◎徐平海

改革開放之前，財政體制要求“收支必須平衡，不許有赤字預(yù)算”。這一階段只有個別年份允許部分地方政府發(fā)行地方債券。除此之外，地方財政只能靠行政手段解決建設(shè)資金不足。

改革開放前見諸公開文獻(xiàn)的地方債務(wù)只有1950 年的東北生產(chǎn)建設(shè)折實公債及東北榆陶鐵路修建公債；1958 年至1961 年甘肅、安徽、黑龍江等八個省份發(fā)行的地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債；1961 年中國人民銀行各省級分行發(fā)行的期票三類地方政府債券。

改革開放以后可以分為2008 年前的探索實踐；2009 年至今的治理發(fā)展兩個階段。

一、改革開放至2008 年的探索實踐

1978 年改革開放至2008 年，地方政府債務(wù)經(jīng)歷了制度空白到監(jiān)管沖突的發(fā)展歷程。

（一）地方政府債務(wù)管理制度

1.1978 年底至1985 年9 月：債務(wù)管理空白期。

1978 年12 月22 日，十一屆三中全會公報指出：“我國經(jīng)濟(jì)管理體制的一個嚴(yán)重缺點是權(quán)力過于集中，應(yīng)該有領(lǐng)導(dǎo)地大膽下放；應(yīng)該堅決實行按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事”。地方政府逐步取得了財政收支管理權(quán)，開始舉措債務(wù)，到1985 年底共有28 個省級政府（含計劃單列市），15.31%的市級政府，12.63%的縣級政府舉措了債務(wù)。這一時期，國家對地方政府債務(wù)的管理處于空白期，缺少專門的法律、法規(guī)和規(guī)范性文件，地方政府自主管理舉債。

2.1985 年9 月至1994 末：禁止地方政府發(fā)行債券。

1985 年9 月9 日發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于暫不發(fā)行地方政府債券的通知》。中央政府明確禁止地方政府發(fā)行債券，但未明確地方政府能否舉債。

1988 年2 月27 日國務(wù)院批準(zhǔn)《國家體改委一九八八年深化經(jīng)濟(jì)體制改革的總體方案》提出“對國家預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資開始實行基金制管理”，“一九八八年先組建少數(shù)競爭性的專業(yè)投資公司，如能源，交通原材料和農(nóng)業(yè)，主要承擔(dān)本行業(yè)中央投資的重點建設(shè)任務(wù)，也可以跨行業(yè)投資”用經(jīng)濟(jì)辦法對投資進(jìn)行管理。7 月國務(wù)院進(jìn)一步提出對重大的長期的建設(shè)投資實行分層次管理，加重地方的重點建設(shè)責(zé)任；簡政放權(quán)；實行招投標(biāo)機(jī)制，充分發(fā)揮市場機(jī)制和競爭機(jī)制等。很多學(xué)者認(rèn)為，1988年深化改革促使地方效仿成立地方性投資公司，形成投融資平臺公司，逐漸成為地方舉債的一種重要方式，實際上這類平臺早在1986 年下半年就大量出現(xiàn)。1988 年10 月3 日《中共中央關(guān)于清理整頓公司的決定》提到“：重點是一九八六年下半年以來成立的公司，特別是綜合性、金融性、流通領(lǐng)域的公司”，“解決公司政企不分，官商不分”“，取消公司的政府行政職能”。因此1988 年的改革不是地方融資平臺產(chǎn)生的原因，但融資平臺自此迅速擴(kuò)張，開始受到關(guān)注和治理整頓。

3.1995 年至2008 年：明令禁止地方政府舉債。

1995 年1 月1 日《預(yù)算法》施行，從法律的高度明確規(guī)定：地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。1 月11 日國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于地方政府不得對外舉債和進(jìn)行信用評級的通知》，10 月1 日《擔(dān)保法》施行，明確了國家機(jī)關(guān)不能作為貸款擔(dān)保人。自此，地方政府規(guī)范舉債的路徑幾乎全部堵上了。

1998 年8 月，財政部制定了《國債轉(zhuǎn)貸地方政府管理辦法》，增發(fā)國債并將一部分國債資金轉(zhuǎn)貸給地方政府。但由于國債轉(zhuǎn)貸資金監(jiān)督困難等原因，實際轉(zhuǎn)貸地方的資金數(shù)量遠(yuǎn)少于預(yù)期。從1999 年至2005 年累計轉(zhuǎn)貸僅1950 億元，2005 年至2008 年暫停。

2008 年之前，我國對地方政府債務(wù)的管理重點在于控制地方政府發(fā)債的途徑、規(guī)模，而地方政府則將主要精力放在逃避監(jiān)管，擴(kuò)張債務(wù)上。這一階段地方政府債務(wù)管理制度與實踐探索嚴(yán)重脫節(jié)，但是實踐中提高了對經(jīng)濟(jì)規(guī)律的認(rèn)識，對具體復(fù)雜問題的認(rèn)知，為2008 年后的治理發(fā)展儲備了實際經(jīng)驗和理論基礎(chǔ)。

這一階段地方政府債務(wù)管理制度不健全，部分政府性債務(wù)未納入預(yù)算，至2008 年底百分之四十的省份未建立還貸準(zhǔn)備金制度，三分之二的省份未建立風(fēng)險預(yù)警和控制機(jī)制；部分地區(qū)和行業(yè)存在信用風(fēng)險；部分地區(qū)過度依賴土地出讓收入；政府融資平臺公司管理無序，野蠻生長。

（二）地方政府債務(wù)規(guī)模和和特征

至1996 年底，全國所有省級政府（含5 個計劃單列市）、90.05%的市級政府、86.54%縣級政府舉借了債務(wù)。

根據(jù)2010 年全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果公告，2008 年及以前年度舉借和用于續(xù)建2008 年以前開工項目的地方政府債務(wù)余額合計54，816.11 億元。自1996 年至2008 年，地方政府債務(wù)余額年化增長率超過30%。2010 年末政府地方政府債務(wù)詳細(xì)結(jié)構(gòu)如下表：

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審計結(jié)果揭示：一方面地方政府性債務(wù)資金在彌補(bǔ)了地方財力不足；在抗擊自然災(zāi)害應(yīng)對危機(jī)；改善民生保護(hù)生態(tài)環(huán)境；保障經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用。另一方面地方政府的融資行為缺乏規(guī)范，多頭舉債、程序不透明；多數(shù)地方政府通過融資平臺公司變相舉債，一些政府機(jī)構(gòu)違規(guī)提供擔(dān)保獲得債務(wù)資金，甚至有的政府部門直接舉借債務(wù)。

二、2009 年至今的治理發(fā)展

從2008 年開始，各級政府開始重視地方政府債務(wù)治理體系建設(shè)。2009 年至今，地方政府債務(wù)無論從發(fā)行模式，管理機(jī)制，都發(fā)生跨越式的進(jìn)步。

（一）地方政府債務(wù)的發(fā)行模式

2009 年至今，地方政府債務(wù)發(fā)行經(jīng)歷了從“代發(fā)代還”到“自發(fā)代還”再到“自發(fā)自還”三種模式。

1.2009 年至2014 年：以“代發(fā)代還”模式為主。

為應(yīng)對2008 年的國際金融危機(jī)，我國即時對宏觀經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行調(diào)整。從2008 年初的“防經(jīng)濟(jì)過熱、防明顯通脹”調(diào)整為年中的“保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長，控制物價過快增長”，十二月份再調(diào)整為“實施積極地財政政策和適度寬松的貨幣政策”。

2009 年2 月，財政部印發(fā)《2009 年地方政府債券預(yù)算管理辦法》確定地方政府債券收支實行預(yù)算管理，由財政部代理發(fā)行，到期后，由中央財政統(tǒng)一代辦償還。2009 年3 月“國務(wù)院同意地方發(fā)行二千億元債券，由財政部發(fā)行，列入省級預(yù)算管理”，2010 年再次代發(fā)二千億元。兩次發(fā)行，緩解了擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長十項措施投資計劃中地方政府的配套資金壓力。

2.2011 年至2013 年：部分省市試點“自發(fā)代還”模式。

2011 年10 月財政部印發(fā)《2011 年地方政府自行發(fā)債試點辦法》（財庫〔2011〕141 號），確定上海市、浙江省、廣東省、深圳市四個試點?。ㄊ校┰趪鴦?wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織發(fā)行政府債券，可以擇優(yōu)選擇主承銷商，確定具體發(fā)債定價機(jī)制，仍由財政部代辦還本付息。2013 年又增加江蘇和山東作為試點地區(qū)?！白园l(fā)代還”模式相對“代發(fā)代還”模式給了地方政府更加靈活的選擇權(quán)。

3.2014 年至今：試點“自發(fā)自還”到全面“自發(fā)自還”模式。

2014 年5 月財政部印發(fā)《2014 年地方政府債券自發(fā)自還試點辦法》，2015 年后全面推行。2014 年9 月《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》發(fā)布，確立了疏堵結(jié)合，修明渠、堵暗道，賦予地方政府適度舉債權(quán)限；政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借；實行規(guī)模控制，全口徑納入預(yù)算管理；限定舉債程序和資金用途；控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險等重要原則。2015年新預(yù)算法實施，法律明確了地方政府可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券以舉借債務(wù)的方式，籌措預(yù)算中必需部分建設(shè)投資資金。自此地方政府債務(wù)正式進(jìn)入規(guī)范發(fā)展，治理制度體系有序建設(shè)階段。

（二）地方政府債務(wù)的分類

2009 年后地方政府債務(wù)分為一般債務(wù)和專項債務(wù)。其中一般債務(wù)分為一般債券、外債轉(zhuǎn)貸、清理甄別認(rèn)定的2014 年12 月31 日前非債券形式的存量一般債務(wù)；專項債務(wù)分為專項債券和清理甄別認(rèn)定的2014 年12 月31 日前非債券形式的存量專項債務(wù)。

一般債券是省級政府（含計劃單列市）為沒有收益的公益性項目發(fā)行的、主要以一般公共預(yù)算收入還本付息的政府債券，其收支列入一般公共預(yù)算管理；專項債券是省級政府（含計劃單列市）為有一定收益的公益性項目發(fā)行的、以公益性項目對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖脒€本付息的政府債券，其收支列入政府性基金預(yù)算管理。一般債券與專項債券的區(qū)別在于其所對應(yīng)的募投項目是否產(chǎn)生收益。

地方債券還可以按資金用途分為新增債券、置換債券和再融資債券。置換債券是指為置換新預(yù)算法實施之前通過銀行貸款等非債券方式舉借的存量債務(wù)而發(fā)行的債券。置換債的發(fā)行有效解決期限錯配和融資成本高企問題。置換債券發(fā)行不得超過財政部下達(dá)的年度本地區(qū)置換債券發(fā)行規(guī)模。再融資債券有三種類型：用于償還部分到期地方政府債券本金；用于償還納入政府預(yù)算管理的存量債務(wù)；用于償還地方政府存量隱性債務(wù)。

（三）地方政府債務(wù)的制度機(jī)制

2009 年以來地方政府債務(wù)制度體系不斷完善，主要機(jī)制包括：

1.預(yù)算績效管理機(jī)制。

2011 年4 月，財政部開始推進(jìn)預(yù)算績效管理工作，2017 年4 月《新增地方政府債務(wù)限額分配管理暫行辦法》（財預(yù)〔2017〕35 號）確定了新增地方政府債券限額分配體現(xiàn)正向激勵的原則：財政實力強(qiáng)、債務(wù)管理績效好、債務(wù)風(fēng)險低、舉債空間大的地區(qū)多安排，反之則少安排或不安排。10 月，十九大報告提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”。2018 年3 月26 日，財政部發(fā)布《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》要求建立健全“舉債必問效、無效必問責(zé)”的績效管理機(jī)制，推進(jìn)地方政府債務(wù)項目滾動管理和績效管理，全面落實績效管理。

2021 年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》從收入統(tǒng)籌、支出管理、編制管理、執(zhí)行績效、風(fēng)險防控、信息化水平等多個方面明確提出預(yù)算管理指導(dǎo)意見。據(jù)此財政部六月印發(fā)了《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》從事前評估、目標(biāo)管理、運(yùn)行監(jiān)控、評價管理、評價結(jié)果應(yīng)用等環(huán)節(jié)，推動提升專項債券資金配置效率和使用效益。

2.發(fā)行流程和限額控制機(jī)制。

市縣財政部門經(jīng)同級政府批準(zhǔn)后向省級財政（含計劃單列市）上報下一年度一般債務(wù)、專項債務(wù)和公益性資本支出項目建議。省級財政部門收到市縣級財政部門建議后，匯總提出省級建議，經(jīng)省政府批準(zhǔn)后，于本年度的10 月底前上報財政部。

國務(wù)院根據(jù)對宏觀經(jīng)濟(jì)形勢的綜合研判向全國人大上報地方債新增總限額。新增地方債總限額綜合考量增加有效投資、發(fā)展經(jīng)濟(jì)，堅持宏觀審慎原則；同時還要協(xié)調(diào)國債和地方政府債的相互作用。全國人大審議批準(zhǔn)后，財政部向國務(wù)院上報債務(wù)限額分配方案，由國務(wù)院批準(zhǔn)后下達(dá)省級財政部門。分配方案根據(jù)前述財預(yù)〔2017〕35 號文件的具體規(guī)定測算，主要參照地方財力、重大項目支出融資需求；并以債務(wù)風(fēng)險、波動率、債務(wù)績效管理因素作為調(diào)節(jié)因子，充分體現(xiàn)正向激勵原則。限額分配必要時向“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展等國家重大戰(zhàn)略項目、脫貧攻堅、農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等重點方向?qū)嵤﹥A斜。

省級財政部門按財政部下達(dá)的限額，編制預(yù)算調(diào)整方案，由省級政府報同級人大常委會審批；同時綜合各項因素并結(jié)合上年度各市縣財政部門上報項目建議，提出省本級及所屬市縣債務(wù)限額分配方案，經(jīng)省政府批準(zhǔn)后下達(dá)各市縣級財政部門。收到省級財政部門下達(dá)限額后，各市縣級政府在省財政部門批準(zhǔn)限額內(nèi)列明舉借方案與資金使用計劃，編制預(yù)算調(diào)整方案，經(jīng)同級人大常委會批準(zhǔn)后上報省級政府備案，由省級政府代為舉借。2018 年全國人大授權(quán)國務(wù)院在2019 至2022年，在當(dāng)年新增地方政府債務(wù)限額的60%以內(nèi)，提前下達(dá)下一年度新增地方政府債務(wù)限額。

人大批復(fù)限額內(nèi)的債務(wù)調(diào)配，由國務(wù)院和財政部管理。債務(wù)限額調(diào)配的類型有三類：一般債與專項債之間的調(diào)配；債務(wù)限額跨地區(qū)的調(diào)配；債務(wù)限額跨年度的調(diào)配。

3.債券定價機(jī)制。

地方政府債券價格市場化水平不斷提高。財政部在《財政部關(guān)于做好2017 年地方政府債券發(fā)行工作的通知》中明確強(qiáng)調(diào)市場化原則并不斷提高地方債市場化水平。2020 年財政部《關(guān)于進(jìn)一步做好地方政府債券發(fā)行工作的意見》提出，鼓勵具備條件的地區(qū)參考地方債收益率曲線合理設(shè)定投標(biāo)區(qū)間，不斷提升地方債發(fā)行市場化水平，促進(jìn)地方債發(fā)行利率合理反映地區(qū)差異和項目差異。2022 年1 月，廣東、浙江部分期限地方債利差降至10bp，大幅突破以往的利率指導(dǎo)下限。說明地方債定價機(jī)制市場化改革取得了明顯和穩(wěn)固的進(jìn)展。

（四）地方政府債務(wù)的規(guī)模結(jié)構(gòu)

2015 年以來我國地方政府債務(wù)規(guī)模結(jié)構(gòu)如下表：

分析上表可以發(fā)現(xiàn)2015 年以來，我國地方政府債務(wù)發(fā)展規(guī)模一直控制在限額范圍內(nèi)，一般債務(wù)和專項債務(wù)比例適當(dāng)，債務(wù)余額有序增加，非債券債務(wù)余額加速下降。說明我國地方政府債務(wù)的治理取得了明顯的成效；違規(guī)舉債，隱性債務(wù)等問題的治理取得了決定性的勝利。

三、改革開放以來地方政府債務(wù)成功治理發(fā)展的原因和影響

最近十幾年來，專家學(xué)者對地方政府債務(wù)產(chǎn)生的原因，存在的風(fēng)險，解決的路徑提出了多種理論、假設(shè)、和解決方案。但是從實證演繹觀察，地方政府債務(wù)從探索實踐到治理發(fā)展的演進(jìn)過程中實踐產(chǎn)生理論多于理論指導(dǎo)實踐。并對金融體系特別是商業(yè)銀行資產(chǎn)業(yè)務(wù)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。對此筆者認(rèn)為有以下幾個原因：

（一）地方政府債務(wù)成功治理發(fā)展治理的原因

1.發(fā)展中的問題只能用發(fā)展和改革的辦法來解決。

我國地方政府債務(wù)問題區(qū)別于其他國家包括多數(shù)發(fā)達(dá)國家的關(guān)鍵在于這些債務(wù)最終是用于投資，絕大多數(shù)形成了基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)而非政府消費(fèi)性債務(wù)。比如能源、交通、通信、市政等硬件設(shè)施和文教、衛(wèi)建、安全、社保、環(huán)境等軟件體系，一旦成功織密結(jié)合，會形成巨大的協(xié)同效應(yīng)，促使地方經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生指數(shù)級的發(fā)展。所以我國地方政府債務(wù)問題從總體上看不是財政問題，而是金融問題。問題在于風(fēng)險、流動性、和期限的錯配，而非信用危機(jī)。因此我國地方政府政府債務(wù)問題是發(fā)展中的問題，發(fā)展中的問題需要調(diào)控，需要監(jiān)管，但是不能靠限制發(fā)展來解決，歸根到底只能在繼續(xù)前進(jìn)的過程中去解決，只能用發(fā)展和改革的辦法去解決。

2.對外開放和雙向開放使地方政府債務(wù)的治理發(fā)展認(rèn)識、管理水平跨越式提升。

改革開放是全新的歷史環(huán)境下的全新事業(yè)，總體上沒有現(xiàn)成的歷史經(jīng)驗和國外經(jīng)驗可以模仿。因此最初階段認(rèn)知水平和管理水平和現(xiàn)實脫節(jié)，本能的回避未知風(fēng)險是很正常的現(xiàn)象。正如恩格斯所說“：我們只能在時代的條件下去認(rèn)識，而且這些條件達(dá)到什么程度，就認(rèn)識到什么程度”。隨著實踐探索的深入，對外開放，擴(kuò)大與發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)交往，雙向開放積極參與全球金融治理。認(rèn)識水平，管理水平快速升華，治理發(fā)展水到渠成。

3. 金融基礎(chǔ)設(shè)施的持續(xù)建設(shè)為地方政府債務(wù)治理發(fā)展提供了保障。

金融基礎(chǔ)設(shè)施是指金融運(yùn)行的硬件設(shè)施和制度安排，包括支付清算、法律體系、會計準(zhǔn)則、信用環(huán)境、反洗錢、金融監(jiān)管調(diào)控、公司治理制度等等。金融基礎(chǔ)設(shè)施決定國家的核心金融競爭力。

特別是我國金融統(tǒng)計工作取得了顯著突破，全國集中的金融統(tǒng)計信息系統(tǒng)建成，數(shù)據(jù)集中和共享成為現(xiàn)實。成為地方政府債務(wù)宏觀決策，精準(zhǔn)調(diào)控，實時監(jiān)管的重要工具。

4.科技進(jìn)步創(chuàng)新使地方政府債務(wù)治理事半功倍。

科技進(jìn)步和創(chuàng)新推動利用技術(shù)手段提高效率、創(chuàng)新變革。特別是大數(shù)據(jù)處理能力，人工智能深度學(xué)習(xí)能力不但提高了管理效率，而且使監(jiān)管逐步智能化、精細(xì)化、多元化、場景化。2022 年1 月發(fā)改委宣布我國布局八大算力網(wǎng)絡(luò)國家樞紐節(jié)點。6 月22 日深改委強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)維護(hù)國家數(shù)據(jù)安全。這些措施將使我國地方政府債務(wù)的治理發(fā)展進(jìn)入新的跨越式發(fā)展。

（二）對金融體系特別是商業(yè)銀行資產(chǎn)業(yè)務(wù)的影響

1.地方政府債務(wù)治理發(fā)展降低了銀行資產(chǎn)的風(fēng)險。

地方政府債務(wù)治理發(fā)展的成功有效終結(jié)了地方融資平臺公司的政府融資功能。政府違規(guī)融資規(guī)模迅速下降，隱性債務(wù)逐年化解。地方政府債務(wù)規(guī)模、限額、投向公開透明性持續(xù)進(jìn)步，公開透明的信息披露有效的降低了金融體系特別是商業(yè)銀行資產(chǎn)業(yè)務(wù)的風(fēng)險。

2.地方政府債務(wù)治理發(fā)展有效的降低了金融機(jī)構(gòu)貸款利率。

一方面隨著地方政府債務(wù)的成功治理，地方政府債務(wù)信息披露公開化，制度化，風(fēng)險降低，促使政府信用優(yōu)勢充分發(fā)揮，地方政府融資成本降低。另一方面，金融機(jī)構(gòu)的地方政府債務(wù)資產(chǎn)從隱形轉(zhuǎn)向顯性，高了資產(chǎn)管理水平，促使整體資產(chǎn)利率特別是貸款利率持續(xù)下降。

3. 地方政府債務(wù)治理發(fā)展有效的促使了金融機(jī)構(gòu)脫虛向?qū)嵵С謱嶓w經(jīng)濟(jì)。

地方政府債務(wù)治理發(fā)展，強(qiáng)化了非標(biāo)業(yè)務(wù)，影子銀行業(yè)務(wù)的監(jiān)管，有效助力金融機(jī)構(gòu)特別是商業(yè)銀行供給側(cè)降杠桿改革，約束了基礎(chǔ)設(shè)施的資產(chǎn)泡沫。一方面平臺融資債務(wù)規(guī)模持續(xù)下降，另一方面，傳統(tǒng)的公路、鐵路、市政設(shè)施等重資產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)可以合規(guī)的通過地方政府債券獲得投資，降低了金融機(jī)構(gòu)信貸資金對這些領(lǐng)域的投放。釋放了大量信貸規(guī)模支持實體經(jīng)濟(jì)，金融機(jī)構(gòu)獲得了更強(qiáng)的內(nèi)生動力投向產(chǎn)業(yè)性項目、普惠項目、創(chuàng)新型項目，更好的支持了實體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

綜上地方政府債務(wù)治理發(fā)展的成功對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)是重大和深遠(yuǎn)的。