吳 平(上??謽怯羁萍佳芯吭?, 上海 200011)
城市更新是貫穿我國城市建設(shè)與城市治理的重要政策議題[1]。目前,我國常住人口城鎮(zhèn)化率已超過 60%,城鎮(zhèn)化開始進入快速發(fā)展的中后期?!吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和 2035 年遠景目標綱要》明確強調(diào)“加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式,統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理,實施城市更新行動,推動城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升”[2]。2021 年,“城市更新”被首次寫入政府工作報告。城市更新是“城市系統(tǒng)”自身不斷完善的一種方式,具體包含 2 方面內(nèi)容,一是“硬性”的物質(zhì)(基礎(chǔ)設(shè)施、建筑物等)改造,二是各類“軟性”要素(文化、視覺環(huán)境乃至人們心理認同)更新。城市更新治理作為城市發(fā)展的新理念,是解決目前城市更新活動中一系列主體矛盾的途徑,它強調(diào)多元主體共同參與決策過程、多方力量的治理關(guān)系以及在城市更新中產(chǎn)生的效應(yīng),通過平衡各種利益主體的關(guān)系,進一步完善城市更新的目標、決策機制、實施過程和社會影響,最終實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。目前,學術(shù)界對城市更新治理主體的研究形成以下幾種治理模式:一元結(jié)構(gòu)論(政府主導)、二元結(jié)構(gòu)論(政府、市場)[3]、三元結(jié)構(gòu)論[4](政府、企業(yè)、社會),四元結(jié)構(gòu)論[5](政府、非政府組織、私人企業(yè)和社會公眾),以及多中心治理理論[6](包括政府在內(nèi)的治理網(wǎng)絡(luò)體系)等。無論是哪種模式,城市更新博弈參與人的多元化、復雜化已成為新趨勢。
深圳是我國城市更新的先鋒城市,是市場化城市更新模式的典型代表,其具有最完善的城市更新政策體系,也形成了更加面向?qū)嵤用娴某鞘幸?guī)劃和技術(shù)標準?;诖?,本文通過對深圳城市更新各參與主體治理理念和角色轉(zhuǎn)變的研究,探討了面向協(xié)同治理、實現(xiàn)共享共治大都市城市更新的治理模式,這也是“十四五”時期我國加快推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的必然戰(zhàn)略選擇,研究為協(xié)調(diào)大都市城市更新中不同治理主體間的關(guān)系,指導大都市區(qū)城市更新的可持續(xù)發(fā)展提供了新視角,具有一定的理論和現(xiàn)實意義。
當前,我國城市更新比較活躍的地區(qū)主要集中在東部沿海城市,特別是珠三角地區(qū),因其受制于土地緊缺和早期產(chǎn)業(yè)導入帶來的高速城市建設(shè),是我國比較早進入城市更新階段的區(qū)域。深廣佛等市的城市更新工作也從工程項目為主導轉(zhuǎn)向制度的構(gòu)建,逐步建立起規(guī)范各參與主體的法規(guī)規(guī)章體系,形成了具有屬地特色的城市更新治理結(jié)構(gòu)[7]。深圳在 2000 年正式拉開城市更新帷幕,其間隨著參與主體力量交替演變,城市更新模式不斷改變,早期以政府為主導的開發(fā)模式,逐步在向政府、市場主體、權(quán)利主體等多元主體參與演變。2020 年 12 月 30 日,《深圳經(jīng)濟特區(qū)城市更新條例》(以下簡稱《更新條例》)正式發(fā)布,是我國第一部城市更新立法,標志著我國城市更新正式進入法制時期。在更新形式上,深圳目前形成了綜合治理和拆除重建 2 種城市更新形式,其中市場主導下的拆除重建成為深圳主流城市更新形式。深圳城市更新發(fā)展脈絡(luò)如圖 1 所示。
圖 1 深圳城市更新發(fā)展脈絡(luò)
根據(jù)《更新條例》,城市更新應(yīng)當遵循政府統(tǒng)籌、規(guī)劃引領(lǐng)、公益優(yōu)先、節(jié)約集約、市場運作、公眾參與的原則,其實施主體主要包括物業(yè)權(quán)利人、市場主體、政府,或由其合作實施。因此,政府、市場主體(房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè))、權(quán)利主體(村民、村集體或者代表其利益的經(jīng)營公司)構(gòu)成了深圳城市更新中的 3 大主要治理主體,除此之外,社會群體(非政府組織、專家、公眾、媒體等)作為深圳城市更新治理主體的重要補充,成為城市更新治理的第 4 大主體。城市更新的核心在于各治理主體的利益再分配,更新主體的博弈過程即是空間資源實現(xiàn)“最佳用途”再次配置,也是圍繞空間的各種權(quán)利的再次配置[7]。多元主體利益關(guān)系權(quán)利模型如圖 2 所示。
圖 2 多元主體利益關(guān)系權(quán)利模型
政府一直以來是深圳市城市更新最重要的治理主體之一,但是在不同階段,政府所發(fā)揮的作用則有所差異。2009 年頒布的《深圳城市更新辦法》,率先明確了“政府引導、市場運作”的更新機制,如市場主導城市更新單元劃定并編制單元規(guī)劃,同時可覆蓋政府主導的法定圖則、政府主導的協(xié)商式規(guī)劃等。隨著深圳城市更新的推進,這種“弱政府引導、強市場主導”模式也暴露了諸多問題,如在小型城市更新單元中占有較大公共利益用地落實困難、開發(fā)邊界的不閉合導致連片開發(fā)難度加大等,市場主體追求經(jīng)濟利益使得市場力量在公共利益方面實現(xiàn)難度較大等。基于此,2015 年,深圳“十三五”規(guī)劃提出了市場主導與政府調(diào)控發(fā)展平衡的思路,政府角色從“積極不干預”轉(zhuǎn)向“積極調(diào)控”。2020 年《更新條例》則更進一步明確了政府的職責,確定了“政府統(tǒng)籌、市場運作”的基本原則,政府的行政主導作用進一步提升。政府以片區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃為契機,重點在利益統(tǒng)籌、空間統(tǒng)籌、實施統(tǒng)籌 3 大方面實現(xiàn)剛性管控與彈性優(yōu)化相結(jié)合的頂層設(shè)計機制。同時明確“市級(市政府、市城市更新部門)—區(qū)級(各區(qū)政府、區(qū)城市更新部門)—街道辦”的 3 級政府實施主體。在政策上建立起“法規(guī)—政策—技術(shù)標準—操作” 4 個層面的城市更新政策法規(guī)體系,并常態(tài)化地針對出現(xiàn)的問題出臺“打補丁”政策,促進了城市更新的有序進行。
市場主體是深圳城市更新的重要參與者,主要是指具備房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)的企業(yè)。企業(yè)在城市更新中雖體現(xiàn)出缺乏公益性的特點,但也發(fā)揮了積極的作用。一是開發(fā)商具有資金優(yōu)勢,能夠?qū)φ膊块T投資起到有力的補充;二來開發(fā)商具有運營優(yōu)勢,保障城市更新項目開發(fā)后的持久運營。政府的政策約束,倒逼開發(fā)商在城市更新中必須考慮公共利益,實現(xiàn)由“單求盈利”向“兼顧公益”轉(zhuǎn)變。隨著政府機制作用的加強,這種被動式的公共利益屬性將不斷增強,如一直以來深圳城市更新捆綁人才住房、保障性住房的配建比例,特別是《關(guān)于加強和改進城市更新實施工作的暫行措施》出臺后,城市更新項目中人才住房、保障性住房配建比例在大幅度提高:15%~20% 的商務(wù)公寓建成后移交政府,作為人才公寓??傊?,市場主體作為深圳城市更新的主要實施者,在平衡經(jīng)濟利益與公共利益中,應(yīng)積極與政府的政策體系接軌。
權(quán)利主體即物業(yè)權(quán)利所有人,主要包含村民、村集體企業(yè)或者代表其利益的經(jīng)營公司等,是城市更新直接的利益相關(guān)者。在我國,由于物業(yè)權(quán)利人具有利益分散化的特點,其作為主動或者被動參與者,在更新中往往充當了“虛位主體”的角色。物業(yè)權(quán)利人訴求得不到滿足是阻礙城市更新進度的重要原因之一。早期深圳的城市更新,權(quán)力主體則更關(guān)注自身權(quán)益補償,城市更新的門檻也相對較低,隨著 《更新條例》頒布,則進一步強化了物業(yè)權(quán)利主體參與機制,要求在城市更新過程中,暢通利益相關(guān)人及公眾的意見表達渠道,保障其在城市更新政策制定、計劃規(guī)劃編制、實施主體確認等環(huán)節(jié)以及對搬遷補償方案等事項的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。同時,深圳城市更新意愿征集門檻和公開選擇市場主體比例實行雙 95%,這將城市更新的主動權(quán)更大程度地與物業(yè)權(quán)利人掛鉤,物業(yè)權(quán)利人參與利益再分配的程度也在不斷增大。由于物業(yè)權(quán)利主體對城市更新市場主體選擇和更新進程都具有話語權(quán),在深度參與城市更新過程中,物業(yè)權(quán)利主體的作用也將不斷增強。
城市更新治理的社會主體主要是指除了政府、市場和權(quán)利主體之外的其他參與治理的主體,非政府組織、公眾、各類媒體等對深圳市城市更新建設(shè)均產(chǎn)生了積極作用。當代更新社會群體的角色從單純的基于“技術(shù)理性”的“技術(shù)專家”衍變?yōu)椤袄娴拇砣恕迸c“空間資源設(shè)定和利益分配的協(xié)調(diào)者”等更加復雜的角色[8]。目前,參與深圳城市更新的非政府組織主要為深圳市城市更新開發(fā)企業(yè)協(xié)會,這是全國第一家城市更新行業(yè)協(xié)會。其參與城市更新的方式也日趨多樣化,非政府組織和專家等通過行業(yè)協(xié)會、論壇等多種形式參與城市更新,并表達自身專業(yè)意見。同時,專家為深圳全市城市更新政策、規(guī)劃等頂層設(shè)計建言獻策,在城市更新規(guī)劃評審階段把握規(guī)劃方向的準確性,也間接影響整個城市更新進程。除此之外,公眾作為城市更新積極和消極的被影響者,主要受到周邊區(qū)域拆遷活動的影響,在一定程度上對城市更新活動具有監(jiān)督作用。媒體在深圳市城市更新中則主要發(fā)揮了信息傳遞、輿論監(jiān)督、引導輿論、教育的重要功能,且這種功能在隨著媒體技術(shù)的不斷發(fā)展而增強。
城市更新其實就是政府、市場主體、權(quán)利主體、社會群體等反復博弈、協(xié)商和平衡的過程。政府作為深圳城市更新的權(quán)力主體,通過政策、規(guī)劃等制度手段,從引導逐步走向統(tǒng)籌。市場主體作為深圳城市更新的主要參與者,通過投資付出獲得經(jīng)濟收益,同時在政府倒逼下兼顧公益。權(quán)利主體則是物業(yè)權(quán)力所有者,在追求個人經(jīng)濟利益的過程中,從單純的“權(quán)益補償”逐步向“深度參與”轉(zhuǎn)變。非政府組織(NGO)、專家等社會群體在深圳城市更新階段均發(fā)揮其建言獻策和輿論導向的作用,間接影響整個城市更新進程??傊?,深圳城市更新,從“無為而治不亂”的市場化到“市場化+政府統(tǒng)籌”雙輪驅(qū)動,這 4 大治理主體在不同階段發(fā)揮的作用也不盡相同,最終形成了多元主體共治的模式。這是在堅持政府統(tǒng)籌的前提下,不斷優(yōu)化城市更新體制機制、契合市場變化、完善更新改造實施方式和不斷演進程序,也是不斷趨于指力平衡的過程。多元主體權(quán)益平衡模型如圖 3 所示。
圖 3 多元主體權(quán)益平衡模型
圖 4 城市更新空間規(guī)劃銜接體系
城市更新主體博弈的首要核心即是利益再分配,而造成利益沖突的原因在于各自主體目標追求的不一致性,因此,形成共有目標是消除利益沖突的重要路徑之一,也是驅(qū)動各主體行動一致的主要動力。根據(jù)不同城市更新治理主體的價值驅(qū)動,深圳城市更新應(yīng)當形成以平衡目標為導向的治理體系,其特點可以歸納為 5 個方面:體現(xiàn)社會公平,平衡業(yè)主個體利益,優(yōu)化城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),完善城市功能,改善人居環(huán)境。
城市更新作為一項帶有公共政策屬性的集體行動,政府始終在其中占據(jù)著重要的地位。積極強化市場主體和政府、權(quán)利主體之間的對話機制。開發(fā)商則需要在遵守政策和規(guī)章制度的前提下,提升自身的社會責任感和意識。物業(yè)權(quán)力主體在積極表達自己意愿前提下,通過多種手段加強與其他治理主體的溝通效果,減少可能的社會沖突。建立互動開放的城市更新公眾參與制度和土地整備利害關(guān)系人參與機制,將公眾參與貫穿于城市更新全過程。充分保障和尊重土地整備當事人表達意見的權(quán)利,建立當事人參與機制,確保其申訴和救濟渠道暢通,讓土地整備利害關(guān)系人參與土地整備利益的協(xié)調(diào)與平衡;使城市更新從規(guī)劃審批到后期實施運營都能夠通過公眾參與,使規(guī)劃方案信息透明化。
空間規(guī)劃和制度設(shè)計是深圳城市更新實施兩大重要抓手,也是治理主體行使各自權(quán)力的保障。在市場經(jīng)濟條件下形成的以產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)的利益平衡需求,城市更新已經(jīng)遠超出了空間規(guī)劃層面。 當前,正是新一輪全國規(guī)劃調(diào)整期,加強既有法定規(guī)劃體系(國土空間規(guī)劃技術(shù)體系)和城市更新規(guī)劃體系(城市更新規(guī)劃技術(shù)體系)銜接,強化城市更新在國土空間規(guī)劃中的落地性,在頂層設(shè)計層面形成治理主體參與城市更新的藍圖。同時,在計劃規(guī)劃階段和實施階段形成與之匹配的城市更新全流程制度,為城市更新提供制度保障。城市更新空間規(guī)劃銜接體系如圖 4 所示。
由于當前體制機制不順暢,深圳市城市更新仍然困難重重,特別是存在各類社會管理之間著“交叉錯位”(分工不明,對接困難)、“斷層缺位”(職責不清,扯皮推諉)、“爭利越位”的現(xiàn)象。這種體制機制的完善是一項包括多個層級、多項子系統(tǒng)且相互交織的復雜系統(tǒng)工程。綜合而言,信任機制是基礎(chǔ),信任的缺失會導致更新主體之間合作關(guān)系無從構(gòu)建;協(xié)調(diào)機制是關(guān)鍵,通過探索建立平等的管理和協(xié)調(diào)模式,形成城市更新決策、協(xié)調(diào)、執(zhí)行 3 個層次的協(xié)調(diào)機構(gòu),有效避免了更新主體之間的利益沖突;溝通機制是途徑,通過建立多樣化的溝通平臺和溝通手段,加強了信息在主體之間的流動,進一步明確更新主體的合理分工;考核機制是保障,建立系統(tǒng)的城市更新規(guī)劃績效考核制度,有利于強化對更新主體的約束。
綜合所述,城市更新辦法中對各治理主體“權(quán)、責、利”的安排,決定著城市更新治理結(jié)構(gòu)的開放程度。各治理主體基于自身資源配置能力、利益博弈能力強弱而形成的角色關(guān)系在很大程度上決定了城市更新的內(nèi)容和結(jié)果[9]。在深圳近 20 a 的城市更新過程中,逐步建立起了政府、市場主體(房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè))、權(quán)利主體(村民、村集體或者代表其利益的經(jīng)營公司)、社會主體(NGO、專家、公眾、媒體等)等 4 大治理主體,且在不同的歷史發(fā)展階段,四者之間在各自利益驅(qū)動下發(fā)揮著差異化的作用,通過目標驅(qū)動、多元參與、制度創(chuàng)新、約束機制等協(xié)同發(fā)展路徑,將不斷促使深圳城市更新走向穩(wěn)健發(fā)展。展望未來,城市從簡單擴張轉(zhuǎn)向存量發(fā)展是人類世界的必然趨勢,城市更新作為一個動態(tài)過程,應(yīng)當不斷適應(yīng)經(jīng)濟、社會環(huán)境變化,形成與之匹配的治理結(jié)構(gòu),從而通過城市更新推動經(jīng)濟社會發(fā)展,實現(xiàn)人民生活美好愿景。