文／海南師范大學(xué)法學(xué)院教授 馬 嶺

主持人導(dǎo)語

如果把國家權(quán)力比作一座大廈，撐起整個(gè)大廈的柱子是什么呢？大廈里的門、窗、走廊，又是怎樣設(shè)計(jì)的呢？憲法的核心內(nèi)容是什么呢？憲法規(guī)定了國家權(quán)力的結(jié)構(gòu)。

不同國家的憲法，規(guī)定了不同的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)。聽完馬嶺老師的講解，結(jié)合已學(xué)的憲法知識(shí)，你能回答我國憲法規(guī)定的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)是什么嗎？你能試著把它寫出來嗎？

楊敬之

一、憲法的四部分內(nèi)容

憲法的內(nèi)涵很豐富。一般來說，憲法的內(nèi)容有四大板塊。

首先，憲法承載著國家的一些基本要素。國家的主權(quán)問題就是憲法的基本要素之一。需要說明：“主權(quán)在君”不可能產(chǎn)生憲法，“主權(quán)在民”才是憲法誕生的基礎(chǔ)和前提，至少也得是君民協(xié)商才能制定憲法—君主象征性地?fù)碛袊抑鳈?quán)，國家權(quán)力實(shí)際掌握在議會(huì)和政府手中（君主立憲）。領(lǐng)土和面積也是憲法的基本要素。有的國家的憲法對(duì)本國領(lǐng)土問題作了原則性的宣示，如保加利亞憲法；有的國家作了概括式規(guī)定，如韓國憲法；有的國家作了列舉式規(guī)定，如德國憲法。還有國旗、國徽、國歌、首都等國家標(biāo)志也是憲法的基本要素。如我國現(xiàn)行《憲法》第四章規(guī)定了國旗、國歌、國徽、首都。

其次，許多國家的憲法都規(guī)定了本國的基本政策，大體有經(jīng)濟(jì)政策、文化教育政策、民族政策、外交政策、國防政策等。這些政策性條文往往具有指導(dǎo)原則的作用，是制定其他制度和部門法的基礎(chǔ)。如我國《憲法》第十五條規(guī)定了經(jīng)濟(jì)政策：“國家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。國家加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，完善宏觀調(diào)控。國家依法禁止任何組織或者個(gè)人擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序?！钡谑艞l第一、二款規(guī)定了教育政策：“國家發(fā)展社會(huì)主義的教育事業(yè)，提高全國人民的科學(xué)文化水平。國家舉辦各種學(xué)校，普及初等義務(wù)教育，發(fā)展中等教育、職業(yè)教育和高等教育，并且發(fā)展學(xué)前教育。”這些條文為相關(guān)經(jīng)濟(jì)法、教育法的制定提供了立法基礎(chǔ)。

再次，憲法保障公民最基本的權(quán)利和自由。如公民的生存權(quán)、健康權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、受教育權(quán)、受救濟(jì)權(quán)以及人身自由、表達(dá)自由、信仰自由等等。各國憲法通常都規(guī)定公民享有這些基本權(quán)利，至于怎么保護(hù)、保護(hù)的手段和措施等，則需要通過一系列法律規(guī)定來進(jìn)行落實(shí)。在這里，憲法只規(guī)定基本原則，具體規(guī)則由部門法去詳細(xì)制定。

最后，憲法規(guī)定了國家權(quán)力的基本框架。如我國憲法規(guī)定，我國的國家機(jī)構(gòu)有全國人民代表大會(huì)、中華人民共和國主席、國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府、民族自治地方的自治機(jī)關(guān)、監(jiān)察委員會(huì)、人民法院和人民檢察院。憲法通過建立國家機(jī)關(guān)授予其國家權(quán)力，同時(shí)又限制這些機(jī)關(guān)行使其權(quán)力的范圍。與古時(shí)候?qū)⒘⒎ā⑺痉?、行政、軍事?quán)都集中在皇帝一人手中不同，憲法一方面將國家權(quán)力分解為幾大塊，使之不能過強(qiáng)、過大而給國家和人民帶來危害；另一方面保障了國家權(quán)力的順暢行使，不把國家機(jī)關(guān)管得太死而動(dòng)彈不得，導(dǎo)致行動(dòng)遲緩、效率低下。

二、憲法的核心內(nèi)容

在以上四個(gè)板塊中，公民權(quán)利與國家權(quán)力是憲法的核心內(nèi)容，憲法一方面確定了公民的一系列權(quán)利，另一方面確定了一系列國家權(quán)力，并努力平衡二者之間的關(guān)系。如果國家權(quán)力太強(qiáng)，公民權(quán)利太弱，就可能導(dǎo)致惡政暴政，從而侵犯公民基本人權(quán)；反之若國家權(quán)力太弱，公民權(quán)利過于泛濫，則可能導(dǎo)致政府無能、社會(huì)無序。

那么，在公民權(quán)利與國家權(quán)力之間，是否還可以分出層次呢？有人提出：國家權(quán)力最終是為公民權(quán)利服務(wù)的，保障公民權(quán)利是憲法的最終目的，是憲法的精髓所在，憲法通過規(guī)范國家權(quán)力來維護(hù)公民權(quán)利，規(guī)范國家權(quán)力是手段，維護(hù)公民權(quán)利才是目的，所以國家權(quán)力與公民權(quán)利相比始終是第二位的……這樣認(rèn)識(shí)公民權(quán)利與國家權(quán)力的關(guān)系，無疑是正確的。但應(yīng)當(dāng)注意的是，公民權(quán)利雖是構(gòu)建和行使國家權(quán)力的終極目的，但這并不意味著公民權(quán)利就是憲法最核心、最主要的內(nèi)容。在我國現(xiàn)行憲法中，“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”一章共有24條規(guī)定，占全部憲法條文數(shù)目的16.78%，該章共有1,973個(gè)字，僅占憲法全部字?jǐn)?shù)的11.66%；而“國家機(jī)構(gòu)”一章共有84條規(guī)定，占全部憲法條文數(shù)目的58.74%，該章共有9,318個(gè)字，占憲法全部字?jǐn)?shù)的55.12%。不僅我國憲法如此，世界各國憲法中公民權(quán)利和國家權(quán)力條款數(shù)目及字?jǐn)?shù)的比例幾乎都是后者遠(yuǎn)多于前者。如法國的《人權(quán)宣言》僅1,000個(gè)詞左右，而法國1958年憲法中僅中央機(jī)構(gòu)部分就有7,800多個(gè)詞；荷蘭憲法中的基本權(quán)利部分也只有約2,000個(gè)詞，但國家權(quán)力部分有近10,000個(gè)詞；美國憲法最初的7個(gè)條文全部是國家權(quán)力的內(nèi)容，《人權(quán)法案》是后來以修正案的形式加進(jìn)去的。雖說沒有公民權(quán)利的憲法是不完善的憲法，但它畢竟還是一部憲法，而沒有規(guī)定國家權(quán)力、只規(guī)定了公民權(quán)利的文本，則一般不被視作一部憲法，只能算作一個(gè)宣言或憲法性文件。如《人權(quán)宣言》《歐洲人權(quán)宣言》《世界人權(quán)宣言》等。可見憲法在確定公民權(quán)利的同時(shí)，把重心放在了構(gòu)建國家權(quán)力的框架上，它重點(diǎn)探討了運(yùn)用什么樣的手段、搭建什么樣的國家權(quán)力框架，才能實(shí)現(xiàn)保障公民的權(quán)利。只有權(quán)力框架搭建得合理、協(xié)調(diào)、有序，符合本國國情，國家權(quán)力才能夠有效運(yùn)行，才能保障最基本的社會(huì)秩序和社會(huì)公正，進(jìn)而有效地保障公民最基本的生命、自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)利；反之，如果國家權(quán)力的框架搭建得不合理，權(quán)力機(jī)制混亂，國家權(quán)力的某部分過于強(qiáng)大或過于軟弱，則公民的基本權(quán)利將失去保障，變成難以兌現(xiàn)的“空頭支票”。因此，國家權(quán)力才是憲法的最核心部分，除國家機(jī)構(gòu)以外的其他部分的有或無、多或少，只是衡量一部憲法完善與否的標(biāo)準(zhǔn)。如果公民權(quán)利長期沒有保障或沒有得到充分的保障，其原因往往是國家權(quán)力的配置存在缺陷甚至是重大缺陷。

三、撐起國家權(quán)力大廈的支柱

國家權(quán)力是一個(gè)龐大的權(quán)力體系，憲法關(guān)注的是這個(gè)體系的基本框架，也就是所謂國家政體問題，而不是具體的國家權(quán)力，如警察的權(quán)力、法官的權(quán)力、檢察官的權(quán)力—這些權(quán)力當(dāng)然也需要有授權(quán)、有制約，但那是部門法的工作。國家權(quán)力的某一個(gè)層級(jí)，不論是作為最基層的、與民眾關(guān)系最密切的縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)，還是作為中層的、連接上下的省級(jí)，以及作為頂層的中央各國家機(jī)關(guān)，它們都是國家權(quán)力體系中的重要組成部分，但它們中間的任何一層、任何一部分都不能單獨(dú)構(gòu)成國家權(quán)力的基本框架。也就是說，在國家權(quán)力體系中，任何一點(diǎn)、一線、一面都還只是有關(guān)國家機(jī)構(gòu)的組織法或行為法等法律規(guī)范的內(nèi)容，屬于部門法而不是憲法的范疇。只有國家權(quán)力的幾根支柱，如立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)，及其相互之間的關(guān)系所形成的權(quán)力模式，才是憲法權(quán)力的內(nèi)涵所在，即國家政體的基本內(nèi)容。

憲法是國家的根本法，它既不是小法，也不是中法，而是國家的治世重典。因此，只有憲法才能建立國家權(quán)力的宏觀結(jié)構(gòu)，決定在國家權(quán)力的大廈中上述的幾根大支柱該如何搭配與組合，以及它們之間縱橫交錯(cuò)的權(quán)力關(guān)系該如何布局。至于國家權(quán)力大廈中的“某一道門、某一扇窗、某一條廊”，則是這一模式中的點(diǎn)、線、面。憲法和各部門法結(jié)合起來構(gòu)成了完整的國家權(quán)力大廈，也就是整個(gè)法律體系構(gòu)建的國家權(quán)力制度。憲法和法律各有各的作用，誰也不能脫離誰而存在，但憲法作為這個(gè)大廈的頂梁柱無疑是最關(guān)鍵的。正是在這樣的認(rèn)識(shí)下，我們才說憲法是一個(gè)國家民主制度的法律化，是治國安邦的總章程，在整個(gè)法律體系中居于根本法的首要地位。