□張夢霞

（中共蘭州市委黨校/蘭州市行政學院，甘肅 蘭州 730015）

從中央頂層設計、制度框架和政策體系層面來看，脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機銜接越來越明晰化。當前我國正處在兩大戰(zhàn)略的政策疊加期、歷史交匯期。兩者互為支撐、有機融合。

文章聚焦蘭州市脫貧地區(qū)絕對貧困治理的成效和相對貧困治理置于鄉(xiāng)村振興整體系統(tǒng)的思考，落腳于蘭州市脫貧地區(qū)推動脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的現(xiàn)實路徑優(yōu)化，通過抽象概括地論述和具體翔實的分析，揭示蘭州市脫貧地區(qū)兩大戰(zhàn)略有效銜接的內(nèi)在本質(zhì)和可循規(guī)律。

1 蘭州市脫貧地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的現(xiàn)實難題

1.1 從目標人群看，鄉(xiāng)村振興涉及范圍更廣、差異性更明顯

蘭州市在脫貧攻堅期內(nèi)共聚焦256 個建檔立卡貧困村，對31.79 萬建檔立卡貧困人口進行精準施策，實現(xiàn)精準脫貧。但鄉(xiāng)村振興涉及的目標人群范圍更廣，除了貧困村、貧困戶之外，還包括所有非貧困村、非貧困戶及貧困邊緣群體。

對于蘭州市而言，脫貧攻堅期間目標精準，但鄉(xiāng)村振興期間隨著目標人群范圍擴大，必然會產(chǎn)生一系列現(xiàn)實工作難題。

此外，特殊人群也應成為鞏固脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接的關(guān)注重點人群。一類是最脆弱的群體，主要是老弱病殘者，要靠政策兜底，鄉(xiāng)村振興階段如何確保這類目標群體“不掉隊”是兩項工作銜接的基礎(chǔ)點。另一類是低收入人群，主要是“貧困邊緣戶”，能依靠自身解決基本溫飽的生存問題，但鄉(xiāng)村振興階段，其缺乏進一步發(fā)展能力，應成為鄉(xiāng)村振興階段的重點瞄準對象。

1.2 從政策體系看，經(jīng)濟發(fā)展和社會政策出現(xiàn)不平衡難題

脫貧攻堅期，黨中央將貧困治理作為重大政治任務來抓，一攬子政策具有明顯的救助性、福利性，主要考量的是經(jīng)濟維度，關(guān)鍵指標是農(nóng)村年人均純收入。蘭州市為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，堅持“政策向扶貧傾斜、資金向扶貧聚集、項目向扶貧靠攏”，設計了一系列超常規(guī)幫扶性政策，一旦政策供給缺乏，脫貧人群會面臨巨大的返貧風險。

以產(chǎn)業(yè)政策為例，蘭州市鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策供給不平衡，體系不健全。一方面是歷史遺留問題。蘭州市目前還缺少一部分能反映各鄉(xiāng)村區(qū)位、社會環(huán)境、自然條件、人員構(gòu)成、歷史沿革等資源環(huán)境的資料匯編，無法做到對各村鎮(zhèn)進行有效精準的產(chǎn)業(yè)政策供給、布局和細分。另一方面，脫貧攻堅期間政策輸入存在“一刀切”、體系不健全等問題。在社會政策保障方面，脫貧攻堅期間，蘭州市社會政策保障福利性傾向明顯。但這種特惠性政策設計一定程度上容易挫傷非貧困戶發(fā)展的積極性，容易在貧困戶中形成“等、靠、要”思想。在推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，現(xiàn)實難題的焦點是如何加強對貧困小農(nóng)戶的培育，激發(fā)農(nóng)村全體人員的發(fā)展積極性，設計包容性更強的經(jīng)濟政策和長期性的社會發(fā)展政策。

1.3 從治理機制看，實現(xiàn)治理機制的有效轉(zhuǎn)換存在困難

脫貧攻堅期，蘭州市建立貧困治理的響應體系，表現(xiàn)出任務趨向性，基本模式是在黨的領(lǐng)導下，強化組織力量。在兩項工作的具體銜接中，重點是如何將脫貧攻堅期形成的較為成熟、系統(tǒng)的治理體系和機制有效銜接到鄉(xiāng)村振興工作中。壓力驅(qū)動下的任務型治理模式需要進行轉(zhuǎn)換和創(chuàng)新，從政府“劃槳”到多中心治理，難點和痛點是如何有效動員。從具體制度安排看，脫貧攻堅期形成且能適用于鄉(xiāng)村振興的政策需要進一步拓展、推廣和主流化，并將這些暫時性政策轉(zhuǎn)化為有效治理的制度安排。

2 實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的典型案例借鑒和啟示

2.1 推動鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)業(yè)統(tǒng)合發(fā)展，實現(xiàn)從產(chǎn)業(yè)扶貧到產(chǎn)業(yè)興旺有效銜接

當前鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展主要形成了以下幾種模式。一是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈延伸型，比如田園綜合體、體驗休養(yǎng)村、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)旅游觀光等。二是高新技術(shù)滲透型，比如將機器人、節(jié)能溫室、生物技術(shù)、計算機信息等高科技融入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。三是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園示范區(qū)型，培育如農(nóng)商產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體等新型產(chǎn)業(yè)鏈主體，實現(xiàn)研、產(chǎn)、加、銷一體的全產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)群。四是城市融合發(fā)展型，社區(qū)支持農(nóng)業(yè)（CSA），北京“小毛驢市民農(nóng)園”、廣東“消費者合作社”等探索取得了積極效果。

2.2 重塑鄉(xiāng)村主體性，建立健全現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系

一是加強基層黨組織建設，例如煙臺市實行黨支部“領(lǐng)辦合作社”發(fā)展村集體經(jīng)濟。二是深化村民自治實踐，例如福建省加強“村莊群團組織”建設。三是重塑鄉(xiāng)村德治環(huán)境，例如陜西省打造“任務型鄉(xiāng)賢”治理模式，實現(xiàn)對鄉(xiāng)村精英人才的整合再造。

2.3 放大生態(tài)效益，促進鄉(xiāng)村從生態(tài)扶貧同生態(tài)振興有效銜接

一是以農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展促進構(gòu)建生態(tài)宜居環(huán)境，例如四川省構(gòu)建休閑農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，形成“農(nóng)業(yè)共同體”。二是健全相關(guān)配套制度，例如廣西創(chuàng)建鄉(xiāng)村環(huán)境治理轉(zhuǎn)崗制度，定期對村民進行環(huán)境治理情況考核。三是培育鄉(xiāng)村綠色人才。

2.4 對蘭州市的啟示

2.4.1 發(fā)展精致農(nóng)業(yè)，鞏固脫貧攻堅成果

依托永登、皋蘭特色資源和生態(tài)優(yōu)勢，發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、畜牧草業(yè)以及種植觀光等農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，因地制宜構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。比如依托特色農(nóng)業(yè)資源，發(fā)展“后備箱經(jīng)濟”，推動農(nóng)副產(chǎn)品的產(chǎn)銷結(jié)合，使更多大農(nóng)民通過出售自家副獨特產(chǎn)品來獲得可持續(xù)收入。

2.4.2 發(fā)展社區(qū)支持農(nóng)業(yè)（CSA），以城鄉(xiāng)融合發(fā)展帶動鄉(xiāng)村振興

榆中縣和七里河區(qū)可以根據(jù)區(qū)位優(yōu)勢，做大、做強旅游、觀光、休閑文化娛樂為一體的都市農(nóng)業(yè)，打造都市休閑農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)，發(fā)展社區(qū)支持農(nóng)業(yè)（CSA），實現(xiàn)生產(chǎn)者和消費者的互利共贏。

2.4.3 強化村黨組織，重塑村干部隊伍

發(fā)揮村“兩委”在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的領(lǐng)導和帶頭作用，做大村集體經(jīng)濟，增強村黨組織政治功能和組織功能，提升村兩委基層治理能力。

2.4.4 發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)，持續(xù)實施農(nóng)村人居環(huán)境整治

推進美麗鄉(xiāng)村建設，擴大農(nóng)村“廁所革命”成果，加強垃圾處理和環(huán)境整治，改善人居環(huán)境，加強生態(tài)保護，加強農(nóng)村精神文明建設，推進移風易俗，塑造文明鄉(xiāng)風。

3 蘭州市脫貧地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的對策建議

3.1 防范并化解規(guī)模性返貧風險，鞏固拓展好脫貧攻堅成果

3.1.1 從戰(zhàn)略高度進行謀劃

采取“事先預防和事后幫扶相結(jié)合、開發(fā)式與保障式幫扶相結(jié)合、長期性制度建設與短期應急幫扶相結(jié)合、政府主導、社會參與和發(fā)揮群眾主體作用相結(jié)合”的戰(zhàn)略思路。

3.1.2 建立健全防范化解規(guī)模性返貧風險的機制

繼續(xù)將關(guān)鍵性資源下沉到鄉(xiāng)村，加強低收入人群的能力建設。利用保險預防返貧，采用“政府+保險”的方式進行保障，織起防返貧的“防護網(wǎng)”。

3.1.3 實行返貧風險動態(tài)監(jiān)測預警機制

一是探索從更多維度建立返貧監(jiān)測對象的標準，擴大監(jiān)測范圍，提高覆蓋率。二是建立多途徑監(jiān)測申報制度，如建立返貧高風險人群自我申報制度。三是利用大數(shù)據(jù)支撐探索建立返貧監(jiān)測預警系統(tǒng)。

3.2 厘清兩大戰(zhàn)略銜接的實踐邏輯，做好實際工作的銜接

3.2.1 確保政策平穩(wěn)過渡、有機銜接

繼續(xù)實施好“四個不摘”政策，確保幫扶政策的延續(xù)、優(yōu)化和調(diào)整，逐步推進特惠性政策的退出機制，將政策惠及范圍擴大到所有村民。

3.2.2 建立系統(tǒng)長效的工作保障機制

一是牢固樹立“脫貧攻堅期內(nèi)，貧困地區(qū)鄉(xiāng)村振興主要任務是脫貧攻堅”的思想共識，在5 年過渡期內(nèi)，蘭州市主要注重防范化解規(guī)模性返貧風險。二是組織體系順利過渡、組織功能充分發(fā)揮。嚴格落實“市縣抓落實”要求，強化行業(yè)扶貧部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村級職責。三是進一步完善農(nóng)村基層黨組織的力量。健全鄉(xiāng)村兩級治理機制，建立村級黨組織，培養(yǎng)村級干部后備隊伍。四是在經(jīng)濟和社會發(fā)展中與縣域治理相結(jié)合，形成新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。

3.2.3 工作方法從精準、特惠到共享、普惠銜接

工作方法的銜接主要體現(xiàn)在以下幾點。一是擴大政策支持的主體范圍，從貧困戶、貧困村向非貧困戶、非貧困村和邊緣人群擴大，從對單一貧困農(nóng)戶的支持擴大到對職業(yè)農(nóng)民、家庭農(nóng)場、合作社、龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體的支持。二是完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)全流程、全生命周期的政策保障體系，對主打的特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、主導農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)從過去生產(chǎn)、種養(yǎng)殖的源頭保障逐漸轉(zhuǎn)移到加工、銷售、品牌打造、宣傳、產(chǎn)業(yè)融合等中后期，對貧困農(nóng)戶提供給的財政性資金支持逐漸轉(zhuǎn)移到金融資金、工商資本支持為主。

3.2.4 推進不同主體行動協(xié)同，責任一體化，建立現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系

一是駐村第一書記制度嵌入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。駐村第一書記制度在延續(xù)和強化過程中，妥善協(xié)調(diào)好與鄉(xiāng)村基層治理能人之間的關(guān)系。鄉(xiāng)村振興是一個長遠、系統(tǒng)的工程，第一書記輪換機制需要優(yōu)化，且鄉(xiāng)村振興需要第一書記承擔更多鄉(xiāng)村治理責任，其權(quán)責要進一步匹配。二是責任一體化。借鑒脫貧攻堅工作經(jīng)驗，將村級組織與基層政府連結(jié)起來，形成“責任連帶關(guān)系”。三是嵌入非正式制度。在“熟人社會”中，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)習俗、倫理道德、村規(guī)民約等非正式制度通過間接參與治理，起到黏合劑作用。

3.2.5 建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制

一是建立城鄉(xiāng)一體化公共保障體系與制度。探索推進農(nóng)村低保標準和扶貧標準并軌，讓村民享有與城市居民均等化的基本公共服務，探索構(gòu)建多樣化、多層次的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系。二是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共文化服務。充分盤活鄉(xiāng)村文化資源，比如傳統(tǒng)村落、文物古跡、鄉(xiāng)規(guī)民約等，讓當?shù)匚幕Y源滋養(yǎng)當?shù)卮迕窬裎幕枨蟆?/p>

3.3 實現(xiàn)脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興的有效銜接

3.3.1 拓寬產(chǎn)業(yè)發(fā)展

對產(chǎn)業(yè)扶貧對象從貧困村、貧困戶瞄準到向所有農(nóng)村、農(nóng)戶的覆蓋轉(zhuǎn)變，對產(chǎn)業(yè)扶貧項目進行篩選、評估和轉(zhuǎn)換。在從“產(chǎn)業(yè)扶貧”到“產(chǎn)業(yè)興旺”推進中，蘭州市注重融入文化符號和民俗風情，形成品牌優(yōu)勢，延長鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)展數(shù)字農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)等新型產(chǎn)業(yè)，增強特色產(chǎn)業(yè)核心競爭力，促進農(nóng)民增收就業(yè)。

3.3.2 健全小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)銜接的政策服務環(huán)境

一是建立健全農(nóng)業(yè)社會化服務體系，營造好小農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境。政府做好農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設、農(nóng)技推廣與農(nóng)民培訓等基礎(chǔ)保障和服務，發(fā)揮能帶動農(nóng)民增收且具競爭力強的龍頭企業(yè)的主導作用，如“莊園”“正大”“爽口源”“雪頓”“康源”等，聚焦蘭州市農(nóng)村“特種特”產(chǎn)品，如高原夏菜、中藥、玫瑰、百合等，鼓勵這類資源異稟的鄉(xiāng)村進入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。二是將廣大農(nóng)民和各類新型經(jīng)營主體組織起來，提高其組織化水平。三是充分利用社會其他力量，使其服務方式多元化，成為小農(nóng)產(chǎn)業(yè)中政府幫扶缺位的補充，比如引進品牌農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、各類電商、各類社會組織等，幫助小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)實現(xiàn)有效銜接。

3.3.3 拓展致富能力

培育“新農(nóng)民”或“職業(yè)化農(nóng)民”。相關(guān)部門可聯(lián)合組織開展各類技能培訓，培育創(chuàng)業(yè)致富帶頭人，發(fā)揮榜樣引領(lǐng)示范作用，激發(fā)農(nóng)村群眾參與鄉(xiāng)村振興的自覺性、主觀能動性和創(chuàng)造性。

3.3.4 做好基礎(chǔ)銜接

脫貧攻堅期間的不斷投入，使貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設施、人居環(huán)境和公共服務都有了很大改善，但這種改善存在不平衡性，忽視了對非貧困地區(qū)的投入，因此，需要繼續(xù)加強基礎(chǔ)設施建設、人居環(huán)境整治和基本公共服務覆蓋所有行政村，補齊農(nóng)村水、電、路等基礎(chǔ)設施短板。

3.3.5 做好人才銜接

一是加大人才相關(guān)的政策支持力度，進一步激勵干部和人才下沉，提高鄉(xiāng)村教師、醫(yī)生隊伍、農(nóng)業(yè)技術(shù)指導人員的待遇和崗位補助。二是抓黨建促人才，探索村干部職業(yè)化管理方式。三是優(yōu)化農(nóng)村營商環(huán)境，吸引農(nóng)村外出務工人員、高校畢業(yè)生、退伍軍人、城市各類人才返鄉(xiāng)、下鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)?？梢栽卩l(xiāng)村建立“在外創(chuàng)業(yè)人才信息庫”，確定目標人數(shù)，定期開展“返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)之星”及創(chuàng)業(yè)項目評選表彰活動。四是加強對長期在本地發(fā)展的鄉(xiāng)土人才的培育工作。比如在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級建立“鄉(xiāng)土人才庫”，完善對農(nóng)民的培訓體系，培養(yǎng)一批農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人、經(jīng)紀人、鄉(xiāng)村工匠、致富能手等。