劉 珺 LIU Jun

為提升區(qū)域競爭力，協同發(fā)展成為各地方的重要策略。日本《首都圈整備法》、英國《英格蘭東南區(qū)域空間戰(zhàn)略草案》、荷蘭《蘭斯塔德空間展望》等各類空間規(guī)劃中，將區(qū)域協同作為規(guī)劃編制的出發(fā)點。國內也將區(qū)域協同上升為國家戰(zhàn)略，2017年黨的十九大報告和中央經濟工作會議均提出要實施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，2018年政府工作報告繼續(xù)明確要完善區(qū)域發(fā)展政策，塑造區(qū)域發(fā)展新格局。不同空間尺度的區(qū)域規(guī)劃，其規(guī)劃目標和規(guī)劃任務有所差異。城市群規(guī)劃在宏觀層面明確區(qū)域總體定位和發(fā)展戰(zhàn)略，都市圈規(guī)劃在中觀層面構建以超特大城市為核心的多維度、多視角協同策略，而微觀層面的跨界地區(qū)則更加關注現實問題，是具體協同任務導向下的行動規(guī)劃。本文主要討論的并非長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)等國家級戰(zhàn)略地區(qū)，而是省際毗鄰、超特大城市郊區(qū)跨界地區(qū)。這類地區(qū)雖然沒有達到國家戰(zhàn)略的高度，但往往有條件編制基于地方事權平等協商的規(guī)劃，是自下而上的空間治理實踐，靈活性更強。目前我國法定規(guī)劃體系和管理體制尚不完全適應跨界地區(qū)的規(guī)劃編制與實施[1]8，本文梳理歸納過去跨行政區(qū)規(guī)劃工作的演變及局限，結合跨界地區(qū)規(guī)劃實踐，提出協同規(guī)劃編制的技術邏輯與利益博弈的本土經驗，并針對體制機制保障提出建議。

1 我國跨行政區(qū)規(guī)劃工作的演變與研究綜述

1.1 我國跨行政區(qū)規(guī)劃工作的演變過程及特點

在大中小城市協調發(fā)展思路下，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃應運而生。1980年，全國城市規(guī)劃會議正式提出“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”的城市建設方針。1989年，我國制定的《城市規(guī)劃法》明確肯定這一思路，并提出全國和各省、直轄市編制城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。建設部于1994年發(fā)布《城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制審批辦法》，提出城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制以省、市級行政等級為主體，在評估分析城鎮(zhèn)發(fā)展綜合條件的基礎上，提出城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，并預測規(guī)劃期內人口規(guī)模和城鎮(zhèn)化發(fā)展水平，統籌安排區(qū)域道路交通設施和市政基礎設施，逐步形成以“三結構（城鎮(zhèn)職能結構、規(guī)模結構、空間結構）、一網絡（基礎設施網絡）”為核心內容的體系范式。

區(qū)域協同發(fā)展戰(zhàn)略下，城鎮(zhèn)群、都市圈區(qū)域規(guī)劃蓬勃發(fā)展。2015年后，我國逐步明確以城鎮(zhèn)群為引領的大、中、小城市協調發(fā)展的城鎮(zhèn)化思路。國家相繼提出“海上絲綢之路”“長江經濟帶”“京津冀”“長三角世界級城市群”“粵港澳大灣區(qū)”等概念，打破行政區(qū)劃，推進跨區(qū)域協同，并帶動廣大腹地發(fā)展。城市群及都市圈規(guī)劃主要提出針對目標共識的戰(zhàn)略框架，包括目標愿景、空間格局、系統支撐和機制保障等內容。

隨著區(qū)域協同規(guī)劃的推進，跨界地區(qū)作為城市群和都市圈內部重要的空間抓手，得到廣泛關注。一類是國家級戰(zhàn)略性跨界地區(qū)，以長三角生態(tài)綠色一體化示范區(qū)為代表，包括上海青浦區(qū)、江蘇蘇州吳江區(qū)、浙江嘉興嘉善縣，面積約2 300 km2，是由國務院批復成立，能夠體現國家戰(zhàn)略意圖和先進發(fā)展理念的重要空間載體，是長三角更高質量一體化發(fā)展的先手棋和突破口，肩負踐行規(guī)劃建設新理念的使命[2]。另一類跨界地區(qū)是城市群、都市圈規(guī)劃或北京、上海等超特大城市新版總體規(guī)劃中提出的跨界城市組團、跨界城鎮(zhèn)圈等功能性地域空間[1]9?！堕L江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出，“支持虹橋—昆山—相城、嘉定—昆山—太倉、金山—平湖、頂山—汊河、浦口—南譙、江寧—博望等省際毗鄰區(qū)域開展深度合作”。在此基礎上，南京國土空間規(guī)劃提出重點推進頂山—汊河、浦口—南譙、江寧—博望聯手共建各具特色的跨界一體化示范區(qū)。上海新一輪總體規(guī)劃也提出崇明東平—江蘇海門海永—江蘇啟東啟隆、金山楓涇—松江新浜—浙江嘉善—浙江平湖新埭、嘉定安亭—青浦白鶴—江蘇昆山花橋等近滬城鎮(zhèn)圈。這類跨界地區(qū)的自然環(huán)境、歷史人文資源本底往往相似，具有地緣、人緣優(yōu)勢，以及明確的需要協同的現實問題（見表1）。

表1 相關區(qū)域規(guī)劃類型、規(guī)劃地位、主要內容與編制審批主體一覽表Tab.1 Regional planning types, status, main contents, preparation and approval institutions

1.2 跨界地區(qū)的協同問題

1.2.1 普遍性問題

不論國家級戰(zhàn)略性跨界地區(qū)，還是省際毗鄰、超特大城市郊區(qū)跨界地區(qū)，往往都會存在一些需要協同的普遍問題。

一是經濟發(fā)展不平衡，空間訴求差異大。雖然跨界地區(qū)大多文化同源[3]、協同基礎較好，但行政邊界兩側往往發(fā)展不同步。這在超特大城市外圍跨界地區(qū)表現尤其突出。超特大城市已經進入后工業(yè)化時期，注重生態(tài)優(yōu)先、高質量內涵發(fā)展路徑，區(qū)域協同要求共同保護區(qū)域資源環(huán)境、聯通區(qū)域生態(tài)廊道，在產業(yè)發(fā)展上構建以自身為頂端的產業(yè)價值分工體系，在區(qū)域空間格局中要求周邊城市做好生態(tài)環(huán)境、農業(yè)生產保障。而周邊中小城市基本還處于快速工業(yè)化階段，注重實際的經濟發(fā)展利益，擴張發(fā)展是主要方向，在區(qū)域對接時要求較高層次的產業(yè)轉移承接，軌道、公路等交通對接，以及生態(tài)保護的財政資金支撐等。部分中小城市緊鄰大城市生態(tài)農業(yè)空間，貼邊發(fā)展，形成大規(guī)模、高強度的建設用地開發(fā)形態(tài)[1]10。比較典型的例子是北京外圍的廊坊燕郊開發(fā)區(qū)，上海外圍的昆山花橋商務城、太倉科教新城、吳江汾湖新城等。

二是空間治理割裂，規(guī)劃建設缺乏協作，出現交通不對接、設施不整合、生態(tài)難共保、環(huán)境難治理等諸多問題。具體表現為交通路網在道路走向、紅線寬度、道路等級等方面沒有良好銜接，出現斷頭路、斷頭橋的現象[4]；跨行政區(qū)在養(yǎng)老保險轉移、醫(yī)保互通等方面存在障礙；跨界地區(qū)生態(tài)資源的維護和空間整治有難度，由于局部地區(qū)易出現城市無序蔓延和突破城市開發(fā)邊界、蠶食生態(tài)保護用地的現象，造成區(qū)域生態(tài)框架的系統性和連通性被破壞[5]；各地對跨區(qū)域的水環(huán)境、大氣環(huán)境治理要求和標準也存在差異，這是京津冀地區(qū)頻發(fā)嚴重的霧霾天氣的原因之一。

三是跨界地區(qū)主體多元，缺乏協調機制?？缃绲貐^(qū)往往涉及多個省份、多個地方政府，行政邊界劃定了地方政府的權力，造成每個地區(qū)都不顧整體績效效率，從自身利益出發(fā)在規(guī)劃對接中獲取最大的價值，制約了資源的優(yōu)化配置及區(qū)域融合。由于缺乏有效的協調機制，使跨省市的規(guī)劃管控失位，各方利益難以平衡，致使本該相互融合的跨界區(qū)域規(guī)劃變成行政區(qū)規(guī)劃的“拼盤”。

1.2.2 差異性問題

國家級戰(zhàn)略性跨界地區(qū)與省際毗鄰、超特大城市郊區(qū)跨界地區(qū)的協同規(guī)劃面臨一些差異性問題。國家級戰(zhàn)略性跨界地區(qū)更加強調目標導向，關注的是發(fā)展現狀與目標愿景之間的現實差距。長三角生態(tài)綠色一體化示范區(qū)以“生態(tài)優(yōu)勢轉化新標桿、綠色創(chuàng)新發(fā)展新高地、一體化制度創(chuàng)新試驗田、人與自然和諧宜居新典范”為戰(zhàn)略目標，審視生態(tài)、創(chuàng)新、制度的差距，致力于探索人與自然和諧共生的發(fā)展路徑。體制機制層面，國家級示范區(qū)得以打破傳統行政壁壘，被賦予更多的行政管理和經濟管理的權限。通過設立國家級區(qū)域協同發(fā)展領導小組等方式，進行一定程度的頂層權力設計，收束或讓渡地方政府的發(fā)展與規(guī)劃的自主權。

省際毗鄰、超特大城市郊區(qū)跨界地區(qū)更加強調問題導向，是針對具體問題提出具體任務的行動方案，以明確的行動指引推動規(guī)劃落實。體制機制層面，參照西方國家在區(qū)域治理議題中的市場化利益交換制度，在地方事權主導下平等協商，側重“利益交換”與“利益博弈”。因此，這類跨界地區(qū)協同規(guī)劃在規(guī)劃約束傳導和規(guī)劃實施落實等方面，相比國家級戰(zhàn)略性跨界地區(qū)具有更多的制度障礙，協同過程往往會更加復雜和曲折，涉及多層級協同治理主體。以滬蘇毗鄰的崇明島東平—海永—啟隆城鎮(zhèn)圈為例，因為缺乏能夠代表毗鄰各縣市共同利益的“權威主體”，上海市規(guī)劃和自然資源局（以下簡稱“上海市規(guī)劃資源局”）與南通市政府，上海市崇明區(qū)政府與南通市海門、啟東兩地人民政府，東平鎮(zhèn)、海永鎮(zhèn)、啟隆鎮(zhèn)人民政府等3個層級治理主體同時參與整個協同規(guī)劃過程（見表2）。

表2 跨界地區(qū)規(guī)劃工作特點Tab.2 Characteristics of cross-border regional planning

1.3 我國近期規(guī)劃實踐

從近期開展的跨界地區(qū)協同規(guī)劃和地方實踐來看，在協同內容和協同機制層面有一定積累和認識。規(guī)劃導向上，跨界地區(qū)的建設不是單一關注某個城市的利益，也不是單一強化產業(yè)功能，而是統籌協調區(qū)域整體資源配置和未來發(fā)展[6]。規(guī)劃內容上，大多關注生態(tài)共保、交通引導、產業(yè)協作和設施共建共享等方面空間管制跨界聯動[7]。為了保證協同規(guī)劃實施落地，相關研究和實踐提出要構建行動計劃與項目庫，進行體制機制創(chuàng)新[8-9]。

國內跨界地區(qū)規(guī)劃實踐剛剛起步，規(guī)劃方法和理論研究較少，現有規(guī)劃體系和體制機制難以適應跨界地區(qū)規(guī)劃編制和實施要求。一方面，跨界地區(qū)協同規(guī)劃有可能成為各地方發(fā)展訴求的匯總，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的拼合缺乏規(guī)劃價值判斷；與此同時，協同規(guī)劃內容缺乏對于不同地區(qū)資源特色和現實問題的討論與挖掘，對于協同重點的差異性考慮較少，規(guī)劃的技術理性需要進一步強化。另一方面，目前跨界地區(qū)協同更多停留在規(guī)劃編制層面，缺乏對規(guī)劃實施動力和實施路徑的思考。核心利益焦點往往是規(guī)劃實施的突破口，與之適應的體制機制是規(guī)劃實施的保障[10]。盡管也有一些區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、市長聯席會議等機制，但自上而下的協調未必能夠反映各主體的訴求，作為非法定規(guī)劃缺乏實施保障?？紤]到兩類跨界地區(qū)各自的特點，尤其是國家級戰(zhàn)略性跨界地區(qū)的特殊性，本文主要關注省際毗鄰、超特大城市郊區(qū)跨界地區(qū)，聚焦協同規(guī)劃編制的技術理性與利益博弈兩個方面，試圖構建跨界地區(qū)規(guī)劃編制與實施路徑。

2 構建基于技術理性與利益博弈的跨界地區(qū)協同規(guī)劃思考框架

跨界地區(qū)協同規(guī)劃是相關利益主體分配空間資源的重要工具[11]。一方面，技術理性是協同規(guī)劃的基石和價值導向所在?？缃绲貐^(qū)協同規(guī)劃要從區(qū)域整體利益出發(fā)，秉持長遠的戰(zhàn)略眼光，為跨界地區(qū)設計綜合最優(yōu)的發(fā)展方案，這一過程離不開技術理性的支撐。另一方面，利益博弈是決定協同規(guī)劃推進落實的關鍵和重要實施動力。跨界地區(qū)協同規(guī)劃雖然不是法定規(guī)劃，但應該是區(qū)域內各城市平等協商達成共識的約束性契約，可以指導各城市制定并執(zhí)行下位法定規(guī)劃。只有在平等互惠基礎上充分協調各城市利益沖突，才能實現合作共贏，跨界規(guī)劃才能得以實施。

2.1 跨界地區(qū)協同規(guī)劃技術理性探索

（1）跨界地區(qū)協同規(guī)劃技術理性的重要性

城市規(guī)劃的技術理性要求以城市公共利益為目標，結合充實、完備的專業(yè)技術知識，協調土地和空間利用的利益分配。由于技術理性強調長遠綜合、公平正義的規(guī)劃價值觀，城市規(guī)劃需要在正確的價值導向和發(fā)展方向的約束范圍內找到最優(yōu)的空間方案。但無論是規(guī)劃編制還是建設管理，往往都是政府行為，規(guī)劃技術內容難免被規(guī)范化和制度化，而制度環(huán)境屬性反過來會影響規(guī)劃價值的判斷。這在跨界地區(qū)表現尤其突出。跨界地區(qū)的兩邊地方政府往往存在不同的規(guī)劃目標，對具體項目的實施需求存在差異。這就更需要技術理性對于規(guī)劃整體方向的把控和對于公共利益的堅守，否則跨界地區(qū)協同規(guī)劃就會成為各方利益的拼盤。

（2）跨界地區(qū)協同規(guī)劃核心重點

跨界地區(qū)協同規(guī)劃編制需要秉持長遠價值觀，代表整體利益和公眾利益。一是優(yōu)化城鎮(zhèn)發(fā)展模式，實現合作共贏。通過協同規(guī)劃達成發(fā)展共識，改變分散發(fā)展、低質競爭的狀況，實現跨界地區(qū)的長遠健康發(fā)展。二是強化空間格局統籌，實現全域覆蓋。改變原有規(guī)劃局限在各自行政邊界內，忽視外圍地區(qū)的管理模式，體現全域規(guī)劃的基本原則。三是重構城鄉(xiāng)資源配置，實現服務升級。通過城鄉(xiāng)公共服務、基礎設施配置方式的優(yōu)化和新功能的植入，切實推動城鄉(xiāng)服務均等化、城鄉(xiāng)經濟社會一體化的發(fā)展。

不同跨界地區(qū)要有明確的協同重點，而這些協同重點就是推動跨界規(guī)劃實施的重要抓手。京津冀協同規(guī)劃為緩解北京交通擁擠、資源緊缺等大城市病，重點推動非核心功能疏解，做好“減法”，騰出空間，疏解不符合首都功能的產業(yè)，與周邊地區(qū)協同發(fā)展。港深落馬洲河套地區(qū)依托高度國際化的香港，關注科技創(chuàng)新功能統籌，著力加強內地和香港青年創(chuàng)業(yè)者之間的交流。上海為與周邊省市協同發(fā)展，規(guī)劃多個跨界城鎮(zhèn)圈，其中生態(tài)型城鎮(zhèn)圈東平—海永—啟隆城鎮(zhèn)圈重視生態(tài)保護、規(guī)模管控與建設管控；科創(chuàng)型城鎮(zhèn)圈楓涇—新浜—嘉善—新埭城鎮(zhèn)圈重視功能協同；城市型城鎮(zhèn)圈安亭—花橋—白鶴城鎮(zhèn)圈重視同城化建設[12]。

（3）基于技術理性的協同規(guī)劃方法框架

以“目標—空間—行動”為技術框架，討論協同規(guī)劃的主要內容。一是目標協同，基于區(qū)域發(fā)展要求和自身特征問題，分析論證跨界地區(qū)在區(qū)域中的地位和作用，明確提出具有前瞻性、兼顧各地訴求的發(fā)展目標。明確目標共識有利于多維度系統協同內容的推進。二是空間協同，以生態(tài)紅線和永久基本農田控制線為底線約束，凸顯資源本底特色，落實戰(zhàn)略性發(fā)展廊道和空間板塊，明確總體空間格局。挖潛生態(tài)風景要素、特色功能要素和交通廊道要素，基于資源特征和發(fā)展趨勢，識別重要發(fā)展走廊、重點功能板塊、重要城鎮(zhèn)地區(qū)等各類功能空間載體。重點針對跨界地區(qū)重要生態(tài)區(qū)塊、功能區(qū)塊和具有發(fā)展?jié)摿Φ膮^(qū)塊，劃分生態(tài)保育、文化提升、產業(yè)發(fā)展等多種類型，提出針對性的規(guī)劃管控要求。三是行動協同，關注生態(tài)、交通、設施、產業(yè)、風貌等各系統的協調整合，針對具體問題形成行動計劃，提高規(guī)劃的有效性和可實施性。生態(tài)協同上，劃定生態(tài)底線，構建生態(tài)網絡，依托農田、森林、水系、區(qū)域道路等空間要素明確重點生態(tài)走廊。交通協同上，落實上位規(guī)劃骨干路網的規(guī)劃要求，在綜合分析區(qū)域道路交通需求的基礎上，明確區(qū)域內外聯系主要道路的等級、線型和布局。設施協同上，結合公共中心體系，分級分類配置文教體衛(wèi)等公共服務設施，協調市政基礎設施和管網布局。產業(yè)協同上，重點明確跨界地區(qū)重要產業(yè)板塊的空間布局。風貌協同上，明確總體風貌定位，保護自然山水格局，優(yōu)化城鎮(zhèn)形態(tài)，保護古鎮(zhèn)和古村落歷史風貌（見圖1）。同時，構建協同規(guī)劃內容的約束傳導機制，制訂近期行動指引，明確近期生態(tài)保育、道路交通、公共服務設施、市政基礎設施等方面的重點協同事項和跨界協同重點空間。

圖1 跨界協同規(guī)劃編制技術路線示意圖Fig.1 Technical roadmap for cross-border collaborative planning

2.2 跨界地區(qū)協同過程與利益博弈

區(qū)域協同規(guī)劃能否在編制后得以執(zhí)行和實施，關鍵在于規(guī)劃編制內容在考慮整體利益的同時是否落實了地方主體的利益訴求。不同于一般規(guī)劃類型，跨界地區(qū)涉及跨行政區(qū)多主體、多部門協同，而各主體間往往在經濟發(fā)展目標和發(fā)展訴求方面不一致，因此跨界地區(qū)規(guī)劃編制是一個利益博弈的過程。近年來省際毗鄰、超特大城市郊區(qū)跨界地區(qū)的空間治理實踐萌芽，這些實踐的模式與經驗可以對未來跨界地區(qū)協同予以指導。本文分別以滬蘇毗鄰地區(qū)東平—海永—啟隆城鎮(zhèn)圈、蘇皖毗鄰地區(qū)江寧—博望一體化示范區(qū)、深港毗鄰地區(qū)落馬洲河套地區(qū)為例，梳理各主體開展跨界協同的階段過程和關鍵事項，歸納底線博弈型、有限共識型和協同共生型3種協同規(guī)劃的特點，為跨界地區(qū)規(guī)劃提供本土經驗。

（1）底線博弈型規(guī)劃：以滬蘇毗鄰地區(qū)東平—海永—啟隆城鎮(zhèn)圈為例

滬蘇毗鄰地區(qū)東平—海永—啟隆城鎮(zhèn)圈位于世界級生態(tài)島崇明島北側，包括上海崇明的東平鎮(zhèn)，江蘇南通海門海永鎮(zhèn)、啟東啟隆鎮(zhèn)，以及三鎮(zhèn)之間、隸屬崇明區(qū)其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的圍墾飛地，總面積為244.5 km2（見圖2-圖3）。自1999年經國家民政部、上海市、江蘇省長期協商，上海、江蘇界線得以調整。崇明島絕大部分面積都歸屬上海市，僅北部海永、啟隆兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)歸屬江蘇省南通市。此后，醫(yī)保報銷、水電供應、道路建設等問題在區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面已協調解決。崇明世界級生態(tài)島建設目標提出后，上海更加注重生態(tài)保護，強調生態(tài)立島，堅持高標準、高質量建設，明確提出全島管控開發(fā)強度。南通從自身發(fā)展階段出發(fā)，更關注與上海的融合對接，將啟隆、海永作為對接上海的先行地。這就造成海永、啟隆鎮(zhèn)在功能業(yè)態(tài)、空間模式方面更偏向于大規(guī)模的開發(fā)，尤其是主題樂園的建設與崇明島的本底特色有明顯沖突，且短時間大流量的客流給生態(tài)島的承載能力帶來較大壓力?；诂F實矛盾，滬蘇兩地共同委托編制東平—海永—啟隆城鎮(zhèn)圈協同規(guī)劃。這也是兩省協同的第一步。

圖2 東平—海永—啟隆城鎮(zhèn)圈區(qū)位圖Fig.2 Location map of Dongping-Haiyong-Qilong town circle

圖3 東平—海永—啟隆城鎮(zhèn)圈概念規(guī)劃圖Fig.3 Conceptual plan of Dongping-Haiyong-Qilong town circle

東平—海永—啟隆城鎮(zhèn)圈協同規(guī)劃中，生態(tài)保護要求下的建設用地規(guī)模管控是需要協同的核心問題（見表3）。上海要求城鎮(zhèn)圈建設用地減量化，整體開發(fā)強度控制在16.5%以下。同時，為了避免過境交通影響生態(tài)環(huán)境，提出高速公路、高速鐵路不穿島的空間方案。南通認可生態(tài)保育理念，但考慮到已出讓用地回收難度，提出放松用地規(guī)模管控要求，并在更大范圍內強化交通聯系，包括明確北沿江高鐵、滬通城際的走向和線型，增設G40崇啟大橋靠近南通兩鎮(zhèn)的高速出入口等?？梢哉f，用地規(guī)模和區(qū)域交通聯系是規(guī)劃雙方核心利益焦點，而崇明島開發(fā)強度控制在16.5%以下是上海此輪協同規(guī)劃建設的底線。為了實現管控崇明島開發(fā)強度的目標，上海市規(guī)劃資源局與南通市、啟東市、海門市政府等相關部門開展多輪溝通協商。歷經一年時間，在上海市規(guī)劃資源局和南通市政府共同組織召開的崇明世界級生態(tài)島區(qū)域協同規(guī)劃會議上才最終達成共識，會上雙方基本肯定了城鎮(zhèn)圈整體開發(fā)強度控制在16.5%的方案，明確針對后續(xù)已出讓土地的退出問題應由雙方共同解決，同時盡早研究論證北沿江城際通道選址位置。

表3 海永、啟隆兩鎮(zhèn)用地出讓情況梳理Tab.3 Land transfer situations of Haiyong Town and Qilong Town

東平—海永—啟隆城鎮(zhèn)圈規(guī)劃中的協同可以看作是為達成開發(fā)強度管控這一底線目標，雙方不斷讓步的過程。而南通爭取的利益并非針對城鎮(zhèn)圈內部的經濟發(fā)展、設施配置，而是在更大范圍內與上海強化交通聯系和承接上海產業(yè)轉移的訴求。可以說，需要協同的核心問題在城鎮(zhèn)圈內部，但解決方案卻要跳出具體協同地區(qū)，從區(qū)域層面做出利益讓渡。這就造成受事權限制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至區(qū)縣能夠解決的問題有限，只有以協同地區(qū)為支點謀求更大范圍的協同，才能夠破題，達到互惠共贏。

（2）有限共識型規(guī)劃：以蘇皖毗鄰地區(qū)江寧—博望一體化示范區(qū)為例

蘇皖毗鄰地區(qū)江寧—博望一體化示范區(qū)位于南京市江寧區(qū)橫溪街道和馬鞍山市博望區(qū)丹陽鎮(zhèn)的交界處，總面積約30 km2（見圖4-圖5）。該地區(qū)地緣相近，人緣相親，彼此文化認同。兩鎮(zhèn)居民“一腳踏兩鎮(zhèn)，雞鳴聞兩省”，共用商業(yè)街、農貿市場和廟會。2016年，在此成立蘇皖首個“兩省一街”警務室，開展跨省警務協作。2019年5月，中共中央、國務院發(fā)布《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出江寧—博望跨界一體化示范區(qū)，兩地人民政府積極對接，目前示范區(qū)建設指揮部在江寧區(qū)丹陽社區(qū)實現合署辦公，同時開展建立聯席會議、警務及司法協作、跨界聯合執(zhí)法、重大信息通報共享、掃黑除惡等10個方面工作內容。

圖4 江寧—博望一體化示范區(qū)區(qū)位圖Fig.4 Location map of Jiangning-Bowang integration demonstration area

江寧—博望一體化示范區(qū)協同規(guī)劃中，并不存在類似崇明島生態(tài)保育的剛性指標，而是在發(fā)展目標、空間方案上爭取最大程度的共識。江寧區(qū)自然資源和規(guī)劃局與博望區(qū)人民政府經過多次對接，發(fā)展目標層面兩地思路高度一致，要打造創(chuàng)新驅動的高質量發(fā)展地區(qū)，利用江蘇、安徽的科研和產業(yè)創(chuàng)新資源，建設承接創(chuàng)新轉化和轉移的區(qū)域賦能地。空間方案層面達成有限共識，兩地均認為未來示范區(qū)范圍內是組團式、網格化、田園風的空間布局理念，但具體的用地規(guī)模難以確定。因此，江寧—博望一體化示范區(qū)聚焦主要矛盾，在示范區(qū)起步區(qū)范圍內按照統一空間方案有序實施建設，而外圍產城融合組團的數量和規(guī)模根據兩地各自建設的用地指標情況彈性布局。近期起步區(qū)的建設除了江寧區(qū)、博望區(qū)共同建設的寧博創(chuàng)智谷之外，兩地還可以各有一片近期實施的空間抓手，以滿足用地需求。

江寧—博望一體化示范區(qū)規(guī)劃中的協同是在有限共識的基礎上提出折衷方案。這個方案既符合兩地共同的發(fā)展目標和空間布局理念，也在一定程度上彈性處理了用地規(guī)模難以達成共識的矛盾，兩地后續(xù)在實施層面更具有靈活性。

（3）協同共生型規(guī)劃：以深港毗鄰地區(qū)落馬洲河套地區(qū)為例

落馬洲河套地區(qū)毗鄰香港及深圳邊界，原位于深圳市行政區(qū)域內，在1997年深圳河治理工程完成后，納入香港特別行政區(qū)范圍，面積約87.7 hm2，緊鄰深圳福田口岸和皇崗口岸。因為獨特的歷史背景，其發(fā)展面臨很多限制，包括兩地合作發(fā)展的機制、生態(tài)環(huán)境的保育和基礎建設的缺乏等。深港兩地政府于2009年啟動共同組織開展落馬洲河套地區(qū)的綜合研究，規(guī)劃重點關注地區(qū)功能空間布局，提出以高等教育為主，輔以高新科技研發(fā)及文化創(chuàng)意產業(yè)的知識科技交流區(qū)。具體指引包括：一是取得發(fā)展目標共識，將該地區(qū)建成跨界人才培育的知識和科技交流樞紐；二是功能協調布局，香港地區(qū)負責商業(yè)配套、公共服務和社區(qū)發(fā)展，深圳地區(qū)以口岸綜合功能、科技信息功能和房地產開發(fā)為主；三是生活服務共享，該地區(qū)向大陸居民提供港式醫(yī)療、教育與購物服務。2011年11月，港深雙方簽署《推進落馬洲河套地區(qū)共同開發(fā)工作的合作協議書》，同意在“一國兩制”大原則下，按“共同開發(fā)、共享成果”原則，合作推動河套地區(qū)發(fā)展。2017年1月3日，兩地正式簽署《關于港深推進落馬洲河套地區(qū)共同發(fā)展的合作備忘錄》，就河套包括其他飛地的土地業(yè)權、合作領域和內容、開發(fā)機制及打造深港科技創(chuàng)新合作區(qū)等達成基本共識。

落馬洲河套地區(qū)的協同強調互惠互利，成本收益分攤，深圳和香港獲得利益平衡。區(qū)域協同機制貼合地方特點，充分考慮不同行政地區(qū)內不同的政策方針，基于某種共同利益打破體制壁壘，取得共贏局面。

3 協同規(guī)劃體制機制保障

跨界協同規(guī)劃的實施除了在編制過程中考慮技術理性和多方利益訴求外，還需要在規(guī)劃體系、協同體制機制等層面建立相應的保障[13]（見圖6）。

圖6 跨界地區(qū)規(guī)劃體制機制保障示意圖Fig.6 Planning system and mechanism in cross-border areas

3.1 銜接現有法定規(guī)劃體系

考慮到現有的國土空間規(guī)劃體系，省際毗鄰、超特大城市郊區(qū)跨界地區(qū)空間統籌可以通過柔性模式嵌入國土空間規(guī)劃體系。需要空間協調的跨界地區(qū)，以在編的市、縣區(qū)國土空間規(guī)劃為基礎，以專題專項形式開展協同規(guī)劃編制工作，并將相關內容納入國土空間規(guī)劃中予以管控。跨界地區(qū)協同規(guī)劃專題專項在規(guī)劃體系中起到 “承上啟下、統籌協調”的作用，既全面承接上位省、市相關規(guī)劃的要求，也要做到“有用管用”，各項協同內容要有清晰的協同導向和規(guī)劃原則，便于在下位法定規(guī)劃中使用及落實實際操作。此外，還可以嘗試跨界地區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯合編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃，合作編制完成的規(guī)劃成果報所在市縣聯合審批。多層級合作、任務導向的柔性空間治理模式已經成為現有體制下跨界地區(qū)處理公共事務的有效途經。

3.2 構建決策—協調—執(zhí)行三級運作體制

我國現行的財政稅收、社會保障體制存在行政分割，造成跨界地區(qū)協同規(guī)劃的目標和設想難以實現。參考歐美發(fā)達地區(qū)的經驗，成立專門的規(guī)劃組織是跨界地區(qū)規(guī)劃有效管理和順利實施的重要保障。建議采取決策層、協調層與執(zhí)行層并行的三級運作協同機制。

一是發(fā)揮決策層的決策引領作用。決策層由跨界地區(qū)上級行政部門領導擔任，開展協同黨政領導聯席會議和協同市長聯席會議。決策層是推動跨界地區(qū)協同工作協調與執(zhí)行的關鍵，負責商議該地區(qū)合作發(fā)展的原則、方向、政策等重大事項，決策重大基礎設施建設、重大戰(zhàn)略資源開發(fā)、生態(tài)環(huán)境共同保護等問題，針對具體重大事項簽署合作框架協議，明確戰(zhàn)略共識，為進一步推動和深化協同發(fā)展奠定基礎。

二是協調層構建協同工作框架。協調層由跨界地區(qū)所在區(qū)縣級行政部門組成。協調層貫徹落實黨政領導和市長聯席會議精神，研究制定年度工作計劃，進行年度工作總結。不定期召開例會，負責規(guī)劃過程中的功能布局、生態(tài)保護、道路交通對接、公共設施配套、基礎設施共建共享等重大事項的決策協調，推進跨區(qū)域重大合作項目建設，就相鄰地區(qū)的事項進行協商。重點推動醫(yī)療設施、文化設施、福利設施和體育設施等方面的設施協同，建議實現社保、衛(wèi)生、文化、民政、老年人服務等無邊界、無歧視的一卡通、一證通、一單通社會公共服務。

三是落實執(zhí)行層審查監(jiān)督責任。執(zhí)行層由具體行政執(zhí)行部門的相關公務人員構成，采取常態(tài)化會議討論機制，負責具體事務推進，包括協同規(guī)劃編制、下位法定規(guī)劃審查和監(jiān)督規(guī)劃實施管理等，并定期開展針對具體事項的專項討論，相關討論過程與共識以會議紀要形式上報決策層。

3.3 完善共同編制、審查、實施的機制

由于各方主體有不同的利益訴求，協同規(guī)劃需要多地區(qū)多主體共同編制、共同審批、共同指導下位規(guī)劃、共同監(jiān)督實施管理，以保證規(guī)劃內容是各地真正的發(fā)展共識，以此強化對下位法定規(guī)劃的約束力。由跨界地區(qū)所涉及的各行政主體共同組織編制跨界地區(qū)協同規(guī)劃，經“區(qū)域協同規(guī)劃專家委員會”專家審議通過后，由各人民政府以聯合發(fā)文形式共同認定。對于涉及的各城鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃和各類專項規(guī)劃，應嚴格按照跨界協同規(guī)劃的各項要求共同審查，開展規(guī)劃編制工作。在規(guī)劃審查階段，應通知對方派員參加審查會議，如規(guī)劃方案符合上位規(guī)劃，則由所在地政府相關部門按法定程序審批。如對規(guī)劃方案存在重大分歧，雙方在充分協商后仍不能達成共識的，建議提請省際聯席會議研究確定。同時，嚴格按照共同認可的區(qū)域協同規(guī)劃共同進行項目審批、實施。如有特殊要求的重大公共服務項目，由兩地政府相關部門派人參加審查會議，充分聽取專家意見，如經專家論證后項目確存在合理性，則由所在地政府相關部門按法定程序審批。反之，應由建設單位進行修改，滿足法定規(guī)劃要求。最后，建立及時通報制度。對于違反規(guī)劃的項目，雙方盡快研究協商解決并暫停項目建設；如爭議較大并難以協商的項目，可以由崇明世界級生態(tài)島聯席會議審定。相關地區(qū)需要開展各城鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃及各類專項規(guī)劃編制，進行各類項目開發(fā)建設，應主動提前通知對方政府相關部門，并實現成果信息共享。

4 結語

雖然跨界地區(qū)的區(qū)位地理條件相似、社會環(huán)境類似、歷史人文脈絡相近、環(huán)境本底一致，但在中國過去的制度環(huán)境下，跨界地區(qū)兩側行政主體各謀發(fā)展、各自規(guī)劃，開展規(guī)劃統籌協調的機制長期缺位。本文結合近期滬蘇毗鄰地區(qū)東平—海永—啟隆城鎮(zhèn)圈、蘇皖毗鄰地區(qū)江寧—博望示范區(qū)、深港毗鄰地區(qū)落馬洲河套地區(qū)3個規(guī)劃實踐，提出技術理性與利益博弈是未來跨界地區(qū)協同規(guī)劃的核心。未來隨著更多跨界地區(qū)規(guī)劃的編制，可以進一步總結提煉協同規(guī)劃的經驗和方法，并檢驗評估規(guī)劃實踐的實施效果。

（本文是在《東平—海永—啟隆跨行政區(qū)域城鎮(zhèn)圈協同規(guī)劃》《江寧—博望跨界一體化新型功能區(qū)博望片區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃研究》兩個項目研究的基礎上歸納提煉而成，感謝中國城市規(guī)劃設計研究院上海分院規(guī)劃研究室的教授級高級工程師馬璇，高級工程師孫曉敏，工程師張亢，助理工程師梅佳歡、于經綸、李國維。）