□文/ 白蘭馨 徐 鋒

（1.大連大學(xué)；2.大連外國語大學(xué) 遼寧·大連）

［提要］ 科技政策是實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略、提升創(chuàng)新能力的有力支撐，它的貫徹與落實需要審計監(jiān)督。政策跟蹤審計作為國家審計的創(chuàng)新，其根本目的就是促進(jìn)資金高效使用、政策有力執(zhí)行，以及檢查科技政策實施后是否達(dá)到預(yù)期效果。開展對科技政策的全過程跟蹤審計，為推動政策落到實處和精準(zhǔn)發(fā)力提供質(zhì)量保障。本文以2018～2020年國家審計署和地方審計機(jī)關(guān)公布的審計公告為研究樣本，對科技政策跟蹤審計存在的問題及原因進(jìn)行統(tǒng)計分析，在此基礎(chǔ)上提出提升科技政策實施效率的有效路徑。

黨的十八大提出“科技創(chuàng)新是提高社會生產(chǎn)力和綜合國力的戰(zhàn)略支撐，必須擺在國家發(fā)展全局的核心位置”。然而，隨著我國在創(chuàng)新領(lǐng)域的投入與關(guān)注不斷增加，科技政策實施過程中的問題也逐漸顯現(xiàn)出來。政策跟蹤審計作為國家審計的創(chuàng)新，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)審計理念，提出關(guān)口前移的全過程審計，其根本目的就是促進(jìn)資金高效使用、政策有力執(zhí)行，以及檢查政策實施后是否達(dá)到預(yù)期效果?？萍紕?chuàng)新活動由于時間跨度長、涉及資金巨大，整個過程都需科技政策的協(xié)調(diào)與控制。因此，為保證科技政策有效落地與實施，發(fā)揮科技創(chuàng)新的關(guān)鍵變量作用與支撐引領(lǐng)作用，科技政策跟蹤審計的開展是十分有必要的。

基于此，本文從科技政策跟蹤審計理論出發(fā)，以審計署公布的2018～2020年的審計公告與國內(nèi)部分城市的審計公告為基礎(chǔ)，深入分析我國科技政策落實跟蹤審計現(xiàn)狀，對審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行分析，并提供能夠提高科技政策落實效率的實施路徑。

一、理論分析

王慧認(rèn)為，政策跟蹤審計是以審計機(jī)關(guān)為主體而組織實施的，對公共政策落實的過程和效果進(jìn)行動態(tài)監(jiān)督，及時糾正有令不行、有禁不止的行為，幫助政策有效落地和不斷完善。科技資金與科技項目是科技政策跟蹤審計的主要關(guān)注點。李潔根據(jù)科技資金的特征構(gòu)建科技資金績效審計框架，并以國家科技重大專項資金為例進(jìn)行分析，認(rèn)為對科技資金進(jìn)行績效審計能夠有效提高資金使用效益。肖玲對財政科技資金管理現(xiàn)狀進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)存在的主要問題有科技資金存在配置“碎片化”，導(dǎo)致項目重復(fù)申報、科技資金使用效率低；科技項目審批“模糊化”，導(dǎo)致審批制度剛性不足，違規(guī)審批時有發(fā)生；科技項目監(jiān)管“形式化”，導(dǎo)致資金使用環(huán)節(jié)監(jiān)管失控，擠占、挪用專項資金的現(xiàn)象屢見不鮮。

在政策評價與跟蹤審計方面，周亞榮、盧雁影認(rèn)為一個完善的政策評估體系是促進(jìn)和加快科技政策制定體系完善的保障，從政府績效評價的角度建立了一個包含科技政策制定、科技政策執(zhí)行形式和組織機(jī)構(gòu)、科技政策執(zhí)行的監(jiān)控與反饋以及科技政策執(zhí)行效果四大指標(biāo)的科技政策執(zhí)行效果評價體系。邢戰(zhàn)雷等認(rèn)為科技政策審計通過監(jiān)督促使科技創(chuàng)新發(fā)展，能夠在提高企業(yè)創(chuàng)新意識的同時提升成果轉(zhuǎn)化能力，發(fā)揮審計的正向影響作用。此外，審計還能優(yōu)化創(chuàng)新環(huán)境，促進(jìn)科研資源的優(yōu)化與共享。韓云圍繞聊城經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展主要目標(biāo)分析了科技政策跟蹤審計的作用，發(fā)現(xiàn)通過全過程的動態(tài)跟蹤審計方式，能夠更好地促進(jìn)科技政策的落實和管理體制機(jī)制的完善，從而推動創(chuàng)新型聊城建設(shè)。鄭小榮、陳偉華結(jié)合科技強(qiáng)國戰(zhàn)略的相關(guān)政策，提出應(yīng)將財政資金與科技專項資金的撥付使用情況、高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定管理與發(fā)展情況、科技小微企業(yè)與高新技術(shù)企業(yè)金融扶持情況、人才培養(yǎng)激勵機(jī)制情況、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)情況、科技成果轉(zhuǎn)化利用情況作為下一步科技政策跟蹤審計的重點。

總體來看，目前有關(guān)科技政策跟蹤審計的研究較少，還存在較為廣闊的研究空間。一方面已有的文獻(xiàn)大多將政策中某一專項視為研究對象，并且大多從績效審計的視角進(jìn)行分析，對政策落實執(zhí)行層面的審計研究仍然匱乏；另一方面當(dāng)前的研究內(nèi)容多是科技政策跟蹤審計的作用、評價模型的構(gòu)建等，理論分析較多，缺少數(shù)據(jù)思維與實證研究。

二、科技政策跟蹤審計現(xiàn)狀

我國自2014年8月開始實施重大政策措施落實跟蹤審計，2016年開始按季度出具審計報告，為黨中央、國務(wù)院重大決策部署和政策措施貫徹落實、維護(hù)政令暢通提供了有力保障。各省市為提升科技創(chuàng)新水平、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，根據(jù)實際情況陸續(xù)開展科技政策跟蹤審計。由于審計資源分布不均、行政壁壘等限制性因素，東部沿海地區(qū)跟蹤審計的執(zhí)行往往早于中部與西部地區(qū)，并擁有更高的審計質(zhì)量和水平。

江蘇省常州市于2011年調(diào)整審計思路，結(jié)合“加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展”的思想，開始對科技資金投入、金融科技政策落實等問題進(jìn)行審計。2017年，徐州市審計局開展產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新政策落實情況跟蹤審計，以政策與資金為主線，關(guān)注科技創(chuàng)新政策是否有效落實；同時，采用調(diào)查問卷和實地延伸核查的方式，對相關(guān)企事業(yè)單位的科技資源管理與使用情況進(jìn)行調(diào)查；最后，根據(jù)審計發(fā)現(xiàn)的問題，從體制、機(jī)制和制度三個層面提出審計建議。2021年，江蘇省審計廳提出要充分發(fā)揮審計的監(jiān)督與保障作用，推動長三角一體化發(fā)展，圍繞《長三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》和科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展等專項規(guī)劃開展政策跟蹤審計，以科學(xué)可行的審計建議推動制度與政策創(chuàng)新。

上海市審計局認(rèn)為國家審計的監(jiān)督作用能夠保障科技政策得以貫徹實行，2010年開始加強(qiáng)對重大政策措施執(zhí)行情況的跟蹤審計力度，揭示落實政策不到位、政策目標(biāo)未實現(xiàn)等問題，從微觀與宏觀雙角度分析在體制、機(jī)制管理方面存在的問題，完善體制機(jī)制，發(fā)揮審計建設(shè)性作用。近幾年，上海市審計局采用“政校合作”和“大數(shù)據(jù)”等方法，拓寬審計思維與審計維度，利用信息化手段對科創(chuàng)政策體系進(jìn)行研究分析，保障政策落地起效。2021年，上海市印發(fā)《“十四五”上海市審計工作發(fā)展規(guī)劃》，發(fā)揮審計“治已病、防未病”的作用，服務(wù)于改革發(fā)展大局。用戰(zhàn)略思維與全局觀念謀劃政策跟蹤審計，從而推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型。以政令暢通、資金高效使用為目標(biāo)，重點聚焦科創(chuàng)中心建設(shè)，對科技政策落實和科技資金管理使用情況開展跟蹤審計，揭示政策落實過程中的突出問題，并提出推動政策落實和改進(jìn)的建議。

內(nèi)蒙古自治區(qū)、貴州省等西部地區(qū)，創(chuàng)新能力是突出短板。由于缺乏創(chuàng)新意識和創(chuàng)新精神，缺少健全的科技創(chuàng)新體系，科技政策成功落地成為待解決的難題。為深入推進(jìn)“科技興蒙”行動的實施，內(nèi)蒙古審計廳不斷增強(qiáng)審計意識，提高審計質(zhì)量和水平，對科技政策的制定部署、執(zhí)行進(jìn)度和效果全程進(jìn)行跟蹤審計，尋找和揭示科技創(chuàng)新投資、科技項目建設(shè)等科技創(chuàng)新領(lǐng)域存在的問題，客觀公正地對苗頭性與傾向性問題提出整改意見，促進(jìn)科技政策的落實，切實提高科技創(chuàng)新能力。貴州省則成立了研究政策與法規(guī)的專家工作組，同時開展科技政策跟蹤審計，在了解政策、法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，運(yùn)用事前審計的評估功能與事后審計的反饋功能對科技政策進(jìn)行解析與監(jiān)督，旨在打通政策落地“最后一公里”。

浙江省自2007年開始堅持政策執(zhí)行導(dǎo)向，積極組織專項審計調(diào)查，加快審計轉(zhuǎn)型，不斷探索審計新思路，加強(qiáng)科技政策跟蹤審計服務(wù)，2020年獲得國家科技部與財政部的科技資金重點傾斜支持。在改善地方科研基礎(chǔ)條件、優(yōu)化科技創(chuàng)新環(huán)境、促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化以及落實國家科技改革與發(fā)展重大政策成效這四個方面，充分發(fā)揮了模范表率作用。同時，在實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、推進(jìn)自主創(chuàng)新和發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)成效明顯這三方面獲得國家科技部獎勵的廣東省，以“三聚焦”：聚焦政策導(dǎo)向，確定審計方向；聚焦關(guān)鍵環(huán)節(jié)，提升審計水平；聚焦整改落實，保證政策行之有效為抓手，開展科技政策跟蹤審計，實現(xiàn)創(chuàng)新活動全過程監(jiān)管，構(gòu)建有利于加快落實創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的科技創(chuàng)新體系。

三、科技政策跟蹤審計存在的問題及原因分析

為推動重大決策部署貫徹落實，國務(wù)院印發(fā)《2020年落實有關(guān)重大政策措施真抓實干成效明顯地方予以督查激勵的通報》，對落實創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等有關(guān)重大政策措施的省市進(jìn)行獎勵。其中在科技創(chuàng)新領(lǐng)域獲得激勵的省市有北京、江西、湖南、廣東、浙江等。

本文選取國家審計署在2018～2020年發(fā)布的共12 份有關(guān)國家重大政策措施落實情況跟蹤審計的審計公告以及上述城市發(fā)布的有關(guān)科技政策跟蹤審計報告作為研究對象，對審計問題進(jìn)行總結(jié)分析。通過整理可以發(fā)現(xiàn)，科技資金、科技項目、科技政策這三類問題出現(xiàn)頻率最高。詳見表1。（表1）

（一）科技資金?？萍假Y金的監(jiān)管一直都是科技政策跟蹤審計的重點?？萍假Y金作為科技創(chuàng)新活動持續(xù)進(jìn)行的保障，其管理與使用需要進(jìn)行全過程的監(jiān)督。從表1 可以看出，科技資金在預(yù)算編制階段就存在編制與執(zhí)行不規(guī)范的問題。如北京市2019年高精尖產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金年初預(yù)算不能落實項目，造成壓年使用資金的現(xiàn)象；杭州市應(yīng)于2016年預(yù)算安排城西科創(chuàng)大走廊創(chuàng)新發(fā)展資金4.5 億元，至2019年也未安排。在資金劃撥使用階段，存在審批時間長、審批環(huán)節(jié)有漏洞、資金整合不夠、支持范圍交叉、缺少針對性等問題。2018年，江西省景德鎮(zhèn)直升機(jī)戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)專項資金部分未用于支持直升機(jī)產(chǎn)業(yè)或技術(shù)發(fā)展；湖南省2018年有關(guān)制造強(qiáng)省、科技發(fā)展計劃等10 個專項資金，存在資金邊檢不清晰的現(xiàn)象；廣東省2018年收回2014～2017年分配市縣的研發(fā)補(bǔ)助等專項資金22.34 億元。在資金管理階段，存在套取、違規(guī)使用的現(xiàn)象。2018年，南京市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)以虛假資料獲得蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)獎補(bǔ)資金2，340 萬元。

表1 科技政策落實跟蹤審計存在的問題一覽表

（二）科技項目?？萍柬椖渴强萍紕?chuàng)新活動的載體，是政府支持科技創(chuàng)新活動的重要手段。審計公告顯示，科技項目在推行階段主要存在項目立項審批周期長、進(jìn)展緩慢和未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)等問題。2018年第二季度審計報告顯示，國家科技重大專項項目立項推進(jìn)缺少時間節(jié)點約束，8 個項目申報指南在近一年的時間內(nèi)尚未獲得批復(fù)。廣東省2019年對4 個市的88 家新型研發(fā)機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計，發(fā)現(xiàn)有20 家沒有產(chǎn)生科研成果，41 家近5年沒有一項科技成果得到轉(zhuǎn)化?？萍柬椖吭诒O(jiān)管階段存在申報評審過程中的虛報與造假、建設(shè)內(nèi)容與申報不符等問題。如，2020年總投資128 億元的浙江平湖中意直升機(jī)生產(chǎn)項目存在數(shù)據(jù)重復(fù)申報的現(xiàn)象；同期，3 個地產(chǎn)項目包裝成重大科技創(chuàng)新類項目，涉及資金86.72 億元。

（三）科技政策。根據(jù)表1 可知，當(dāng)前科技政策在制定前未考慮創(chuàng)新活動的需求且對創(chuàng)新活動認(rèn)識不足，存在出臺滯后，政策不聚焦、不完善、部分設(shè)計不合理的問題。廣東省對支持5G 基站建設(shè)政策落實情況實施審計后，發(fā)現(xiàn)有4 個市未出臺建設(shè)5G 的相關(guān)政策，僅有一個市進(jìn)行了簡要規(guī)劃。此外，部分地區(qū)對高企培育入庫企業(yè)的扶植政策單一，缺少后續(xù)的引導(dǎo)和服務(wù)政策，研發(fā)補(bǔ)助的相關(guān)政策在實際操作中難以落實。在政策執(zhí)行過程中，由于部門間缺乏溝通以及缺乏相關(guān)部門的監(jiān)管，導(dǎo)致政策推進(jìn)緩慢，作用不明顯。浙江省經(jīng)審計發(fā)現(xiàn)，受長三角區(qū)域之間關(guān)鍵核心技術(shù)協(xié)議與攻關(guān)機(jī)制尚未完善和各地政策不同這兩個因素的影響，創(chuàng)新協(xié)同進(jìn)展緩慢；在人才政策方面，由于全省缺少人才信息共享平臺，導(dǎo)致22 人跨地區(qū)多頭申報項目，重復(fù)享受補(bǔ)助，涉及金額5，257 萬元。

以上問題，剖析其原因主要有以下方面：一是制度體制機(jī)制還不夠完善。財政制度不完善，“大財政、大預(yù)算、大資產(chǎn)”理念尚未牢固樹立。全面預(yù)算績效管理理念不深入，績效管理缺少廣度與深度，權(quán)威性與前瞻性不強(qiáng)。無法做到對資金全鏈條、全環(huán)節(jié)的跟蹤，導(dǎo)致科技資金閑置沉淀，難以發(fā)揮作用?？萍紕?chuàng)新制度體系不完善，政策統(tǒng)籌不足，缺乏系統(tǒng)性、整體性、協(xié)調(diào)性，有時還會存在滯后性，導(dǎo)致一些政策不配套，規(guī)劃不銜接，項目建設(shè)進(jìn)程停滯不前。同時，各部門甚至地區(qū)間的相互促進(jìn)、良好互動、信息共享的局面還沒有完全形成，使得科技創(chuàng)新領(lǐng)域協(xié)同機(jī)制推進(jìn)不快，產(chǎn)生管理盲區(qū)。二是審計介入不及時，審計深度有限。政策跟蹤審計強(qiáng)調(diào)對政策實施全過程進(jìn)行跟蹤審計，在期初發(fā)揮審計預(yù)防作用。然而當(dāng)前科技政策跟蹤審計，多是以事后審計為主，在每個季度末、年末或創(chuàng)新活動終結(jié)時開展審計工作，并未做到對科技政策制定與實施、科技資金流向、科技項目建設(shè)的動態(tài)全程覆蓋審計。缺少對事前審計和事中審計的關(guān)注，就難以打通政策落實的“最先一公里”和“中梗阻”，科技政策執(zhí)行難、科技資金管理使用不善、科技項目成效不及預(yù)期等問題就會頻繁發(fā)生。三是審計力度與問責(zé)力度不夠。政府或科技部門對科技資金、科技項目的監(jiān)督往往是通過社會審計進(jìn)行，缺乏內(nèi)部審計的意識與制度體系。同時，目前科技政策跟蹤審計無法打破傳統(tǒng)的以處室為單位的審計組織，缺少聯(lián)動機(jī)制，尚未形成審計合力。科技政策跟蹤審計的對象具有廣泛性與復(fù)雜性等特點，而社會審計則多是關(guān)注傳統(tǒng)的財務(wù)收支審計，其知識儲備與人員素質(zhì)難以應(yīng)對政策跟蹤審計的要求。對問責(zé)情況進(jìn)行總結(jié)后發(fā)現(xiàn)，審計署發(fā)布的審計公告中的追問問責(zé)情況，是對全部政策的問責(zé)情況，其中科技政策的問責(zé)人數(shù)沒有公開。主體責(zé)任落實不到位、部門執(zhí)法監(jiān)督不嚴(yán)格、內(nèi)部控制機(jī)制不健全、政策宣傳推廣力度不足等，也是一些問題屢審屢犯的原因。

四、科技政策實施效率提升路徑

科技政策跟蹤審計的根本目的，就是為了檢查科技政策實施后是否達(dá)到預(yù)期效果。政策有效性主要受政策本身與政策實施效率影響。根據(jù)對審計進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)的問題，提升科技政策實施效率，需要從以下幾個方面入手：

（一）牢固制度基礎(chǔ)，做好頂層設(shè)計。通?？萍颊叩南嚓P(guān)工作是由科技管理部門開展?？萍脊芾聿块T應(yīng)圍繞科技創(chuàng)新建立系統(tǒng)性的政策體系，根據(jù)以往政策實施情況不斷完善現(xiàn)階段政策的傳導(dǎo)機(jī)制。在考慮政策本身的同時，還要考慮不同政策之間的相互作用，從而確定政策實施后的直接與間接效果，形成政策合力。綜合運(yùn)用科技創(chuàng)新投入、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、金融稅收等政策工具，使政策體系能夠覆蓋到科技創(chuàng)新全過程。在制定科技政策時，摒棄以往“唯數(shù)量”的觀念，關(guān)注科技政策質(zhì)量，且擁有一定的前瞻性，保證科技政策的效益性，減少未來實施阻力。

（二）建立組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，強(qiáng)化組織保障?？萍脊芾聿块T應(yīng)建立組織領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任機(jī)制，樹立科技政策落實意識，跟蹤科技政策實施情況，提升科技政策實施效率。建議由科技主管部門領(lǐng)導(dǎo)牽頭，相關(guān)業(yè)務(wù)司局領(lǐng)導(dǎo)組成管理領(lǐng)導(dǎo)小組，緊跟國家大政方針，服務(wù)科技創(chuàng)新戰(zhàn)略，定時開展科技政策管理組織協(xié)調(diào)工作，培養(yǎng)專業(yè)的人才隊伍。為強(qiáng)化組織保障，科技管理部門可以借助審計機(jī)關(guān)力量，強(qiáng)化科技政策實施效果。建議學(xué)習(xí)成都市審計局設(shè)立政策跟蹤審計處，負(fù)責(zé)對科技政策進(jìn)行專項跟蹤審計，監(jiān)督政策實施情況。

（三）多方面提升審計監(jiān)督作用。首先，轉(zhuǎn)變審計工作理念。從過去注重科技政策落實、科技資金運(yùn)用和項目建設(shè)結(jié)果，轉(zhuǎn)變?yōu)榍捌趯萍颊咧贫?、?guī)劃的側(cè)重，實行科技資金與科技項目的階段性或中期審計，關(guān)口前移，以實現(xiàn)動態(tài)全過程審計。其次，提升審計人員素質(zhì)。由于科技政策覆蓋面廣、內(nèi)容繁雜，因此科技政策落實跟蹤審計對審計能力要求較高。審計機(jī)關(guān)需要打造一批既擁有專業(yè)素養(yǎng)又擁有責(zé)任意識與思想道德基礎(chǔ)的審計人才，更好地完成審計工作。最后，完善監(jiān)督制約機(jī)制，并充分運(yùn)用審計結(jié)果。通過制度保證審計權(quán)利正確運(yùn)行，審計工作順利實施。建議將審計過程進(jìn)行公示，建立審計承諾制，實行責(zé)任追究制度和審計組長責(zé)任制等，從而更好地確保審計的真實性，保證監(jiān)督到位，進(jìn)而提升審計質(zhì)量。此外，還要充分且有效地運(yùn)用審計結(jié)果。審計結(jié)果作為信息資源，在運(yùn)用過程中發(fā)揮價值。建議科技管理部門提升對審計結(jié)果的重視程度，及時發(fā)現(xiàn)科技活動中的風(fēng)險點并進(jìn)行規(guī)避，保證科技政策高效實施。