□方頡琳，馮慶俊

（⒈江西財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，江西 南昌 330013；⒉揚州市廣陵區(qū)人民檢察院，江蘇 揚州 225001）

行政公益訴訟訴前程序“是最具有中國特色、符合中國非訟文化傳統(tǒng)，最直接、最充分體現(xiàn)我國公益訴訟制度價值的程序設(shè)計”。訴前程序?qū)嵸|(zhì)化是指在認可訴前程序獨立價值的基礎(chǔ)上通過對其進行嚴密的制度設(shè)計達致在訴前程序即實現(xiàn)公益的目標。無論是實務(wù)界還是理論界，對于我國行政公益訴訟的本質(zhì)問題都存在訴訟制度與檢察制度之爭，兩種不同的本質(zhì)界定將直接影響訴前程序以及整個行政公益訴訟的制度構(gòu)建。為此，本文以檢察機關(guān)和行政機關(guān)良性互動為視角，力圖探尋通往行政公益訴訟訴前程序?qū)嵸|(zhì)化之路，以期為我國公益訴訟制度的發(fā)展有所助益。

一、中國特色檢察公益訴訟的制度邏輯

（一）以解決問題為根本導(dǎo)向

由檢察機關(guān)提起行政公益訴訟是一個典型的中國特色制度，其特殊性主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一是我國的檢察機關(guān)獨占起訴資格，與國際通行的多元訴權(quán)主體的立法例迥異。二是我國檢察機關(guān)的憲法定位和職能與多數(shù)國家和地區(qū)的檢察機關(guān)有所差別，故行政公益訴訟的制度本質(zhì)、其間的權(quán)力構(gòu)架、檢察機關(guān)的行為方式大相徑庭。目前，多數(shù)國家和地區(qū)已經(jīng)建立行政公益訴訟制度，這意味著行政公益訴訟的相關(guān)問題也屬于行政訴訟的討論范疇。行政公益訴訟制度的創(chuàng)立首先關(guān)涉的是行政訴權(quán)的拓展，其突破了傳統(tǒng)主觀訴訟模式下對原告資格的界定，核心是通過優(yōu)化行政公益訴訟的訴訟程序來強化對公共利益的保護。

在我國，行政公益訴訟制度以解決問題為根本導(dǎo)向，以《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）為基本依循，開創(chuàng)性地進行制度設(shè)計，開辟了一條解決公益受損問題的最優(yōu)路徑。“檢察公益訴訟的最主要目的是公益保護。只要公益得到維護，法律秩序得以恢復(fù)，并不一定要最終付諸審判程序”?！霸谥贫葍r值上，行政公益訴訟制度的旨趣不在于擴張司法權(quán)而是督促行政”，其主要考慮的是其他相關(guān)制度共同形成國家治理之合力的協(xié)調(diào)性問題。

（二）檢察監(jiān)督作為更優(yōu)解決路徑的必然選擇

⒈檢察監(jiān)督理應(yīng)成為行政公益訴訟的上位概念。通過考察行政公益訴訟制度的設(shè)立背景可知，對行政違法行為的監(jiān)督和行政公益訴訟具有同源性，檢察機關(guān)提起公益訴訟是為了強化其對行政違法行為的監(jiān)督，督促行政機關(guān)糾正違法行為，并不以訴訟為中心?！霸O(shè)置行政公益訴訟制度，絕不意味著對行政公益的救濟首先或主要地依賴于它，而是僅僅將它作為一種可能的途徑、備用的途徑、最終的途徑，以確保公正的最終實現(xiàn)。”因此，應(yīng)當(dāng)“通過對行政公益訴訟前置程序進行制度建構(gòu)，實現(xiàn)從形式前置到實質(zhì)前置的轉(zhuǎn)換，可以使其成為檢察機關(guān)履行憲法賦予的法律監(jiān)督職能的創(chuàng)新落實機制，扭轉(zhuǎn)將行政公益訴訟本身視為法律監(jiān)督手段甚至單純法律救濟手段的誤讀，讓訴訟回歸常態(tài)，成為檢察機關(guān)行政監(jiān)督權(quán)的一種保證方式”。

⒉公益的政治屬性決定了檢察監(jiān)督的制度優(yōu)勢。相較于一般訴訟，公益訴訟具有較強的政治性，行政機關(guān)可以采取一定的行動或措施，使公益不再受害。因此，我國行政公益訴訟“需要直面如何與既定政治體制和法律秩序相契合的問題，任何關(guān)于公益訴訟制度模式的構(gòu)想都不能脫離社會主義社會特定的公益格局”。我國行政公益訴訟中的公益格局及其折射出的政治屬性主要體現(xiàn)在以下四個方面：一是檢察公益訴訟所欲實現(xiàn)的公益常與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展目標交織；二是公益可能與不特定多數(shù)人的私益交織；三是公益受損的緣由是當(dāng)?shù)刎斦С龅瓤陀^事由；四是通過公益訴訟的方式解決歷史遺留問題。

檢察監(jiān)督實現(xiàn)公益上的制度優(yōu)勢是相對于法院審判而言的，通過對蘊含了政治屬性的行政公益訴訟案件進行實證分析，可以清晰地反映出二者的效能對比（見表1）。

相較于法院主導(dǎo)的訴訟程序，檢察院主導(dǎo)的訴前程序在解決公益受損的問題上具有以下優(yōu)勢：一是檢察機關(guān)的監(jiān)督更具主動性，明顯區(qū)別于法院審判不告不理的啟動原則。“行政公益訴訟制度的引入將檢察機關(guān)對行政行為的間接監(jiān)督擴展至直接監(jiān)督，解決了審判權(quán)不能自行啟動使得司法監(jiān)督不力的問題，通過發(fā)揮檢察權(quán)的積極主動性強化了司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督力度”。二是法院審判嚴格受訴訟系屬羈束，在面臨執(zhí)法職權(quán)錯綜復(fù)雜的情形時，無法有效協(xié)調(diào)所有相關(guān)主體，難以形成解決問題的合力。三是法院審判具有明顯的個案拘束性，檢察機關(guān)的監(jiān)督實踐常能取得“辦理一案、治理一片”的效果。四是法院審判須嚴格遵循既有訴訟制度、訴訟程序；檢察監(jiān)督具有靈活性，適宜解決涉及多方利益以及政策考量的公益問題。

二、經(jīng)由良性互動實現(xiàn)訴前程序?qū)嵸|(zhì)化的證成

訴前程序?qū)嵸|(zhì)化可以經(jīng)由多種途徑實現(xiàn)，如回歸檢察職能的最初狀態(tài)，實現(xiàn)檢察機關(guān)對行政機關(guān)的一般監(jiān)督，通過強化檢察機關(guān)的調(diào)查取證權(quán)增強訴前程序的剛性，訴前程序適度司法化，等等。筆者認為，上述途徑有其合理性，而通過檢察機關(guān)和行政機關(guān)良性互動實現(xiàn)訴前程序?qū)嵸|(zhì)化符合我國的權(quán)力結(jié)構(gòu)體系與權(quán)力運行機制，有利于解決相關(guān)問題。

（一）符合我國《憲法》規(guī)定的權(quán)力分工配合格局

行政公益訴訟制度創(chuàng)新事關(guān)行政機關(guān)、檢察機關(guān)、法院之間的關(guān)系和權(quán)力運行，《憲法》規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”，我國的政體是人民代表大會制度，全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機關(guān)，其他國家機關(guān)由它產(chǎn)生、對它負責(zé)、受它監(jiān)督。我國《憲法》規(guī)定的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為權(quán)力分工與配合的格局和職能分工原則。職能分工原則具體包括人民主權(quán)、職能分工、配合制約，各級政府、法院、檢察院各司其職，為了完成共同的任務(wù)、遵循共同的原則，政府、法院、檢察院應(yīng)當(dāng)在政策導(dǎo)向、程序協(xié)調(diào)、功能銜接等方面保持密切的配合關(guān)系，在權(quán)威資源的分配方面保持審慎地制約平衡關(guān)系。行政公益訴訟中，檢察機關(guān)和行政機關(guān)通過協(xié)作、協(xié)調(diào)共同解決公益受損問題契合我國《憲法》規(guī)定的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)。

（二）檢察機關(guān)和行政機關(guān)在實現(xiàn)公益目標上具有同一性

目標同一性是進行良性互動的基礎(chǔ)，否則雙方將無法協(xié)調(diào)，且協(xié)調(diào)也將失去最低限度的可能性。檢察機關(guān)與政府部門雖然分工不同，但是工作目標、追求效果完全一致。行政公益訴訟中，行政機關(guān)依法履行職責(zé)和檢察機關(guān)行使監(jiān)督權(quán)都是為了實現(xiàn)公共利益。行政機關(guān)作為公共利益的代表者、維護者、實現(xiàn)者，實現(xiàn)公共利益是其行政執(zhí)法的基本追求；檢察機關(guān)行使監(jiān)督權(quán)是為了保證行政機關(guān)依法行使職權(quán)，實現(xiàn)公共利益。由于檢察機關(guān)和行政機關(guān)在實現(xiàn)公益目標上具有同一性，實踐中存在行政機關(guān)主動要求檢察機關(guān)介入監(jiān)督，開啟行政公益訴訟訴前程序的實例。如在湖北省黃石市磁湖風(fēng)景區(qū)生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟（訴前程序）案中，由于拆除存續(xù)14年之久的違法建筑和投肥養(yǎng)魚用的漁網(wǎng)需要多個部門聯(lián)合執(zhí)法才能實現(xiàn)，黃石市國土局和下陸區(qū)城管局主動與市檢察院對接，請求檢察機關(guān)通過行政公益訴訟介入，以促成行政機關(guān)形成執(zhí)法合力，徹底破解這一困擾多年的執(zhí)法難題。在西塞山區(qū)檢察院向市園林局等五家行政單位分別發(fā)出檢察建議后，行政機關(guān)召開行政執(zhí)法聯(lián)席會議，制定聯(lián)合執(zhí)法行動，經(jīng)過聯(lián)合執(zhí)法實現(xiàn)了環(huán)境公益保護目標。

（三）多方主體需要加強互動

作為行政公益訴訟中核心概念的公共利益是一個典型的不確定法律概念?！肮怖娴淖畲筇匦栽谟谒姆懂牭膹V延性、判斷標準的時空性、考量規(guī)則的多元性等，這些特性都表明公共利益是一個包含極大柔性的概念”。在環(huán)境領(lǐng)域，環(huán)境權(quán)益是一個典型的相對權(quán)，其內(nèi)涵呈現(xiàn)出不確定性和多因素關(guān)聯(lián)性。在環(huán)境行政領(lǐng)域，檢察機關(guān)在判斷承擔(dān)生態(tài)環(huán)境與資源保護領(lǐng)域監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)是否履行法定職責(zé)并足以保護環(huán)境公共利益時存在一定的專業(yè)困難，需要檢察機關(guān)與行政機關(guān)之間充分溝通與合作。由于公共利益是一個內(nèi)涵不清晰的概念，檢察機關(guān)和行政機關(guān)易對其產(chǎn)生分歧，雙方只有通過不斷地溝通、協(xié)調(diào)才能增進對公共利益的認知理性，才能在行政機關(guān)的履職是否足以使國家利益或者社會公共利益不受侵害的問題上達成共識，實現(xiàn)雙贏、多贏、共贏。

（四）良性互動更有利于公益問題的實質(zhì)解決

良性互動將在兩種不同的情境中實現(xiàn)其實質(zhì)解決公益問題的功能：一是在行政公益訴訟的閉合體系內(nèi)公益難以實現(xiàn)之時；二是由于公益的實現(xiàn)方式不恰當(dāng)，公益保護方式從行政公益訴訟延伸至行政檢察領(lǐng)域之時。在行政公益訴訟的閉合體系內(nèi)，由于互動與合作的缺乏，導(dǎo)致行政公益訴訟實踐存在以下困境：行政職權(quán)交叉重疊導(dǎo)致難以確認監(jiān)督對象。如部分行政機關(guān)的抵觸情緒導(dǎo)致調(diào)查取證工作開展阻力較大、行政機關(guān)未能有效整改但又不宜起訴導(dǎo)致案件擱淺、檢察機關(guān)忽視履職客觀困難提起行政公益訴訟導(dǎo)致法院審理難、執(zhí)行難。通過檢察機關(guān)與行政機關(guān)的良性互動，能夠使檢察機關(guān)知悉行政執(zhí)法中存在的問題，協(xié)調(diào)相關(guān)部門和組織參與整改對策的探討、整改方案的完善，并督促行政機關(guān)履行。在某些特定情形下，行政機關(guān)有履職意愿，也不存在履職困難，但由于履職方式不當(dāng)，同樣不能實現(xiàn)公益。如本應(yīng)通過行政征收程序征繳防空易地建設(shè)費，但行政機關(guān)卻通過行政處罰的方式征繳，相對人以超過處罰追訴期訴至法院，法院判決撤銷行政處罰決定。故良性互動能夠在兩個環(huán)節(jié)對公益的實現(xiàn)起到兜底保障作用：一方面，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)對行政機關(guān)的履職回復(fù)進行實質(zhì)審查與跟蹤，建立履職是否可能引發(fā)后續(xù)行政復(fù)議或行政訴訟的風(fēng)險評估審查機制，一旦存在引發(fā)糾紛的風(fēng)險，檢察機關(guān)應(yīng)及時督促行政機關(guān)改正行政執(zhí)法措施，在進入救濟程序前實現(xiàn)公益；另一方面，若行政機關(guān)接受檢察建議后的履職行為已經(jīng)進入訴訟程序，檢察機關(guān)應(yīng)有效銜接公益訴訟職能與行政檢察職能，在檢察機關(guān)內(nèi)部實現(xiàn)良性互動，并與行政機關(guān)、法院良性互動，實質(zhì)化解行政爭議，促進公益的實現(xiàn)。

三、良性互動機制的構(gòu)建

（一）充分利用良性互動的既有制度資源

⒈各級人大提供的制度支持。據(jù)不完全統(tǒng)計，已有14個省級人大常委會出臺關(guān)于加強檢察公益訴訟工作的決定，20個市級人大常委會出臺關(guān)于加強檢察公益訴訟工作的決定，13個縣級人大常委會出臺關(guān)于支持檢察機關(guān)開展公益訴訟工作的決議。各級人大常委會的決定或決議從以下三個方面為檢察機關(guān)和行政機關(guān)在行政公益訴訟中開展良性互動提供了制度支持：一是決定或決議明確要求檢察機關(guān)在辦理公益訴訟案件時與行政機關(guān)建立良性互動關(guān)系；二是決定或決議規(guī)定了縣級以上人民政府對檢察機關(guān)公益訴訟工作的支持；三是決定或決議規(guī)定了企事業(yè)單位、社會團體、其他組織和個人對檢察公益訴訟工作的配合和協(xié)助義務(wù)。

⒉各級黨委和政府提供的制度支持。行政公益訴訟試點期間的實踐已經(jīng)證明，“試點工作開展得比較順利，效果比較好的地方，都是在試點工作開展之前，就有比較好的行政檢察基礎(chǔ)，受到當(dāng)?shù)攸h委、政府和其他機關(guān)支持的地區(qū)”。目前，相關(guān)的制度支持表現(xiàn)為三種形式，即黨委和政府共同發(fā)文、黨委發(fā)文、政府發(fā)文。據(jù)不完全統(tǒng)計，已有13個省級黨委和政府出臺關(guān)于支持檢察機關(guān)全面開展提起公益訴訟工作的意見，24個市級黨委和政府出臺關(guān)于支持檢察機關(guān)提起公益訴訟工作的意見，19個縣級黨委和政府出臺關(guān)于支持檢察機關(guān)提起公益訴訟工作的意見。

⒊檢察機關(guān)和行政機關(guān)的協(xié)作合意。檢察機關(guān)和特定的行政機關(guān)是行政公益訴訟訴前程序中的直接參與主體，行政機關(guān)是實現(xiàn)公共利益的直接責(zé)任主體，檢察機關(guān)是監(jiān)督、督促其實現(xiàn)公共利益的主體。因此，檢察機關(guān)和行政機關(guān)的協(xié)作是檢察機關(guān)與行政機關(guān)良性互動最直接的表現(xiàn)形式。在中央層面，最高人民檢察院、國土資源部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強協(xié)作推進行政公益訴訟促進法治國土建設(shè)的意見》，最高人民檢察院、生態(tài)環(huán)境部及國家發(fā)展和改革委員會、司法部、自然資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運輸部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家林業(yè)和草原局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于在檢察公益訴訟中加強協(xié)作配合依法打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》。在地方層面，多地檢察機關(guān)與行政機關(guān)也發(fā)布了具有地方特色的行政公益訴訟協(xié)作文件，如福建省人民檢察院發(fā)布的《關(guān)于建立行政公益訴訟訴前圓桌會議機制的規(guī)定（試行）》。

⒋檢察機關(guān)與行政機關(guān)的良性互動工作經(jīng)驗。在既有的制度實踐中，已有一些在訴前程序通過良性互動實現(xiàn)公益的典型案例，主要集中在生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域。具體開展方式既包括檢察機關(guān)借助外力，使相應(yīng)的行政機關(guān)或形成執(zhí)法合力進行聯(lián)合執(zhí)法，或借助黨委政府的助力破除執(zhí)法困境，也包括檢察機關(guān)與案涉行政機關(guān)直接進行溝通協(xié)調(diào)。良性互動機制的構(gòu)建應(yīng)充分吸收這些既有工作經(jīng)驗，在梳理、細化之后形成普遍適用的規(guī)則。

（二）科學(xué)界定良性互動的雙向內(nèi)涵

由于良性互動的內(nèi)涵與機制具有不確定性，應(yīng)明確良性互動的雙向內(nèi)涵。在良性監(jiān)督面向上，要注意檢察監(jiān)督的力度與邊界，重點把握好檢察建議與行政機關(guān)首次判斷權(quán)之間的關(guān)系，保證檢察建議詳略得當(dāng)，既能發(fā)揮監(jiān)督功能又不過度干涉行政權(quán)，同時完善行政機關(guān)對檢察監(jiān)督的異議制度。在良性協(xié)作面向上，要明確協(xié)作的啟動事由和程序，以法治作為協(xié)作的開展邊界。

良性監(jiān)督與良性協(xié)作之間具有相互依存的關(guān)系：一方面，良性監(jiān)督可以轉(zhuǎn)化為良性協(xié)作并通過協(xié)作實現(xiàn)監(jiān)督目標。如行政機關(guān)收到檢察建議后沒有依法履行法定職責(zé)，實踐中檢察機關(guān)可能發(fā)出二次建議或三次建議，如此反復(fù)建議可能會消解公益訴訟制度的剛性和嚴肅性，且未必能夠?qū)崿F(xiàn)公益保護目標。檢察機關(guān)在第一次檢察建議未落實后應(yīng)加強與行政機關(guān)的溝通，要求行政機關(guān)說明理由，了解行政機關(guān)未依法履職的原因，經(jīng)判斷若符合啟動協(xié)作情形的，應(yīng)當(dāng)積極開展協(xié)作，或就公益認識問題與行政機關(guān)磋商，或就公益實現(xiàn)問題商請其他主體參與協(xié)調(diào)，真正解決行政機關(guān)履職中的障礙；另一方面，良性協(xié)作需借由良性監(jiān)督實現(xiàn)其法治依循。不論有幾方主體參與良性協(xié)作，檢察機關(guān)都應(yīng)始終以“法律監(jiān)督機關(guān)”的角色對其中的法律適用問題進行監(jiān)督，保證協(xié)作的程序、協(xié)作的結(jié)果符合法治。

（三）劃清良性互動的作用場域

檢察機關(guān)與行政機關(guān)良性互動應(yīng)當(dāng)具有一定的作用場域，筆者將作用場域的起因歸納為主觀原因和客觀原因。主觀原因主要是各方對是否存在公共利益、公共利益是否受損、采取何種履職方式才能實現(xiàn)公共利益等基本問題產(chǎn)生分歧，“檢察機關(guān)代表公益提起訴訟只是一種應(yīng)然的理想狀態(tài)，并不能說明檢察機關(guān)的任何訴訟請求都符合公共利益的需要”，如日常生活中常見的騷擾電話、推銷電話是否侵害了公共利益，對被毀林地的異地修復(fù)是否能夠?qū)崿F(xiàn)公共利益均為實例。客觀原因主要是指行政機關(guān)面臨的客觀履職障礙，良性互動的開啟首先要求檢察機關(guān)準確把握行政機關(guān)的履職難點。具體包括以下情形：一是履職涉及政治利益，難以統(tǒng)一法律效果和政治效果。如對有環(huán)境違法行為的企業(yè)進行執(zhí)法將對地方經(jīng)濟發(fā)展造成影響，此時需要發(fā)揮檢察機關(guān)的能動性，在實現(xiàn)環(huán)境公益的同時尋求彌補經(jīng)濟影響的替代方案。二是履職涉及群眾利益，難以統(tǒng)一法律效果和社會效果。如存在與違法行為有關(guān)的善意第三人，制止或改正違法行為將損害其權(quán)益，應(yīng)在公共利益與群眾利益之間尋求平衡。三是因自然條件限制難以履職，如生態(tài)修復(fù)受制于季節(jié)因素和生長周期，可以通過協(xié)調(diào)確定科學(xué)的履職時限與履職標準。四是違法行為系歷史遺留問題，執(zhí)法難度相對較大。這需要政府及各相關(guān)行政機關(guān)的統(tǒng)籌，也需要將直接違法主體納入?yún)f(xié)調(diào)程序中，增加其對協(xié)調(diào)程序的參與度。五是公益的實現(xiàn)需要多個行政機關(guān)形成執(zhí)法合力聯(lián)合執(zhí)法的，檢察機關(guān)應(yīng)準確研判負有法定職責(zé)的行政機關(guān)及其職能邊界，向多個行政機關(guān)發(fā)出檢察建議，協(xié)調(diào)、推動多個行政機關(guān)開展聯(lián)合執(zhí)法。

（四）完善良性互動的參與主體

良性互動參與主體因互動格局而異，互動格局包括雙方互動和多方互動。雙方互動是指檢察機關(guān)和被監(jiān)督的行政執(zhí)法機關(guān)之間對公益及其實現(xiàn)的認知不一致，故雙方展開協(xié)調(diào)以求達成統(tǒng)一的理性認知。多方互動是指基于一些客觀原因?qū)е掠新穆氁庠傅男姓C關(guān)不能履職，需要他方主體介入提供執(zhí)法資源上的幫助。此處的他方主體主要包括職能交叉的相關(guān)行政機關(guān)、所屬政府及黨委、人大及其常委會。由于公益受損通常是由公民、法人、其他組織的違法行為直接導(dǎo)致的，因此，實施違法行為的公民、法人或者其他組織也是重要的互動參與主體。違法行為人在互動中的參與既表現(xiàn)為程序性參與，就其行為進行陳述、申辯，也表現(xiàn)為實質(zhì)性參與，其權(quán)益應(yīng)在互動中得以體現(xiàn)。 這就要求檢察機關(guān)在訴前程序監(jiān)督行政機關(guān)依法履行職責(zé)時應(yīng)充分考慮公益和私主體經(jīng)濟利益的平等保護，在對私主體進行行為違法性釋明的同時，還應(yīng)在清晰了解私主體經(jīng)營狀況的基礎(chǔ)上充分考慮、正面回應(yīng)其合理訴求，積極解決其改正違法行為的后顧之憂，將侵害公益的主體轉(zhuǎn)化為社會治理的有益力量。

多數(shù)情形下，良性互動由檢察機關(guān)啟動，被監(jiān)督的行政機關(guān)認為確有必要的，可以主動與檢察機關(guān)溝通協(xié)調(diào)，政府在獲知公益受損以及行政公益訴訟訴前程序信息后可以應(yīng)檢察機關(guān)的請求或主動組織協(xié)調(diào)。目前，行政公益訴訟在訴前程序的良性互動主要表現(xiàn)為“一案一協(xié)調(diào)”，組織人事不固定。為此，有必要建立常態(tài)化的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，完善協(xié)同式多元治理格局。

（五）確定良性互動的適用空間

良性互動應(yīng)當(dāng)在以下環(huán)節(jié)發(fā)揮作用：一是線索發(fā)現(xiàn)和移送。目前，檢察機關(guān)獲知線索的途徑相對狹窄，多數(shù)來源于檢察機關(guān)辦理的相關(guān)刑事案件，在涉職務(wù)犯罪職能移交監(jiān)察機關(guān)后，檢察機關(guān)的線索發(fā)現(xiàn)途徑將進一步受限。因此，有必要在這一制度入口上強化互動。二是調(diào)查取證。互動的前提在于知己知彼，而違法行為及查處的信息均掌握在行政執(zhí)法機關(guān)手中，因此，檢察機關(guān)與行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當(dāng)加強在調(diào)查取證過程中的溝通協(xié)調(diào)。三是履職標準的確定。被監(jiān)督的行政機關(guān)是否依法履職關(guān)系著行政公益訴訟的程序走向，對這一爭議較大的問題，各地方政府機構(gòu)不同、履職標準不一、執(zhí)法人員認識不同，需要在具體個案中通過良性互動確定履職機構(gòu)和標準。四是檢察建議的落實。檢察機關(guān)與行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)密切互動，分解執(zhí)法任務(wù)，制定工作責(zé)任清單以及推進計劃，并通過日跟蹤、周報告等方式實現(xiàn)檢察機關(guān)對行政機關(guān)履職的督促作用。五是公益修復(fù)效果評估。“公益損害尤其是生態(tài)環(huán)境的損害往往是系統(tǒng)性、復(fù)雜性、綜合性的問題，對其客觀、全面、真實的判斷離不開專業(yè)的評估與認定”，因此，應(yīng)當(dāng)完善多元考核驗收機制。檢察機關(guān)和行政執(zhí)法機關(guān)可以通過引入第三方評估、公開聽證、圓桌會議、公開宣告等形式聽取公益修復(fù)的工作效果，實現(xiàn)訴前程序?qū)嵸|(zhì)化落地見效。