與用地分類之間的政策傳輸與空間管控方面進行分類維度的界定，突出用地分類的傳導性；最后，通過“層級+多維”的用地分類落實橫縱向體系和空間分區(qū)之間的政策意圖，指導用地的開發(fā)與管控。新的用地分類架構(gòu)體系在滿足不同規(guī)劃層級與傳導機制的邏輯上，以規(guī)劃編制過程對用地屬性的多目標需求為導向，融入“層級+多維”的用地分類標準，為促進國土空間規(guī)劃改革提供了新的思路。