宋國(guó)慶 李明婭 鮑宇晴 唐 焱

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，江蘇 南京 210095）

1.研究背景及意義目的

近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村人口老齡化問(wèn)題日益嚴(yán)峻，養(yǎng)老需求不斷擴(kuò)大。但與此同時(shí)，農(nóng)村的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移使家庭養(yǎng)老功能弱化，目前農(nóng)村基本公共服務(wù)與城市還有較大差距，新農(nóng)保制度體系尚不完善、推廣水平也亟須提高、養(yǎng)老資源缺乏。在這樣的背景下，“以地養(yǎng)老”這種農(nóng)村養(yǎng)老模式便逐漸得到人們的關(guān)注，成為全國(guó)許多地區(qū)對(duì)提升農(nóng)村老年人養(yǎng)老保障水平的有益探索?！耙缘仞B(yǎng)老”是指在土地的承包關(guān)系和歸屬不變的前提下，按照合法自愿的原則，農(nóng)村老人將宅基地交回村集體以換取集中建設(shè)的老年公寓的居住權(quán)，將土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給村集體來(lái)獲得租金，集中居住、分戶(hù)生活的養(yǎng)老方式。

目前“以地養(yǎng)老”的各試點(diǎn)地區(qū)根據(jù)自身實(shí)際需求、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在具體的實(shí)施政策上有一定區(qū)別。其中，山東省呂藝鎮(zhèn)對(duì) “以地養(yǎng)老”模式的試點(diǎn)規(guī)模最大、成果最為顯著，得到了學(xué)術(shù)界與輿論媒體的廣泛關(guān)注。為深入了解山東省呂藝鎮(zhèn)的“以地養(yǎng)老”運(yùn)作模式，評(píng)估其實(shí)施效益，確保老人權(quán)益保障法律程序，總結(jié)政策經(jīng)驗(yàn)，特組織此次調(diào)研。小組成員訪談了呂藝鎮(zhèn)政府“以地養(yǎng)老”的主要分管干部，并對(duì)老年公寓中的老人進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查，期望為中國(guó)亟待解決的農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題、土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題提供一定的思考與借鑒。

2.研究設(shè)計(jì)

2.1 研究方法

本次調(diào)研之前，小組成員通過(guò)查閱大量的文獻(xiàn)研究資料，梳理總結(jié)出各學(xué)者關(guān)于“以地養(yǎng)老”的理論分析以及山東呂藝鎮(zhèn)、寧夏平羅縣、河北南張莊村三個(gè)代表性試點(diǎn)地區(qū)“以地養(yǎng)老”實(shí)施概況，為后期實(shí)地調(diào)研工作的開(kāi)展奠定了基礎(chǔ)。在老師的指導(dǎo)下，小組成員經(jīng)過(guò)分工合作與集中討論，形成了面向呂藝鎮(zhèn)政府官員的訪談提綱與針對(duì)參與“以地養(yǎng)老”老人的調(diào)查問(wèn)卷。

2.2 訪談設(shè)計(jì)

面向呂藝鎮(zhèn)政府官員的訪談，我們從呂藝鎮(zhèn)“以地養(yǎng)老”模式的實(shí)施動(dòng)機(jī)入手，引導(dǎo)受訪者詳細(xì)講述了呂藝鎮(zhèn)“以地養(yǎng)老”的實(shí)施過(guò)程、并闡明了政府角度對(duì)該模式的考量。緊接著，我們?cè)儐?wèn)了該模式的資金支持及企業(yè)在參與過(guò)程中的盈利模式，了解了模式運(yùn)作過(guò)程中的諸多細(xì)節(jié)。最后，我們聚焦于對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益的保護(hù)，了解了政府對(duì)“以地養(yǎng)老”模式下農(nóng)民土地權(quán)益的認(rèn)知情況。

2.3 問(wèn)卷編制

本研究問(wèn)卷分為三部分。第一部分收集被調(diào)查者基本信息，如：性別、年齡、文化程度、職業(yè)類(lèi)別、家庭成員狀況、社會(huì)保險(xiǎn)參與情況等。第二部分旨在收集被調(diào)查者土地流轉(zhuǎn)信息，涉及原有承包地面積、土地流轉(zhuǎn)費(fèi)等方面。第三部分則是對(duì)“以地養(yǎng)老”模式的實(shí)施效益進(jìn)行評(píng)估，該部分既包含老人客觀享受的福利，也包括老人對(duì)“以地養(yǎng)老”模式的主觀評(píng)價(jià)，可以較為全面地為我們提供呂藝鎮(zhèn)“以地養(yǎng)老”模式的評(píng)估依據(jù)。問(wèn)卷設(shè)計(jì)嚴(yán)謹(jǐn)完整，能夠滿(mǎn)足研究主題的要求。

2.4 樣本抽樣

本研究采取隨機(jī)抽樣和偶遇抽樣的方式，共發(fā)放問(wèn)卷130 余份，回收有效問(wèn)卷113 份，調(diào)查對(duì)象都是居住在呂藝鎮(zhèn)老年公寓參與了“以地養(yǎng)老”的老人，覆蓋呂藝鎮(zhèn)合村并居前的11個(gè)村。被調(diào)查者全部曾經(jīng)是農(nóng)民，年齡分布自70歲至90 余歲不等。樣本規(guī)模足夠，具備一定的代表性。

2.5 局限性

調(diào)研中，受訪者都為70歲以上的老年人，對(duì)自身情況、想法的表述可能較為模糊，雖然我們采用了一對(duì)一面訪的形式，但數(shù)據(jù)質(zhì)量還是可能受到影響。另外，我們還嘗試對(duì)企業(yè)相關(guān)人員進(jìn)行訪談，但受限于人脈渠道，未能達(dá)成對(duì)企業(yè)的訪談。

3.訪談分析

通過(guò)對(duì)“以地養(yǎng)老”主要分管干部的訪談，我們對(duì)呂藝鎮(zhèn)“以地養(yǎng)老”模式有了更加具體、生動(dòng)的認(rèn)識(shí)。

2013年，呂藝鎮(zhèn)實(shí)施合村并居的“美麗宜居”工程，由傳統(tǒng)農(nóng)房向社區(qū)居民樓的轉(zhuǎn)變使得老年人的安置問(wèn)題、土地的處理問(wèn)題成為呂藝鎮(zhèn)必須考慮的兩個(gè)方面。老年人已適應(yīng)了農(nóng)村的生活方式，且年紀(jì)大了以后上下樓梯皆不方便；在他們住進(jìn)居民樓后，又要使土地繼續(xù)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值、發(fā)揮社會(huì)保障功能。于是，呂藝鎮(zhèn)便和京博集團(tuán)合作，投資十余個(gè)億，建成基礎(chǔ)設(shè)施完備的老年公寓，老人可以通過(guò)宅基地置換老年公寓的居住權(quán)，老年公寓裝有電梯，內(nèi)設(shè)醫(yī)院、食堂，老人在水電氣及伙食上皆享有優(yōu)惠，每個(gè)月還可以領(lǐng)取京博集團(tuán)發(fā)放的100 元福利金。同時(shí)，京博集團(tuán)成立博華農(nóng)業(yè)科技有限公司，統(tǒng)一流轉(zhuǎn)農(nóng)戶(hù)原來(lái)的土地發(fā)展特色農(nóng)養(yǎng)殖，每年按一畝地800 斤小麥的市場(chǎng)指導(dǎo)價(jià)向農(nóng)民支付土地流轉(zhuǎn)費(fèi)，解決了原來(lái)的農(nóng)村土地細(xì)碎化、分散化問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了集中規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

如此大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，社會(huì)資本無(wú)疑在其中發(fā)揮了中堅(jiān)力量，因此我們十分關(guān)心企業(yè)在其中的盈利模式。訪談中，呂藝鎮(zhèn)干部則表示京博集團(tuán)在“以地養(yǎng)老”模式下幾乎不盈利，或者是盈利周期非常長(zhǎng)。京博集團(tuán)之所以愿意投入大量資金參與“以地養(yǎng)老”，是因?yàn)閷?shí)施“以地養(yǎng)老”的地點(diǎn)正是京博集團(tuán)老總的家鄉(xiāng)，出于回饋家鄉(xiāng)、實(shí)現(xiàn)共同富裕的動(dòng)機(jī)，在政府引導(dǎo)下，京博集團(tuán)選擇了這項(xiàng)高投入、低回報(bào)的投資。京博集團(tuán)作為世界五百?gòu)?qiáng)，“以地養(yǎng)老”的成功實(shí)施與其雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力密不可分。這也意味著，呂藝鎮(zhèn)“以地養(yǎng)老”模式在其他地區(qū)的復(fù)制推廣可能性較低，但仍可考慮借鑒其激活土地財(cái)產(chǎn)屬性的思路，吸收其在土地流轉(zhuǎn)收益確定及政府政策執(zhí)行監(jiān)督等方面的經(jīng)驗(yàn)。

站在農(nóng)民老人土地權(quán)益問(wèn)題的角度，我們?cè)儐?wèn)了“以地養(yǎng)老”中農(nóng)民的土地權(quán)益問(wèn)題。當(dāng)?shù)馗刹空驹谡慕嵌?，?duì)該問(wèn)題做出了回答。首先，三權(quán)分置改革下，農(nóng)民仍舊享有土地的承包權(quán)，京博集團(tuán)只是流轉(zhuǎn)得到了經(jīng)營(yíng)權(quán)。農(nóng)民原本自己耕種土地每年在一畝地上只能獲得三四百元的收入，而現(xiàn)在流轉(zhuǎn)后一畝地最高可以獲得九百元，這樣的收益對(duì)比充分保障了農(nóng)民的土地權(quán)益。其次，京博集團(tuán)單獨(dú)成立了子公司負(fù)責(zé)農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)，社區(qū)成立了企業(yè)服務(wù)管理中心負(fù)責(zé)老年公寓的日常運(yùn)營(yíng)，這在一定程度上都可以規(guī)避企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)給老人帶來(lái)的損失。最后，京博集團(tuán)通過(guò)與老人簽訂合同的形式從法律上確保了老人的權(quán)益保障問(wèn)題，有利于老人從法律途徑穩(wěn)定自身養(yǎng)老保障水平。但值得注意的是，多數(shù)老人出于對(duì)于村集體的信任而簽訂合同，對(duì)于合同本身的內(nèi)容卻一知半解，應(yīng)當(dāng)予以重視，存在合同漏洞可能。

4.數(shù)據(jù)分析

4.1 基本信息介紹

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，調(diào)查對(duì)象的平均年齡為78.5 歲，自70至92 歲大致呈金字塔型分布。男性數(shù)量在樣本中占50.4%，女性占比49.6%，性別較為均衡，具有代表性。文化程度全部在初中及以下，其中小學(xué)及以下文化程度的占比71.7%。在調(diào)查對(duì)象的家庭中，勞動(dòng)力人口只占家庭總?cè)丝诘?3.3%，可見(jiàn)當(dāng)?shù)剌^大的撫養(yǎng)壓力。社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋率為91.2%，持有社會(huì)保險(xiǎn)的人其所持社保類(lèi)型都為新農(nóng)保。其中，還有34.5%的受訪者表示自身持有商業(yè)保險(xiǎn)，他們平均每月可獲得458.7 元商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)金，可見(jiàn)當(dāng)?shù)厝说淖晕冶Ｕ弦庾R(shí)較為強(qiáng)烈，明顯高于全國(guó)其他地區(qū)的水平。

表1 調(diào)查對(duì)象基本信息表

4.2 土地流轉(zhuǎn)信息

每位農(nóng)民原有的承包地面積及所獲得的流轉(zhuǎn)費(fèi)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)其原來(lái)所在的村有所不同。每人原有的承包地面積自1.2 畝至2.8 畝不等，平均為2.05 畝。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)大多為每畝每年800 或1000 元，受訪者平均每人每年可獲得1727.6 元的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)，遠(yuǎn)高于其自身種植農(nóng)地所能獲得的產(chǎn)出。

表2 土地流轉(zhuǎn)信息表

4.3 效益信息

站在農(nóng)民角度，為對(duì)“以地養(yǎng)老”模式的效益進(jìn)行評(píng)估，我們統(tǒng)計(jì)了老人在入住老年公寓后客觀享受的福利與其對(duì)“以地養(yǎng)老”模式的主觀評(píng)價(jià)?？陀^上，所有參與“以地養(yǎng)老”的老人都可以獲得土地流轉(zhuǎn)費(fèi)、老年公寓入住權(quán)，享受老年公寓內(nèi)的醫(yī)療服務(wù)、每個(gè)月100 元的餐飲補(bǔ)貼和水電氣優(yōu)惠。主觀上，老人們對(duì)于“以地養(yǎng)老”模式的評(píng)價(jià)都十分積極，評(píng)價(jià)其基本合理、非常合理的達(dá)到了97.4%。最低1 分，最高10 分，老人們對(duì)“以地養(yǎng)老”的評(píng)分達(dá)到了9.2 分。由此可見(jiàn)，“以地養(yǎng)老”總體上給老人們帶來(lái)的是積極有利的影響，老人們樂(lè)于接受，十分認(rèn)可該模式。

此外，我們還統(tǒng)計(jì)了老人們的主要顧慮，沒(méi)有顧慮的達(dá)到75.2%，有顧慮的集中于情感上難以舍棄土地以及對(duì)政策了解不夠兩方面，也有少量受訪者表示擔(dān)心土地破壞、合同到期。

表3 合理性評(píng)價(jià)統(tǒng)計(jì)表

5.研究結(jié)論

5.1 呂藝鎮(zhèn)“以地養(yǎng)老”模式以企業(yè)力量為主導(dǎo)，以雄厚的資金實(shí)力為依托，實(shí)現(xiàn)了土地的統(tǒng)一流轉(zhuǎn)與集中規(guī)模經(jīng)營(yíng)。其建成的老年公寓基礎(chǔ)設(shè)施完備、配套服務(wù)齊全，給予了老年人充分的福利保障，極大地改善了老年人的生活、提升了其生活質(zhì)量，同時(shí)也得到了廣大老年人的認(rèn)可與接受。就呂藝鎮(zhèn)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況而言，是一項(xiàng)較為成功的模式。

5.2 由于呂藝鎮(zhèn)“以地養(yǎng)老”以雄厚的企業(yè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力為基礎(chǔ)，所以其在其他地區(qū)復(fù)制推廣的難度較大。呂藝鎮(zhèn)所處的山東省濱州市博興縣本身物價(jià)水平不高，而京博集團(tuán)則是一家中國(guó)五百?gòu)?qiáng)企業(yè)。并非所有老齡化問(wèn)題嚴(yán)峻的農(nóng)村都有大企業(yè)做支撐，有大企業(yè)的地區(qū)也可能面臨更高的投資成本。京博集團(tuán)參與“以地養(yǎng)老”模式建設(shè)，本身就起源于企業(yè)家回饋家鄉(xiāng)的熱情，帶有公益性質(zhì)。極高的投資成本、較長(zhǎng)的盈利周期都會(huì)使其他企業(yè)望而卻步，因此其復(fù)制推廣難度較大。

5.3 在“以地養(yǎng)老”實(shí)踐過(guò)程中，呂藝鎮(zhèn)政府的政策執(zhí)行與規(guī)范監(jiān)督值得借鑒，但對(duì)危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)的管控不足。呂藝鎮(zhèn)政府通過(guò)加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)范圍的嚴(yán)格審批和日常監(jiān)管，在規(guī)范土地用途、減少資源消耗、避免環(huán)境污染及惡意競(jìng)爭(zhēng)等方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用。同時(shí)，在拆遷安置過(guò)程中，呂藝鎮(zhèn)專(zhuān)門(mén)成立了 7個(gè)工作組做群眾工作，及時(shí)調(diào)整政策、回應(yīng)群眾關(guān)切，實(shí)現(xiàn)了和諧拆遷。但是，呂藝鎮(zhèn)政府對(duì)于“以地養(yǎng)老”的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)存在滯后性，一旦企業(yè)發(fā)生經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，老人的土地權(quán)益能否得到有效保障、其生活質(zhì)量將受到怎樣的影響都比較模糊，政府官員也無(wú)法做出明確的回答。

6.政策建議

6.1 促進(jìn)“以地養(yǎng)老”建設(shè)投資主體多元化，整合更多社會(huì)力量。當(dāng)前由京博集團(tuán)獨(dú)立投資的模式，既給京博集團(tuán)帶來(lái)了較大的壓力，也給“以地養(yǎng)老”持續(xù)發(fā)展增加了風(fēng)險(xiǎn)。呂藝鎮(zhèn)應(yīng)努力打造多元化投融資平臺(tái)，吸引更多投資主體，為“以地養(yǎng)老”提供長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金支持。

6.2 加強(qiáng)公共服務(wù)建設(shè)，增強(qiáng)群眾獲得感。實(shí)現(xiàn)由農(nóng)村住房向社區(qū)公寓樓的轉(zhuǎn)變，對(duì)農(nóng)民的沖擊是較大的?！耙缘仞B(yǎng)老”模式主要通過(guò)土地流轉(zhuǎn)費(fèi)與老年公寓居住權(quán)對(duì)老人進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償方式仍較為單一。政府還應(yīng)加強(qiáng)公共服務(wù)投入，完善社保建設(shè)，在養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等領(lǐng)域給予老人更多獲得感。

6.3 樹(shù)立權(quán)益保障意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)的管控。政府不應(yīng)回避“以地養(yǎng)老”模式下企業(yè)可能出現(xiàn)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)以積極的態(tài)度預(yù)估經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)可能帶來(lái)的影響，防微杜漸。通過(guò)整合更多社會(huì)力量、加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的規(guī)范監(jiān)督、增強(qiáng)農(nóng)民自我保障意識(shí)等方法保障農(nóng)民權(quán)益，使其生活水平得到可靠保證。