文/圖 北京市交通運輸綜合執(zhí)法總隊十六支隊（北京市道路工程質量監(jiān)督站） 薛忠軍 劉冬

公路交通作為交通運輸體系的重要組成部分,在國民經(jīng)濟發(fā)展中正發(fā)揮著越來越重要的作用。截至2020年底，中國公路總里程已經(jīng)達到519.81萬公里，高速公路里程16.10萬公里。交通運輸部在《公路“十四五”發(fā)展規(guī)劃》中提出，“十四五”期間，我國將新改建公路總里程30.2萬公里，其中，高速公路2.5萬公里?？梢?，“十四五”期間公路建設任務仍比較重，而公路工程施工質量安全是其中的重中之重。

公路工程施工質量不僅關乎政府的投資、建設單位的經(jīng)濟效益，以及施工企業(yè)的市場形象,也直接影響著公路的使用性能及駕駛員的行車安全，與此同時，公路建設各從業(yè)單位和人員也承擔著相應的法律風險。因此，高質量的道路建設應該得到建設、設計、施工等各單位的高度重視。

法律法規(guī)依據(jù)及事項清單

為了更好地落實質量安全要求，履行各方質量安全職責，以北京市為例，筆者梳理了主要法律法規(guī)依據(jù)，并摘錄了相關的事項清單，主要法律法規(guī)包括《中華人民共和國公路法》《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國招標投標法》《建設工程質量管理條例》《建設工程安全生產(chǎn)管理條例》《北京市生產(chǎn)安全事故隱患排查治理辦法》《公路水運工程質量監(jiān)督管理規(guī)定》《公路水運工程安全生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》《公路水運工程試驗檢測管理辦法》等法律法規(guī)及規(guī)章制度。

主要行政處罰事項清單，可在北京市交通委員會官方網(wǎng)站下載《北京市交通運輸行政處罰事項清單（工程質量監(jiān)督管理）》查看，其中，工程質量監(jiān)督管理行政執(zhí)法涉及職權103項，主要包括建設工程質量、建設工程安全生產(chǎn)和公路建設市場等三個領域。部分有關工程質量和安全的行政處罰事項如表1所示。

表1 行政處罰事項清單（工程質量監(jiān)督管理）

表1 行政處罰事項清單（工程質量監(jiān)督管理）

典型案例

依據(jù)工程質量監(jiān)督管理行政執(zhí)法事項清單，2021年行政處罰共104件，涉及5項法律法規(guī)、12項職權。其中，涉及質量安全的主要違法行為如表2所示。

表2 行政處罰統(tǒng)計

表2 行政處罰統(tǒng)計

特別重大生產(chǎn)安全事故責任追責案例

2015年5月15日，陜西省咸陽市淳化縣境內發(fā)生一起特別重大道路交通事故。旅游大巴行駛至淳卜路1公里450米下坡左轉彎處時，車輛失控由道路右側沖出路面，越過路外側綠化臺并向右側翻滑下32米深的山崖，造成35人死亡、11人受傷，直接經(jīng)濟損失2300余萬元。

8月25日，國務院批復陜西咸陽“5·15”特別重大道路交通事故調查報告，認定為特別重大生產(chǎn)安全責任事故。直接原因是大客車制動系統(tǒng)技術狀況嚴重不良，行經(jīng)下陡坡、連續(xù)急彎路段時，因制動力不足造成車速過快，側滑失控沖出路面翻墜至崖下。間接原因包括銅川市質量技術監(jiān)督局對機動車檢驗機構監(jiān)督檢查不到位、銅川市公安局交警支隊履行車輛查驗職責不到位、西安市交通運輸管理處履行查處非法營運大客車工作職責不到位、西安市臨潼區(qū)交通運輸局執(zhí)法行為不規(guī)范、咸陽市交通運輸局工作履職不到位等。事故調查組按照“四不放過”原則，駕駛員、西安市臨潼區(qū)交通運輸管理站等20人移送司法機關，銅川市委常委、副市長等34名地方政府及其有關部門工作人員給予黨紀、政紀處分。

陜西咸陽“5·15”特別重大道路交通事故示意圖

【分析】經(jīng)查，事故發(fā)生時該路段路面寬度、彎道半徑、縱坡度、警示標志設置等主要技術指標符合相關標準規(guī)范要求。但按照淳卜路2007年改建工程設計文件，1公里365米至1公里460米應設置鋼筋混凝土城垛式防撞墻（長度95米），施工時未實施，也未通過規(guī)定程序進行設計變更。在安全防護設施未按設計施工的情況下，2008年組織并通過了項目整體竣工驗收。因此，認定咸陽市交通運輸局違反公路工程質量管理相關規(guī)定，對淳卜路改建工程驗收及質量監(jiān)督工作履職不到位。

一般生產(chǎn)安全事故責任追責案例

某運輸公司運送鋼模板到某高速公路施工現(xiàn)場，私下找施工勞務方組織人員和吊車進行模板卸車作業(yè)。貨車司機將捆綁模板的鋼絲繩解開，兩名工人將固定三塊墩柱模板兩側的金屬綁帶拆除后，兩人爬到模板上方準備掛鉤，模板失穩(wěn)后突然發(fā)生側滑，兩人隨之跌落，分別被兩塊模板砸壓。此次物體打擊事故，造成兩名工人死亡。

【分析】事故調查組認定，這是一起因勞動組織不合理、安全管理不到位引發(fā)的一般生產(chǎn)安全責任事故。勞務公司現(xiàn)場生產(chǎn)負責人王某在組織工人配合吊裝作業(yè)時，未安排信號指揮人員及安全監(jiān)管人員進行現(xiàn)場管理，同時安排不具備相關能力的鋼筋班組工人配合吊裝作業(yè)，是事故發(fā)生的主要原因，負主要責任；勞務現(xiàn)場實際負責人嚴某在安排王某組織工人配合吊裝作業(yè)時，未對王某進行有針對性的安全教育，是重要原因，對事故發(fā)生負有重要責任。由區(qū)公安分局對上述二人立案偵查。運輸公司對事故發(fā)生負有主要管理責任，施工總承包單位對事故發(fā)生負有管理責任，均做出罰款的行政處罰?？偝邪鼏挝豁椖拷?jīng)理和項目執(zhí)行經(jīng)理對事故發(fā)生負有管理責任，分別給予行政記大過處分、撤職并給予行政記過處分。

模板卸車作業(yè)物體打擊事故

未按照工程設計圖紙施工案例

執(zhí)法人員檢查發(fā)現(xiàn)某公路工程某大橋鑄鐵泄水管頂部高出橋面鋪裝調平層，未按施工設計圖紙施工，違反《建設工程質量管理條例》第二十八條第一款的規(guī)定。

經(jīng)立案審批、內勤調查、整改復核、案件處理和處罰決定，根據(jù)《建設工程質量管理條例》第六十四條規(guī)定，鑒于該案行為的事實、性質、情節(jié)及影響程度，依法作出行政處罰。

【分析】《建設工程質量管理條例》第二十八條，施工單位必須按照工程設計圖紙和施工技術標準施工，不得擅自修改工程設計，不得偷工減料。第六十四條，違反本條例規(guī)定，施工單位在施工中偷工減料的，使用不合格的建筑材料、建筑構配件和設備的，或者有不按照工程設計圖紙或者施工技術標準施工的其他行為的，責令改正，處工程合同價款百分之二以上百分之四以下的罰款；造成建設工程質量不符合規(guī)定的質量標準的，負責返工、修理，并賠償因此造成的損失；情節(jié)嚴重的，責令停業(yè)整頓，降低資質等級或者吊銷資質證書。

在橋梁橋面的損害中，水是很重要的因素。由于泄水孔安裝位置高于防水層，只能排出橋面積水，橋面鋪裝內部排水功能喪失。通過橋面接縫、裂縫和瀝青混合料的空隙滲入橋面鋪裝層的水，無法通過泄水孔排出。長時間的滯水使得瀝青混凝土處于飽和狀態(tài)，在車輛高速行車、溫度變化等因素的綜合影響下，造成橋面瀝青混凝土層的剝落、松散等早期損壞。同時，橋面積水也會影響車輛通行能力，特別是冬季橋面結冰會嚴重影響行車安全。泄水管安裝高程不合理，不僅會造成橋面早期損壞，降低橋梁結構的耐久性和使用壽命，而且還會危及行車安全，解決不好必將造成較大的經(jīng)濟損失和不良的社會影響。

泄水管安裝未按施工設計圖紙施工

未設置明顯安全警示標志案例

2021年，執(zhí)法人員對某高速公路某特大橋示證檢查，發(fā)現(xiàn)12號墩柱平臺處100噸履帶起重機起重吊裝未設置明顯的安全警示標志。執(zhí)法人員立即要求施工作業(yè)人員停止作業(yè)，消除現(xiàn)場作業(yè)安全隱患。針對違法行為制作《責令（限期）改正通知書》，要求限期整改。經(jīng)立案審批、內勤調查、整改復核、案件處理和處罰決定，根據(jù)《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》第九十九條第一款第一項的規(guī)定，依法作出行政處罰。

【分析】《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》第三十五條，生產(chǎn)經(jīng)營單位應當在有較大危險因素的生產(chǎn)經(jīng)營場所和有關設施、設備上，設置明顯的安全警示標志?！督ㄔO工程安全生產(chǎn)管理條例》第二十八條，施工單位應當在施工現(xiàn)場入口處、施工起重機械、臨時用電設施、腳手架、出入通道口、樓梯口、電梯井口、孔洞口、橋梁口、隧道口、基坑邊沿、爆破物及有害危險氣體和液體存放處等危險部位，設置明顯的安全警示標志。安全警示標志必須符合國家標準?！豆饭こ淌┕ぐ踩夹g規(guī)范》（JTG F90-2015）3.0.14施工現(xiàn)場出入口、沿線各交叉口、施工起重機械、臨時用電設施及腳手架等臨時設施、民爆物品和易燃易爆危險品庫房、孔洞口、基坑邊沿、橋梁邊沿、碼頭邊沿、隧道洞口和洞內等危險部位，應設置明顯的安全警示標志和必要的安全防護設施。

在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)，在施工現(xiàn)場出入口、基坑邊沿、橋梁邊沿、隧道洞口等危險部位，施工單位能夠足夠重視，設置安全警示標志和安全防護設施。對施工現(xiàn)場使用的起重機械，施工單位一般采取租賃的方式，安全管理往往以租代管，三違作業(yè)、交叉作業(yè)頻發(fā)，存在很大的安全隱患。

責任認定與風險

公路工程事故追責認定十分復雜，需要根據(jù)參建主體有無過錯，劃分相應的責任主體，進而根據(jù)不同的分工，如建設、設計、監(jiān)理等單位，明確各自承擔的責任。

建設工程安全事故責任的認定

建設單位有下列情形之一的，負相應管理責任：

工程沒有領取施工許可證擅自施工;建設單位違章指揮;提出壓縮合同工期等不符合建設工程安全生產(chǎn)法律法規(guī)和強制性標準要求;將工程發(fā)包給不具備相應資質等級或無安全生產(chǎn)許可證的單位施工;將工程勘察、設計業(yè)務發(fā)包給不具備相應資質等級的勘察、設計單位;施工前未按要求向承包方提供與工程施工作業(yè)有關的資料，致使承包方未采取相應安全技術措施;建設單位直接發(fā)包的施工單位與同一施工現(xiàn)場其他施工單位進行交叉作業(yè)，或建設單位直接將分包工程發(fā)包給分包施工單位發(fā)生生產(chǎn)安全事故。

設計單位承擔事故責任的認定

設計單位有所述情形之一的，負相應設計責任或連帶責任：

未根據(jù)勘察文件或未按工程建設強制性標準進行設計，提供的設計文件不實或嚴重錯誤導致發(fā)生生產(chǎn)安全事故;對涉及施工的重點部位、環(huán)節(jié)在提供的設計文件中未注明預防生產(chǎn)安全事故措施意見;指定的建筑材料、構配件是發(fā)生生產(chǎn)安全事故因素。

監(jiān)理單位承擔事故責任的認定

監(jiān)理單位有下列情形之一的，負相應監(jiān)理責任或連帶責任：

未對安全技術措施或專項施工方案進行審查簽字;未對施工企業(yè)的安全生產(chǎn)許可證和項目經(jīng)理、技術負責人等資格進行審查;發(fā)現(xiàn)安全隱患未及時要求施工企業(yè)整改或暫停施工;施工企業(yè)對安全隱患拒不整改或不停止施工時，未及時向有關管理部門報告;為依照法律法規(guī)和工程建設強制性標準實施監(jiān)理。

此外，公路工程實行施工總承包的，總承包單位應對施工現(xiàn)場的安全生產(chǎn)負總責。但在日常安全管理中，經(jīng)常出現(xiàn)帶包代管或者不管等現(xiàn)象，對于總承包與分包方的事故責任認定，當總承包向分包方收取管理費用，分包方發(fā)生安全事故的，總承包負連帶管理責任，分包方負主要責任；當分包方不服從總承包安全管理導致生產(chǎn)安全事故的，由分包方擔主要責任；當總承包違法分包或轉包給不具備相應資質等級的分包方發(fā)生事故的，總承包負主要責任；當總承包在施工前未按要求向分包方提供施工作業(yè)相關資料，致使分包方未采取相應安全技術措施發(fā)生安全事故的，總承包負主要責任；當作業(yè)人員任意拆改安全防護設施發(fā)生安全事故的，由拆改人員所在單位負主要責任；由于前期施工質量缺陷或隱患發(fā)生安全事故的，由前期施工單位負主要責任。

北京市交通運輸綜合執(zhí)法總隊十六支隊質量安全執(zhí)法檢查

啟示與建議

態(tài)度決定工程質量安全、投入決定工程質量安全、細節(jié)決定工程質量安全。宣傳、學習、貫徹法律法規(guī)、技術標準，從而依法建設、依法施工、依法監(jiān)理、依法管理。對公路工程建設來說，應對照合格的技術規(guī)范標準，結合高限的質量安全目標，通過糾正、整改，消除源頭性、過程性、工藝性、實體性的問題、隱患和風險，減少和避免不合格公路工程建設的發(fā)生，從而促進工程質量安全總體保障水平的提升。

公路工程施工質量形成于施工活動的各個階段，安全風險存在于施工活動的全過程，只有對每個階段、每個環(huán)節(jié)、每個步驟給予高度的重視，對公路工程建設全過程所涉及的質量安全風險進行識別和分析，才能真正使公路工程施工質量安全風險防范于未然。