《小康》·中國小康網(wǎng)記者 麥婉華

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近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》（以下簡稱“《意見》”），并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實際認真貫徹落實。《意見》提出，要堅持以人為核心推進新型城鎮(zhèn)化，尊重縣城發(fā)展規(guī)律，因地制宜補齊縣城短板弱項，為實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略、協(xié)同推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興提供有力支撐。

據(jù)悉，縣城是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐，對促進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系具有重要意義。特別是人口大縣的建設(shè)，更應(yīng)高規(guī)格、前瞻性地規(guī)劃，不同地域、不同類型的縣城要因地制宜建設(shè)，打造真正宜居宜業(yè)宜發(fā)展的縣城。

縣城及縣級市在經(jīng)濟發(fā)展中地位重要

縣城是我國推進工業(yè)化城鎮(zhèn)化的重要空間、城鎮(zhèn)體系的重要一環(huán)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵紐帶，對吸納農(nóng)民進城就業(yè)安家、促進城鄉(xiāng)要素跨界配置和產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展具有重要作用。

國家發(fā)展改革委中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任高國力介紹，縣城及縣級市城區(qū)在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位十分重要。從數(shù)量看，2021 年底我國有1866 個縣及縣級市，占全國縣級行政區(qū)劃數(shù)量的65%左右，約為地級及以上城市市轄區(qū)數(shù)量的2 倍。從人口看，2021 年縣城及縣級市城區(qū)人口約2.5 億人，占全國城鎮(zhèn)常住人口的近30%。

其次，城鎮(zhèn)化發(fā)展到了新的階段，這也是國家越來越重視縣城發(fā)展的原因。南京農(nóng)大規(guī)劃院上海分院院長孫文華認為，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的主戰(zhàn)場目前正從城市逐漸轉(zhuǎn)向縣城。因為我國城鎮(zhèn)化 人 口 從1978 年 的1.7 億 到2021 年9.1 億，城鎮(zhèn)化率也從17.92%增加到64.72%。在這個背景下，縣城建設(shè)有利于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化。2021 年底，1472 個縣的縣城常住人口在1.6 億左右，394 個縣級市的城區(qū)常住人口在0.9億人左右，這正顯示了縣城以及縣級市的城鎮(zhèn)具有承載農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的能力。

“當(dāng)前，農(nóng)民到縣城買房子、向縣城集聚的現(xiàn)象很普遍，但隨著城鎮(zhèn)化將從快速發(fā)展后期逐步轉(zhuǎn)入平臺發(fā)展期，人口總體上還會向城市群、都市圈和大城市集聚，一些縣城隨著人口流入會不斷壯大，一些縣城保持大體穩(wěn)定，也會有一些縣城面臨人口減少。”高國力表示。

大超市、國際品牌連鎖店等是人口大縣的標(biāo)志之一。麥婉華/攝

特別是人口流入大的縣城更值得注意。國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任沈遲認為，人口大縣比其他縣的優(yōu)勢在于基本公共服務(wù)更健全。“因為有人口規(guī)模作為基礎(chǔ)，所以縣城需要有更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，并且還不只是服務(wù)縣城本身，還要足以輻射全縣。人口大縣的縣城要建設(shè)得好，既需要硬件上不斷補短板，也需要軟件上優(yōu)化營商環(huán)境?！?/p>

若其本身是人口大縣，從周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)流入到縣城，就會導(dǎo)致縣城人口集聚。更特別的是，某些縣域位于超級大城市附近，其本身擁有對大城市人口分流的作用，從而也能成為人口大縣。

中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院院長、全國工程勘察設(shè)計大師王凱也這么認為。他表示，縣城和大城市發(fā)展是相關(guān)聯(lián)的。比如大城市周邊的縣城，本身就是城市群的組成部分，發(fā)展城市群和發(fā)展城市群里面的縣城并不矛盾。在長三角地區(qū)，像昆山這類縣（市），它的人口和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已經(jīng)與上海形成緊密聯(lián)系，如果說發(fā)展昆山就不發(fā)展上海了，這是不成立的。同理，在京津冀、長三角、珠三角和成渝地區(qū)，圍繞在北京、天津、上海、廣州、深圳及成都、重慶周邊的一些縣，也是城市群的重要組成部分，它們的發(fā)展其實是一回事。

高國力表示，縣城發(fā)展分化既是客觀趨勢，也符合城鎮(zhèn)化一般規(guī)律。因此，要充分尊重縣城發(fā)展規(guī)律，準確把握演變態(tài)勢，推動不同類型的縣走各具特色的縣城建設(shè)道路。要支持條件好的縣城重點發(fā)展，精準選擇基礎(chǔ)好、潛力大的縣城，特別是城市群和都市圈等地區(qū)的縣城，使之成為吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的重要空間。

人口大縣應(yīng)科學(xué)把握功能定位

我國縣城數(shù)量大、類型多，發(fā)展定位各具特色，發(fā)展路徑各不相同。因此，因地制宜地把握縣城的功能定位發(fā)展非常重要。華南農(nóng)業(yè)大學(xué)風(fēng)景園林與城鄉(xiāng)規(guī)劃系主任李敏認為，每一個縣城的發(fā)展都要根據(jù)其所處的區(qū)位條件和發(fā)展特點來尋找適合發(fā)展的道路。

總的來說，推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)要順應(yīng)人口流動變化趨勢，立足資源環(huán)境承載能力、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、功能定位，統(tǒng)籌縣城生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全需要，合理確定不同類型縣城的發(fā)展路徑。

就此，高國力認為要從五個方面看待縣城的發(fā)展路徑。一是加快發(fā)展大城市周邊縣城。位于城市群和都市圈范圍內(nèi)的縣城容易接受大城市輻射帶動，人口集聚能力強，是承接大城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和功能疏解的重要空間，具有較大發(fā)展?jié)摿ΑＲС诌@類縣城融入鄰近大城市建設(shè)發(fā)展，主動承接人口、產(chǎn)業(yè)、功能疏解，特別是一般性制造業(yè)、區(qū)域性物流基地、專業(yè)市場及過度集中的公共服務(wù)資源疏解轉(zhuǎn)移，強化快速交通聯(lián)結(jié)，發(fā)展成為與鄰近大城市通勤便捷、功能互補、產(chǎn)業(yè)配套的衛(wèi)星縣城。

二是積極培育專業(yè)功能縣城。具有較好資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、交通條件的縣城，能夠依托自身優(yōu)勢發(fā)展特色支柱產(chǎn)業(yè)，是吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地就近城鎮(zhèn)化的重要載體。要支持這類縣城發(fā)揮專業(yè)特長，培育發(fā)展特色經(jīng)濟和支柱產(chǎn)業(yè)，強化產(chǎn)業(yè)平臺支撐，提高就業(yè)吸納能力，發(fā)展成為先進制造、商貿(mào)流通、文化旅游等專業(yè)功能縣城。此外，我國還有100 余個位于陸域邊境地區(qū)的縣，是保障邊疆安全的穩(wěn)定屏障，這類縣人口規(guī)模普遍偏小，大多數(shù)遠離中心城市，要支持這些邊境縣城完善基礎(chǔ)設(shè)施，強化公共服務(wù)和邊境貿(mào)易等功能，提升人口集聚能力和守邊固邊能力。

三是合理發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城。位于農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)內(nèi)的縣，耕地較多、農(nóng)業(yè)發(fā)展條件較好，以提供農(nóng)產(chǎn)品為主體功能，是維護國家糧食安全的重要單元。這類縣城普遍經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱、就業(yè)容量有限、人口集聚不強，需要推動農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。要推動這類縣城集聚發(fā)展農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，做優(yōu)做強農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，更多吸納縣域內(nèi)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，為有效服務(wù)“三農(nóng)”、保障糧食安全提供支撐。

四是有序發(fā)展重點生態(tài)功能區(qū)縣城。位于重點生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的縣，生態(tài)系統(tǒng)較為脆弱，資源環(huán)境承載能力較低，以提供生態(tài)產(chǎn)品為主體功能，是保障國家生態(tài)安全的重要單元。這類縣受制于地理環(huán)境約束，產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限、要素集聚困難，需要因地制宜推動綠色發(fā)展。要推動重點生態(tài)功能區(qū)縣城逐步有序承接生態(tài)地區(qū)超載人口轉(zhuǎn)移，完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，增強公共服務(wù)供給能力，發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)和清潔能源，為保護修復(fù)生態(tài)環(huán)境、筑牢生態(tài)安全屏障提供支撐。

五是引導(dǎo)人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展。隨著人口持續(xù)向城市群、都市圈和大城市集聚，一些縣面臨著人口減少問題。要結(jié)合城鎮(zhèn)發(fā)展變化態(tài)勢，推動人口流失縣城嚴控城鎮(zhèn)建設(shè)用地增量、盤活存量，促進人口和公共服務(wù)資源適度集中，加強民生保障和救助扶助，有序引導(dǎo)人口向鄰近的經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域轉(zhuǎn)移，支持有條件的資源枯竭縣城培育接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。

王凱則認為，縣域、縣城在新型城鎮(zhèn)化中有不可替代的作用，他以三類縣城為例子作了解釋，分析它們的發(fā)展定位與路徑。

第一類是都市圈內(nèi)的縣城，它們有機會發(fā)展成為小城市。以珠三角、長三角為代表，這類縣城的工業(yè)化特征非常鮮明，這些地區(qū)的工業(yè)化程度非常高，這些地方的縣按照實際生活水平和工業(yè)化能力來看已經(jīng)是城市了。

第二類是農(nóng)業(yè)地區(qū)的縣城。他們以服務(wù)“三農(nóng)”和公共服務(wù)為導(dǎo)向，是實現(xiàn)老百姓幸福生活以及共同富裕的重要空間，同時也是踐行公平正義、體現(xiàn)幸福生活的重要空間。在縣域農(nóng)村地區(qū)，縣城的發(fā)展還可以帶動整個農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)，包括鄉(xiāng)和村的公共服務(wù)體系的建構(gòu)。

第三類縣城是景觀資源比較好的地區(qū)。在生態(tài)文明、美麗中國的大背景下，景觀資源比較好的地區(qū)是發(fā)展的重要空間載體、最重要的目的地和服務(wù)基地，以歷史文化特色和魅力景觀資源促進城鄉(xiāng)聯(lián)動發(fā)展。

王凱總結(jié)說，中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展已經(jīng)走過了初期積累、基礎(chǔ)性發(fā)展的階段，進入到成熟、完善、提高的新階段。隨著內(nèi)外部環(huán)境的變化，走出一條自主、健康、可持續(xù)的發(fā)展道路是歷史的必然選擇，而“縣域·縣城·就地城鎮(zhèn)化”是這一選擇中的重要組成部分。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展、吸引就業(yè)是關(guān)鍵

有了不同的定位，縣城還應(yīng)培育發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)?！兑庖姟诽岢?，要增強縣城產(chǎn)業(yè)支撐能力。重點發(fā)展比較優(yōu)勢明顯、帶動農(nóng)業(yè)農(nóng)村能力強、就業(yè)容量大的產(chǎn)業(yè)，統(tǒng)籌培育本地產(chǎn)業(yè)和承接外部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。突出特色、錯位發(fā)展，因地制宜發(fā)展一般性制造業(yè)。以“糧頭食尾”、“農(nóng)頭工尾”為抓手，培育農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)集群，發(fā)展農(nóng)資供應(yīng)、技術(shù)集成、倉儲物流、農(nóng)產(chǎn)品營銷等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。根據(jù)文化旅游資源稟賦，培育文化體驗、休閑度假、特色民宿、養(yǎng)生養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)。

廣大老百姓進城的第一個落腳點一般就是縣城。麥婉華/攝

除此以外，縣城還應(yīng)提升產(chǎn)業(yè)平臺功能。依托各類開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園等平臺，引導(dǎo)縣域產(chǎn)業(yè)集中集聚發(fā)展。支持符合條件的縣城建設(shè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范園區(qū)。根據(jù)需要配置公共配套設(shè)施，健全標(biāo)準廠房、通用基礎(chǔ)制造裝備、共性技術(shù)研發(fā)儀器設(shè)備、質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施、倉儲集散回收設(shè)施。鼓勵農(nóng)民工集中的產(chǎn)業(yè)園區(qū)及企業(yè)建設(shè)集體宿舍。

孫文華認為，這其實正是對縣城的一二三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提出要求。其中，工業(yè)是吸收就業(yè)崗位的一個重點。

記者在采訪人口大縣之時，一位干部也提到，人口大縣有人口是不夠的。因為縣城還需要有足以支撐這些人口的就業(yè)崗位才完善。很多人口大縣雖然有人口紅利，但因為就業(yè)崗位不足而導(dǎo)致青壯年人口外流到其他地區(qū)工作，留下的很多是老人、婦女和兒童。因此，穩(wěn)定擴大縣城就業(yè)崗位也是人口大縣乃至很多縣域發(fā)展的重點之一。

孫文華認為，縣城發(fā)展不同于城市發(fā)展。城市發(fā)展本身具有人口規(guī)模，有擴大效應(yīng)，因此容易吸引人。但是縣城則不一樣，它是需要吸引人?？h城建設(shè)歸其本質(zhì)是區(qū)域經(jīng)濟，需要用區(qū)域發(fā)展的理念健全產(chǎn)業(yè)體系。因此，縣城不是說只要招商、賣地就可以了。

“在這當(dāng)中需要考慮幾個問題，對于縣城首先應(yīng)該是要考慮產(chǎn)業(yè)空間綜合體的發(fā)展。這里面包括了研發(fā)、加工、商貿(mào)物流、消費等產(chǎn)業(yè)空間，它的集群應(yīng)該是在縣城。其次，縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展也需要有轉(zhuǎn)型升級的未來空間。也就是說縣城不能完全固化產(chǎn)業(yè)空間布局。比如說，有的地方是工業(yè)區(qū)，隨著這個縣城發(fā)展建設(shè)以后，它的成本增加，那么要有產(chǎn)業(yè)退二進三等?！睂O文華說。

李敏認為，說到產(chǎn)業(yè)，縣城的發(fā)展不能只聚焦于工業(yè)或制造業(yè)的引進，也要因地制宜做好農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?！艾F(xiàn)在說到產(chǎn)業(yè)，人們很容易首先想到第二、第三產(chǎn)業(yè)，但其實作為農(nóng)業(yè)的第一產(chǎn)業(yè)也非常重要，而且也是能大量提供就業(yè)崗位的。下一步，中國的農(nóng)業(yè)發(fā)展不能僅僅停留在農(nóng)戶承包、小農(nóng)經(jīng)濟的基礎(chǔ)上，而是應(yīng)該逐漸走向規(guī)?；?jīng)營。農(nóng)業(yè)規(guī)模化、工業(yè)化經(jīng)營，就能讓農(nóng)民成為農(nóng)業(yè)工人，使得就業(yè)崗位數(shù)量擴大?！?/p>

沈遲則表示，人口大縣除了考慮就業(yè)的問題外，還要考慮職業(yè)教育的問題。縣城要依托職業(yè)教育把勞動力素質(zhì)提高，做好勞動力輸出。

鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合是縣城發(fā)展方向

縣域是鄉(xiāng)村振興、城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的前沿陣地。中國大部分農(nóng)村在縣轄范圍內(nèi)，縣域是鄉(xiāng)村振興、城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的前沿陣地。其中，推進縣域城鎮(zhèn)化與十九屆五中全會和2021年中央一號文件提出的“全面推進鄉(xiāng)村振興”、“構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系”、“推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”等息息相關(guān)，是未來中國城鎮(zhèn)化的重點領(lǐng)域之一。

沈遲認為，縣城城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興是共同作用的。鄉(xiāng)村振興一定不是只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)力，而是在城鎮(zhèn)化的大背景下發(fā)展鄉(xiāng)村振興。廣大老百姓選擇城鎮(zhèn)化的第一個落腳點就是縣城。因此，縣城是連接城市和鄉(xiāng)村之間的樞紐。對鄉(xiāng)村振興的發(fā)展來說，縣城正是農(nóng)產(chǎn)品的中轉(zhuǎn)站也是消費地。

中國文化管理協(xié)會鄉(xiāng)村振興建設(shè)委員會副秘書長袁帥則認為，要注重縣域城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的協(xié)同推進，發(fā)揮縣城對鄉(xiāng)村人口的吸納和服務(wù)功能，構(gòu)建合理的縣域城鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）村體系，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展；要注重縣域一二三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展、融合發(fā)展，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的商貿(mào)流通體系、完善農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈、促進城鄉(xiāng)電商、全域旅游發(fā)展；緊跟新一輪科技革命，以智慧農(nóng)業(yè)、智慧城鄉(xiāng)建設(shè)、智慧服務(wù)等智慧應(yīng)用為抓手，促進縣域城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、工業(yè)化、信息化同步推進。

縣城可根據(jù)文化旅游資源稟賦，培育文化體驗、休閑度假、特色民宿、養(yǎng)生養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)。高睿/攝

“縣城往往具備土地和勞動力成本優(yōu)勢，臨近農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地，部分縣城具備一定的特色產(chǎn)業(yè)。因此，根據(jù)區(qū)域分工理論，縣城要以發(fā)展符合比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)為主，帶動就業(yè)和人口集聚。”袁帥建議：一是促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。重點要提高當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)產(chǎn)品及其加工業(yè)的發(fā)展質(zhì)量，完善農(nóng)產(chǎn)品商貿(mào)物流體系和城鄉(xiāng)商貿(mào)體系，以農(nóng)村電商帶動城鄉(xiāng)電商一體化發(fā)展，以鄉(xiāng)村旅游帶動全域旅游發(fā)展，積極完善農(nóng)村金融、保險、技術(shù)服務(wù)等社會化服務(wù)體系。

二是對于具備一定產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)的縣城，要積極促進現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、綠色發(fā)展。按照智慧化、綠色化、補鏈強鏈的發(fā)展思路促進建材產(chǎn)業(yè)、農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)、食品制造業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

三是積極引進發(fā)展其他勞動密集型產(chǎn)業(yè)。在全球產(chǎn)業(yè)價值鏈轉(zhuǎn)移的宏觀背景下，各類縣城要積極優(yōu)化當(dāng)?shù)貭I商環(huán)境，主動承接發(fā)展電子信息、紡織服裝等勞動密集型產(chǎn)業(yè)，帶動縣域經(jīng)濟發(fā)展和縣域城鎮(zhèn)化。

四是緊跟新一輪科技革命浪潮，積極引導(dǎo)、鼓勵發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，支持新業(yè)態(tài)新模式健康發(fā)展，帶動擴大縣域就業(yè)。